臺灣臺中地方法院行政訴訟判決
103年度交字第148號
原 告 許嘉昇
被 告 臺中市交通事件裁決處
代 表 人 許昭琮
訴訟代理人 王健安律師
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告中華民國103年中市
裁字第裁68-G4H174032號裁決書，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣參佰元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件屬為交通裁決事件，依兩造所述各節及卷內 資料其事證已臻明確，本院認無經言詞辯論之必要，爰不經 言詞辯論而為判決。
二、事實概要：原告許嘉昇於民國103年3月7日9時17分許，騎乘 車號000-000號之重型機車（下稱系爭機車），行經臺中市 五權七街和五權路口處，遇分隔車道之雙黃實線，因「不依 規定駛入來車道」之違規，為民眾錄影採證檢舉，經臺中市 政府警察局交通警察大隊第一分局（下稱舉發機關）依違反 道路交通管理事件處罰條例第45條第1項第3款之規定，製開 中市警交字第G4H174032號違反道路交通管理事件通知單（ 下稱違規通知單）逕行舉發。嗣因原告不服舉發，於期限內 到案提出申訴，經被告函請舉發機關查證後仍認原告有前開 違規行為，遂於103年5月27日開立中市裁字第裁68-G4H1740 32號裁決書（下稱原處分），裁處原告除違規通知單所載之 罰鍰新臺幣（下同）900元外，並記違規點數1點。原告不服 ，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為 保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制 ，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障 。人民之隱私無論公開或非公開場合均應受保護。行車記錄 器其主要目的，在於駕駛人因行車事故而保留證據，以維護 自我之權利，或有其存在之必要。如將行車記錄器之錄影內 容，移作其他目的使用，法律則應有明確之規定，以人民供 預見、遵循，為法治國家之核心價值。道路交通管理處罰條 例第7條之1規定，對於民眾檢舉違規之資料，並未規定審查 資料是否逾越使用目的，是否合法且有其必要，否則無異由
民眾執行警察權。反觀，道路交通管理處罰條例第7條之2， 尚規定以科學儀器取得違規資料，應採固定式並定期於網站 公布其設置地點。反之，民眾卻可在任何時間、地點、毫無 目的，以行車記錄器錄影他人生活事實，而充作裁、處罰之 資料，顯違反可預見性原則。再者，公共區域或道路常設有 監視器，該監視器除明顯可見外，其所錄影之活動應與保密 ，以維護人民之隱私。實例上，遠通公司亦不得將高速公路 監視器所拍攝之行車狀況，主動提供給警方作為交通違規事 件裁罰之依據。而政府為維持交通秩序及彌補警力之不足， 而任由民眾任意提供違規資料，甚至非法取得之資料。警察 執法要合法且可預見，民眾檢舉無需合法，且不限手段，無 從預見，豈不全民狗仔，應有立即檢討之必要。 ㈡又本件民眾為拍攝原告違規行為，其本身亦違規駛入來車道 ，是該錄影亦為非法取得，應無證據能力，不得作為本件裁 罰之事實依據。
㈢再者，被告本以違規通知單對原告處以罰鍰900元，嗣原告 依法申訴並請依法裁決後，反被加記違規點數1點，有違不 利益變更禁止原則。
㈣另原處分書簡要理由欄所載處罰之依據，包含道路交通管理 事件處罰條例第35條第1項第1款之規定，該法條與違規事實 顯不相符，原處分裁決理由自有違誤，應與撤銷等語。 ㈤爰聲明：原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。四、被告答辯則以：
㈠民眾檢舉違規，若已提供科學儀器取得之證據資料以查證其 真偽，或僅敘明違規事實，但經交通勤務警察前往查證當場 親見違規行為，其舉證責任已盡，業符合道路交通管理處罰 條例第7條之1有關證據方法限制之要旨，並避免有心之檢舉 人藉此大量而輕微之行政處分騷擾被檢舉人，達到維護行政 效率及兼顧人權之功能（臺灣高等法院98年度交抗字第276 號裁定意旨參照）。核道路交通管理事件處罰條例第7條之1 之立法目的在於因警力有限及部分民眾取巧違規成性，為交 通秩序混亂原因之一，如能藉民眾利用適當管道檢舉交通違 規，除可彌補警力不足外，亦將產生嚇阻效果。本案係舉發 機關接獲民眾提供違規證據資料，經查證LXP-568號車，確 有不依規定駛入來車道之違規行為，爰依法予以舉發，另尚 有採證光碟1片及採證照片可稽，是本件舉發程序於法並無 不合。又「道交條例」第7條之1規定，為經立法院三讀通過 之法律，且為現行適用之法律，本處「依現行法律」適用裁 罰被告，乃是依法行政之行為，至原告主張「道交條例」第 7條之1規定違反「憲法」第23條之比例原則，則顯與本案適
