臺北高等行政法院判決
103年度訴字第777號
103年7月29日辯論終結
原 告 宋明生
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）
訴訟代理人 陳銘隆
錢欣媺
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年4
月29日臺內訴字第1030001219號訴願決定（案號：0000000000）
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告於民國（下同）102年4月23日向被告申請將其所有坐 落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段000-00地號、面積0.01 1 公頃之土地（下稱系爭土地），由特定農業區水利用地變 更編定為同區甲種建築用地，被告經審查後，以系爭土地位 於被告102 年7 月31日府城綜字第10201841881 號公告「新 訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」禁建案之禁 建範圍內，依區域計畫法施行細則第10條規定，禁建範圍內 土地屬都市土地，其使用應依都市計畫法管制，被告乃以 102 年12月3 日府地用字第1020099463號函（下稱原處分） 駁回原告申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起 本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠系爭土地於102年4月23日依非都市土地使用管制規則第28條 及有關規定向被告申請非都市土地使用變更編定在案，一切 申請流程及變更條件皆符合，變更編定案之流程時間應為80 日，依期程應於102年7月12日審查完成，縱此期間原告申請 查詢38項，惟應查項目亦陸續補正完成，承辦機關公文流程 時間之延宕不應由原告承擔。又於102年8月20日函文通知原 告應儘速繳納實質違建之違章罰款新臺幣（下同）6 萬元， 並口頭告知儘快繳納後，約一星期即可變更完成等語，惟至 9 月中旬被告卻以新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區 計畫案需請示內政部等語駁回原告之申請，實令人難以信服 ，公務部門間權責釐清所需時間，也都一併由原告承擔，實 為不公。
㈡依區域計畫法施行細則第10條之規定，雖經發布新訂桃園國 際機場園區及附近地區特定區計畫案，但尚未核准擬定桃園 國際機場園區及附近地區特定區計畫案，即本案系爭土地是 否為都市土地之身分未明（依蘆竹地政機關登記簿土地標示 簿記載之使用地類別所示：上述土地為都市計畫外之水利用 地，非屬都市土地），既然計畫尚未核准（依桃園縣城鄉局 桃城綜字第1030009087號函所示該案尚未通過），應不可以 發布禁限建之理由而視系爭土地為都市土地而予駁回非都市 土地使用變更編定案，駁回申請變更編定？被告法規適用明 顯有瑕疵。又本件系爭土地之登記簿謄本及分區使用證明書 皆登載為非都市土地。如該公告範圍內之土地即為都市土地 ，那範圍內之農業用地，即可不需受農業用地管制，而可申 請農業用地分割？
㈢另依都市計畫法第81條規定，並無禁止辦理土地使用變更編 定之意，又如系爭土地因發布禁限建之理由而視系爭土地為 都市土地，則有關禁限建範圍內之農業用地已屬都市土地之 農地，即非屬農業發展條例第16條規定之耕地範圍即可申請 分割，而不受面積管制？顯於法未合。再依中央法規標準法 第18條規定及行政院農業委員會102年農企字第1020012854 號函釋意旨，被告之行為逕違反上開規定，顯有違法之處。 ㈣綜上所述，聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告102 年4 月23日之申請事件，應作成准予將原 告所有系爭土地由特定農業區水利用地變更編定為同區甲種 建築用地之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
㈠按區域計畫法施行細則第10條、非都市土地使用管制規則第 35條之規定，次按內政部102 年11月29日內授中辦地字第10 26040463號函略以：「……依本部102 年10月23日修正發布 之區域計畫法施行細則第10條規定，都市土地包括已發布都 市計畫及依都市計畫法第81條規定為新訂都市計畫或擴大都 市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地，其使用 依都市計畫法管制之。因都市計畫禁建發布後，原屬非都市 土地者，於禁建期間依都市計畫法有關規定管制，都市計畫 相關法令無非都市土地變更編定之規定，且都市計畫禁建係 屬禁制規定，故不得於禁建期間辦理用地變更編定。綜上， 本案旨揭土地坐落貴府102 年7 月31日公告之『新訂桃園縣 國際機場園區及附近地區特定區計畫案』禁建範圍，依上開 規定，其於禁建期間之土地使用管制，係依都市計畫法相關
規定辦理，爰於該期間自不得辦理非都市土地使用地變更編 定事宜，縱於公告禁建前已受理依旨揭管制規則第35條申請 變更編定案件（目前尚未辦結）或於公告禁建前已有興辦事 業計畫不符目的事業主管機關核准條件之情形者（尚未經廢 止興辦事業計畫及依同規則第37條規定辦理），亦同」。再 按內政部98年12月24日台內營字第0980812409號函略以：「 ……按中央法規標準法第18條係有關人民申請許可案件適用 法規，於人民提出申請後，處理程序終結前，據以准許之法 規有變更者之新舊法規適用規定，至貴府函詢該管都市計畫 主管機關係依本法第81條第1 項、第2 項及本辦法相關規定 據以劃定禁建範圍與期限之情況，尚不涉及法規之修正及新 舊法規之適用疑義，是本案尚無中央法規標準法第18條但書 規定之適用。」