用法律並無關連，故原告主張不可採。
㈡原告主張檢舉人透過交通違規方式加以取證，故所取得之證 據不具有證據能力一事，原告對此應自負舉證責任，惟原告 僅做此主張，未提出任何有利於己之證據佐證，實為其單方 之脫罪之詞。再者，原告主張「違法取證不具證據能力」， 多運用在刑事訴訟案件，原告擬比附援引在本案使用，則顯 不足採。
㈢被告於原處分上亦已載明裁罰之依據，分別為「道交條例」 第45條第1項第3款及同條例第63條第1項之規定，認事、用 法均無違誤，原告主張違反「不利益變更禁止原則」顯然有 誤。至被告於原處分誤加載同條例第35條第1項第1款部分， 係為誤植，惟被告實際裁罰原告之法律效果乃是根據「道交 條例」第45條第1項第3款及同條例第63條第1項之規定，並 未及於同條例第35條第1項第1款之規定，故原告之主張，洵 屬有誤等語。
㈣爰聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。五、本院之判斷：
㈠按道路交通管理處罰條例第7條之1雖於103年6月18日修正， 然而尚未公布施行，本件仍應適用現行法第7條之1，先此敘 明。按「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或 檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬 實者，應即舉發。」「汽車駕駛人，爭道行駛有下列情形之 ㄧ者，處新臺幣600元以上1,800元以下罰鍰:…三、不依規 定駛入來車道。…」、「汽車駕駛人有下列各款所列條款之 一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有第33條第1 項、第2項、第38條第1項、第40條、第45條、第47條第1款 至第3款、第48條、第49條或第60條第1項、第2項第1款、第 2款情形之一者，各記違規點數1點。」，道路交通管理事件 處罰條例第7條之1、道路交通管理處罰條例第45條第1項第3 款、第63條第1項第1款分別定有明文。
㈡103年3月7日9時17分許，系爭車輛於上揭地點有跨越雙黃線 ，不依規定駛入來車道之事實，有系爭違規通知單、原處分 、臺中市政府警察局第一分局103年5月19日中市警一分交字 第0000000000號函各乙份、民眾提供之違規照片1張附卷可 稽（見本院卷第21頁正面至第23頁正面、第28頁正面），且 為兩造所不爭執，應堪信為真實。原告不服原處分，提起本 件行政訴訟，並以前開各項據為主張，是本院應審究之兩造 爭點厥為：1、本件適用道路交通管理事件處罰條例第7條之 1之規定，以民眾行車記錄器所拍攝之道路交通違規畫面為 裁罰依據，是否違反明確性原則或比例原則？2、該民眾是
否有非法取得本件違規事件錄影畫面之情事，而應認該舉發 照片無證據能力？3、原處分除違規通知單所載罰鍰900元外 ，再加記原告違規記點1點一事，是否違反不利益變更禁止 原則？
1.本件適用道路交通管理事件處罰條例第7條之1之規定，以民 眾行車記錄器所拍攝之畫面為裁罰依據，是否違反明確性原 則或比例原則？
⑴按法律明確性之要求，最先見諸大法官釋字第432號意旨， 依其解釋意旨，立法者於立法時，如使用「不確定法律概念 」或「概括條款」而為相應之規定，苟其意義非難以理解， 且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不 違反法律明確性之要求。本件道路交通管理事件處罰條例第 7條之1之規定，僅係規範行政機關接受民眾檢舉後之審核舉 發程序，並非逕為裁罰違規駕駛人之法律根據，要與上述法 律明確性之爭執重點無涉。原告另稱道路交通管理事件處罰 條例第7條之1允許交通主管機關接受民眾檢舉據為裁罰之依 據，然未規定主管機關審查民眾提供之資料是否合乎使用目 的及必要，因而有違法律可預見性等語。