㈡經查本案原告於102 年4 月23日向被告申請系爭土地擬依非 都市土地使用管制規則第35條規定辦理變更編定，於辦理期 間被告先後以102 年4 月24日府地用字第1020100764號函、 102 年7 月12日府地用字第1020172880號函及102 年8 月20 日府地用字第1020207546號函請原告補正，原告於102 年9 月4 日始就前開補正事項補正完竣，惟被告業於102 年7 月 31日以府城綜字第10201841881 號公告「新訂桃園國際機場 園區及附近地區特定區計畫案」禁建案之禁建範圍與期限， 按區域計畫法施行細則第10條規定，禁建範圍內土地屬都市 土地，其使用應依都市計畫法管制。被告遂於102 年9 月18 日以府地用字第1020231709號函請示內政部系爭土地申請變 更編定係於公告禁建前送件是否仍續辦理變更編定。按內政 部102 年11月29日內授中辦地字第1026040463號函釋示，公 告禁建土地屬都市土地其使用應依都市計畫法管制，自不得 再依非都市土地使用管制規則辦理之，被告以原處分駁回本 案，係屬依法有據。另前開辦理時間未逾被告作業期限82天 （其中不含補正時間），原告主張被告冗長審查時間為由， 實屬誤解。又依內政部98年12月24日臺內營字第0980812409 號函釋，都市計畫法第81條第1 項、第2 項規定據以劃定禁 建範圍與期限之情況，尚不涉及法規之修正及新舊法規之適 用疑義，是本案尚無中央法規標準法第18條但書規定之適用 。另按內政部102 年11月29日內授營都字第1020351977號函 略以：「……都市計畫禁建生效前發生之違規使用應依區域 計畫法相關規定裁處；禁建期間發生之違規使用應依都市計 畫法相關規定裁處。」，查系爭土地係屬都市計畫禁建生效 前發生之違規使用，是依前開函釋應依區域計畫法相關規定 裁處，併予敘明。
㈢綜上，系爭土地位屬「新訂桃園國際機場園區及附近地區特 定區計畫案」禁建範圍，依區域計畫法施行細則第10條規定 ，禁建範圍內土地屬都市土地，其使用應依都市計畫法管制 ，自不得再依非都市土地使用管制相關規定辦理變更編定， 被告機關依規定駁回原申請案，原處分並無違法或不當，且 原告所提之訴願亦經內政部訴願駁回，原告所訴非有理由。 ㈣綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點為：被告以系爭土地位屬「新訂桃園國際機 場園區及附近地區特定區計畫案」禁建範圍，被告乃依區域 計畫法施行細則第10條第1 項規定，以原處分駁回原告所請 ，有無違誤？本件有無中央法規標準法第18條但書規定之適 用？
五、本院之判斷：
（一）按「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅 、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小 土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變 更編定為甲種、丙種建築用地︰一、為各種建築用地、建 築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、 工業區所包圍，且其面積未超過０．一二公頃。二、道路 、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用 之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過０．一二公 頃。三、凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用 地，其面積未超過０．一二公頃，且缺口寬度未超過二十 公尺。四、對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的 事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水 溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過十公尺，於變 更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過０．０ 一二公頃，且鄰接無相同使用地類別。」、「第一項土地 於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地； 於山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變 更編定為丙種建築用地。」非都市土地使用管制規則第35 條第1 項及第6 項分別定有明文。次按「區域土地應符合 土地分區使用計畫，並依下列規定管制：一、都市土地： 包括已發布都市計畫及依都市計畫法第八十一條規定為新 訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實 施禁建之土地；其使用依都市計畫法管制之。二、非都市 土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第十五條規 定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」為區域計畫法