然查當代社會之特 徵即為：生活步調迅速緊湊、個人移動需求強烈、交通往來 密切頻繁、車輛動力大幅提升，因此交通安全之及道路秩序 之維持，自屬重要之社會公益，且為憲法第23條明文揭櫫之 價值。縱屬人民之自由權利，然於維持社會秩序，增進公共 利益之必要範圍內，仍受有法律之限制。基於現代交通快捷 、頻繁之特性，交通狀況變化無窮，警力執法資源有限，上 開法條允許民眾檢舉交通違規，無非基於鼓勵社會公民自覺 意識之目的，以民力輔助警力之不足，參酌其立法理由所稱 ：「因警力有限及部分民眾取巧違規成性，為交通秩序混亂 原因之一，如能藉民眾利用適當管道檢舉交通違規，除可彌 補警力不足外，亦將產生嚇阻效果」之考量，且與其他攸關 社會公益之立法相仿，例如民眾檢舉違章建築、空氣污染、 食品衛生等，不勝枚舉。揆諸上述憲法第23條之規定，本院 認其並無違憲疑義。
⑵次查原告主張可能涉及侵犯隱私權一節，經查個人縱於公共 場域中，固得享有依社會通念得不受他人持續注視、監看、 監聽、接近等侵擾之私人活動領域及個人資料自主，而受法 律所保護。然在公共場域中個人所得主張不受此等侵擾之自 由，以得合理期待於他人者為限，亦即不僅其不受侵擾之期 待已表現於外，且該期待須依社會通念認為合理者（釋字第 689號理由書意旨參照）。本件原告駕駛車輛行駛於公共道 路，車輛亦有車牌標誌，則其「車輛動態」本即係屬法律維
護道路交通安全及秩序之評價標的，自難據此主張其於道路 行駛之狀態應受隱私權之保護。尤其本件檢舉係屬民眾行車 紀錄器隨機拍攝之內容，並無任何證據足以證明原告係遭刻 意跟拍，亦與大法官釋字第689號解釋之背景不符，亦難以 此類此，比附援引，而為有利原告之解釋。
⑶另按，「個人資料：…社會活動及其他得以直接或間接方式 識別該個人之資料。」「非公務機關對個人資料之蒐集或處 理，除第6條第1項所規定資料外，應有特定目的，並符合下 列情形之一者：一、法律明文規定。二、與當事人有契約或 類似契約之關係。三、當事人自行公開或其他已合法公開之 個人資料。四、學術研究機構基於公共利益為統計或學術研 究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方 式無從識別特定之當事人。五、經當事人書面同意。六、與 公共利益有關。七、個人資料取自於一般可得之來源。但當 事人對該資料之禁止處理或利用，顯有更值得保護之重大利 益者，不在此限。」「非公務機關對個人資料之利用，除第 6條第1項所規定資料外，應於蒐集之特定目的必要範圍內為 之。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法 律明文規定。二、為增進公共利益。三、為免除當事人之生 命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重 大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計 或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依 其揭露方式無從識別特定之當事人。六、經當事人書面同意 。」個人資料保護法第2條第1款、第19條第1項、第20條第1 項定有明文。因此，個人駕駛車輛於公共道路上之社會活動 資訊，應屬憲法第22條所保障資訊自主權或隱私權之範疇， 且與「社會活動及其他足資識別該個人之資料」相符，應有 個人資料保護法之適用。然而揆諸前述理由⑴、⑵之說明， 交通秩序之維護攸關公益至鉅，並有符合憲法第23條規範意 旨之道路交通管理事件處罰條例第7條之1明文規定，符合個 資法上揭法條所稱「法律明文規定」「增進公共利益」之法 律要件，並無不法。
2.檢舉民眾是否非法取得本件違規事件錄影畫面之情事，而應 認該舉發照片無證據能力？
原告主張舉發民眾為求拍攝原告違規行為，本身亦屬違規駛 入來車道，是該錄影為非法取得，應無證據能力云云。依據 卷附舉發照片顯示，檢舉民眾之行車記錄器設置於車輛擋風 玻璃之上方，因車身引擎蓋與距離鏡頭近，故於拍攝角度縱 有引擎蓋逾越雙黃線之情形，亦難據此證明檢舉民眾之車輛 已有逾越雙黃線之情形，原告主張自屬無據。再者縱認舉發
民眾本身涉有交通違規事實，然因民眾提供之行車紀錄器， 非屬國家公權力之作用，自不得等同國家公權力之地位逕予 排除其證據能力，原告主張舉發照片並無證據能力云云，顯 不足採。
3.原處分除違規通知單所載罰鍰900元外，再加記原告違規記 點1點一事，是否違反不利益變更禁止原則？
⑴按司法院大法官釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力 ，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行 政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續 行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知 書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外 發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願 ，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利 之意旨不符。」，又「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接 獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決， 逕依第92條第3項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案 ；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其 不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限 繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁 決之。」道路交通管理處罰條例第9條第1項定有明文。故就 法律性質而言，駕駛人對舉發事實無異議者，因其舉發內容 已詳細記載受處分對象、違規時間、地點、事實、舉發違反 法條、裁處金額、應到案日期、舉發單位、繳款方式等資訊 ，以達特定具體事件之程度，且據道路交通管理事件處罰條 例第9條前段之規定，駕駛人得逕持該違規通知單繳納罰鍰 ，故應認該舉發單係屬行政處分而得爭訟。然因本件原告不 服舉發事實而請求申訴，則其舉發內容即應為被告嗣後開具 之裁罰處分所吸收，故被告嗣後之裁罰處分始為行政處分， 先予辨明。
⑵依道路交通管理事件處罰條例第9條第1項後段之規定，人民 於30日內向處罰機關陳述意見，或不依通知所定期限前往指 定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案者，處罰機 關得逕行裁決之。顯見交通處罰機關具有嗣後審查及終局決 定權之意，除非駕駛人接受舉發事實並自行繳納罰鍰，否則 不論駕駛人是否到場陳述意見而提出申訴，處罰機關皆需確 認舉發事實而作成具終局效果之裁決書。亦即，警察機關所 為之違規通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性 行政處分性質，此時違規通知單所確認之事實，必須經由裁 罰處分之作成始能終局確定，其法律效果係因裁決書而發生 。是以，違規通知單之暫時性處分，因無終局確定性，尚不
足作為信賴保護之基礎，自無不利益變更禁止原則之適用。 ⑶原告另稱，原處分之簡要理由欄誤加載「第35條第1項第1款 之規定」等語，然此為誤寫之顯然錯誤，對被告實際裁罰原 告之法律效果不生影響，因而僅生被告更正原處分之問題。 是該書寫錯誤尚不影響原處分之正確性，附此敘明。 ㈢綜上所述，本件原告主張道路交通管理事件處罰條例第7條 之1之規定違反明確性原則、比例原則，該民眾檢舉照片無 證據能力，原處分違反不利益變更禁止原則云云，皆無可採 ，原告之違規事證明確，應受裁罰。被告依道路交通管理事 件處罰條例第45條第1項第3款及第63條第1項，以原處分裁 處原告罰鍰900元，並記違規點數1點，核無違誤。原告訴請 撤銷屬無理由，應予駁回。
六、本件第一審裁判費為300元，應由原告負擔，爰確定第一審 訴訟費用額如主文第2項所示。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第237 條之7、第98條第1項前段、第237條之8第1項，判決如主文 。
中 華 民 國 103 年 8 月 1 日
行政訴訟庭 法 官 張升星
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 8 月 1 日
書記官 許清源