施行細則第10條第1 項所明定。
（二）經查：本件原告於102 年4 月23日向被告申請將系爭土地 ，由特定農業區水利用地變更編定為同區甲種建築用地（ 見原處分卷被證9 ）。惟原告之申請書未符合非都市土地 變更編定執行要點第4 點之1 規定，尚有需補正事項，經 被告以102 年4 月24日府地用字第1020100764號函通知訴 願人補附水利主管機關核發之廢水證明、代理人身分證明 文件影本、修正申請書所載申請變更編定面積、合計面積 及繳納審查規費等事項（見原處分卷被證10），原告於10 2 年6 月4 日補正，被告將全案送請該府各局審查後，以 102 年7 月12日府地用字第1020172880號函通知原告應於 102 年8 月15日前繳交農地變更使用審查費，及補充說明 該案申請基地內現有道路於變更編定應予保留或依程序辦 理廢道（見原處分卷被證11）。被告再審查系爭土地現況 已有建築使用情事，遂以102 年8 月20日府地用字第1020 207546號函通知原告應於102 年9 月6 日前檢具切結書及 相關文件洽辦違規裁處作業事宜（見原處分卷被證12）。 嗣被告以原告將系爭土地從事建築使用，已違反區域計畫 法第15條第1 項及非都市土地使用管制規則第6 條之土地 使用管制規定，乃依同法第21條規定，以102 年8 月26日 府地用字第1020211519號裁處書處原告新臺幣6 萬元，停 止非法使用，3 個月內依法申請土地容許使用項目（見本 院卷第14頁）。然於原告補正完成、本案處理程序終結前 ，被告業以102 年7 月31日府城綜字第10201841881 號公 告「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」禁 建案之禁建範圍與期限，自102 年8 月2 日生效，禁建期 間自公告實施日起24個月，在禁建範圍內之一切建築物之 新建、增建、改建及變更地形或大規模採取土石等，均予 以禁止（見原處分卷被證3 ）。依上開區域計畫法施行細 則第10條第1 項規定，禁建範圍內土地屬都市土地，其使 用應依都市計畫法管制之。因都市計畫禁建公告發布後， 原屬非都市土地者，於禁建期間應依都市計畫法有關規定 管制。都市計畫相關法令並無非都市土地變更編定之規定 ，且都市計畫禁建係屬禁制規定，故不得於禁建期間辦理 用地變更編定。是以，本件系爭土地位屬上開禁建範圍內 ，原告補正完成係於上開禁建公告後，依上開規定，自不 得辦理非都市土地使用變更編定事宜。從而，被告以原處 分駁回原告所請，揆諸前揭規定，並無違誤。
（三）原告雖主張：依中央法規標準法第18條規定，舊法規有利 於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊
法規，係採從優原則；又變更編定案之流程時間應為80日 ，依期程應於102 年7 月12日審查完成，縱此期間原告申 請查詢38項，惟應查項目亦陸續補正完成，承辦機關公文 流程時間之延宕不應由原告承擔云云。惟查：
1.區域計畫法施行細則於102 年10月23日修正發布，原施行 細則第12條規定調整條號為第10條，關於區域土地之使用 管制之內容並未變動。
2.次按「……按中央法規標準法第18條係有關人民申請許可 案件適用法規，於人民提出申請後，處理程序終結前，據 以准許之法規有變更者之新舊法規適用規定，至貴府函詢 該管都市計畫主管機關係依本法第81條第1 項、第2 項及 本辦法相關規定據以劃定禁建範圍與期限之情況，尚不涉 及法規之修正及新舊法規之適用疑義，是本案尚無中央法 規標準法第18條但書規定之適用。」業經內政部98年12月 24日台內營字第0980812409號函釋在案。查：本件被告係 依都市計畫法第81條規定公告劃定禁建範圍與期限，揆諸 前揭函釋可知，尚不涉及法規之修正及新舊法適用之情形 ，故本件並無中央法規標準法第18條但書規定適用之餘地 。
3.又依被告所屬地政局標準作業流程圖（非都巿土地變更編 定業務），10日內完成書面審核並排定會勘（不含補正時 間），65日完成會審（不含補正時間），7 日內完成綜簽 核准作業，不含專案小組審查作業及補正時間（見原處分 卷被證15），足見被告辦理非都市土地變更編定業務之作 業期限為82日（不含補正補正時間），而被告辦理本件申 請時間，並未逾越上開被告作業期間82日。
4.綜上，足見原告之主張，不足採信。
（四）原告又主張：本件系爭土地之登記簿謄本及分區使用證明 書皆登載為非都市土地。如該公告範圍內之土地即為都市 土地，那範圍內之農業用地，即可不需受農業用地管制， 而可申請農業用地分割？云云。惟查：依被告於本院103 年7 月29日上午9 時30分言詞辯論時，所提之被告所屬城 鄉發展局103 年7 月28日桃城行字第1030013522號函記載 略以：「主旨：有關本縣○○鄉○○○段○○○○段000- 00地號土地究屬都巿土地或非都巿土地疑義一案，復請查 照。說明：……三、……故有關桃園縣政府核發（103 ） 桃縣城行字第23350 號都巿計畫土地使用分區（或公共設 施用地）證明書載述旨揭地號土地為非都巿計畫及非都巿 土地係屬誤繕，應受都巿計畫法第81條規定管制之都巿計 畫土地。」等語（見本院卷第63頁）。足認系爭土地係應
受都巿計畫法第81條規定管制之都巿計畫土地，而都市計 畫法並無可辦理非都市土地變更為甲種建築用地之規定， 故被告以原處分否准原告所請，經核並無不合。足見原告 此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 12 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 8 月 12 日 書記官 林淑盈