臺北高等行政法院判決
103年度訴字第706號
103年8 月7 日辯論終結
原 告 何榮棠
被 告 基隆市政府
代 表 人 張通榮（市長）住同上
訴訟代理人 余憶雯
于君雄
楊志華
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年
3 月25日台內訴字第1030097617號訴願決定（案號：0000000000
），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人所有坐落基隆市○○區○○段○○○○○○號 土地（下稱系爭土地）位於都市計畫住宅區，被告於民國10 1 年5 月3 日派員前往系爭土地稽查，發現原告承租系爭土 地作臨時攤販營業使用，被告認原告違反都市計畫法第34條 及都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定，乃 依都市計畫法第79條規定，以101 年7 月23日基府都計貳字 第1010168416號函處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並命 自發文日起10日內停止使用（第1 次裁罰）。原告不服，提 起訴願，案經內政部102 年2 月25日台內訴字第1020078294 號決定訴願駁回。因原告並未改善，被告續以102 年8 月23 日基府都計罰貳字第1020172921號函處原告6 萬元罰鍰，並 於發文日起10日內停止使用（第2 次裁罰）。原告不服，逾 期提起訴願，經內政部103 年1 月27日台內訴字第10203375 47號決定訴願不受理在案。嗣被告於102 年11月14日再派員 前往稽查，原告仍續利用系爭土地供臨時攤販集中場使用， 被告認原告違反都市計畫法土地使用分區管制規定，乃依都 市計畫法第79條第1 項規定，以102 年12月3 日基府都計罰 貳字第1020188190號函處原告6 萬元罰鍰，並請原告立即停 止作攤販集中場使用（第3 次裁罰，下稱原處分）。原告不 服，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行 政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原告於系爭土地從事小吃零售業，並非被告所謂之攤販集
中場，況此系爭土地更是合法承租，並無被告所稱違反都 市計畫法第79條之規定，從事建照採取土石變更地形，違 反都市計畫法或縣市政府都市計畫法所發布之命令者得處 管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀， 惟查此系爭土地並無被告所稱之改建或水電申請，並無建 物何來恢復原狀。
（二）依被告以攤販聯合稽查小組之稽查結果以原告違反都市計 畫法，臺灣省施行細則第15條規定，不得為攤販集中場使 用，然系爭土地為私人土地，且有18年之久在地方上更受 好評，並無被告所稱之民眾檢舉，於此問被告沒有結果的 依據更讓原告不服。系爭土地是私人承租，僅供每星期一 、四兩個晚上4~5 小時之作業，更無違反占用人行道或公 共設施與妨礙交通，更與環保公司簽約進行垃圾清運，種 種自律性之動作，均以配合政府要求，更配合社區之需要 ，然而政府卻無視社區民眾之需求而一再打壓，原已是社 會弱勢團體，卻得不到被告協助而影響生計。被告應體諒 弱勢團體，予以輔導，而非一直開單罰錢。系爭土地位於 鄉鎮交界處，周遭都是空地，怎會是住宅區。
（三）原告承租系爭土地，於每週一、四等二日晚上充作「夜市 」，迄今約十年，其中故定攤商計有29攤，每攤每經營一 天，應要繳清潔費、地租等計400 元予原告；政府應體諒 原告等弱勢團體，加以輔導，而不是一直開單罰錢，本件 因為系爭土地旁邊有建案要蓋房子，才有遭人一直檢舉， 但系爭土地位於基隆市郊之鄉鎮交界，周遭都是空地，應 該不是住宅區。
（四）原告在不識法令下，安分守己擺攤經營，維持生計，然被 告卻一再打壓，懇請相關單位協商，盼能針對某些相關規 定略做適當之修正或調整，使臨時性流動夜市之業者能在 政府照顧下工作生活。爰此，原告依法提起撤銷訴訟，並 聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。２、訴訟費用由被 告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）依基隆市攤販輔導管理自治條例第2 條，系爭土地由於位 於都市計畫住宅區，因此於99年11月6 日以基府產場貳字 第0990182746號函復不予核准申請在案，另按內政部92年 6 月7 日台內營字第0920087588號函略以：「準此，供攤 販集中之土地使用行為，不論係臨時或永久，均應禁止於 住宅區內設置，始符合上開法規之立法意旨。」（二）復查原告於該土地前亦因違反都市計畫法事件共4 件，如 下：⑴不服被告101 年7 月23日基府都計貳字第10101684
16號函處分，提起訴願，經內政部102 年2 月25日台內訴 字第1020078294號決定訴願駁回在案。⑵不服被告102 年 8 月23日基府都計罰貳字第1020172921號函處分，原告不 服，逾期提起訴願，經內政部103 年1 月27日台內訴字第 1020337547號決定訴願不受理。嗣提起行政訴訟，經本院 移臺灣基隆地方法院行政訴訟庭審理，經該院103 年年度 簡字第14號裁定原告之訴駁回。⑶即本件。⑷原告不服被 告103 年1 月7 日基府都計罰貳字第1020188190號函處分 ，提起訴願，經內政部103 年3 月27日台內訴字第103010 1810號訴願決定書駁回在案。
（三）綜上，原告於系爭土地每週一、四晚上聚集大量攤販擺攤 ，應屬未經被告許可營業之攤販集中場（區）。原處分及 訴願決定並無違誤，原告之訴顯無理由。為此答辯聲明： １、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、事實概要記載及兩造之聲明陳述，詳如上述；因此本件主要 爭點乃原處分認定原告每周一、四晚間，於系爭土地上招徠 攤商設立之「夜市」，是否屬都市計畫法臺灣省施行細則第 15條第1 項之『攤販集中場』？及原處分認原告於住宅區之 系爭土地上，經營攤販集中場，違反法律而裁罰是否違法？（一）本院按：
１、「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用 ，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「（第1 項）都 市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土 石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（ 局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮 、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管 理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、 改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或 恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強 制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築 物所有權人、使用人或管理人負擔。」行為時都市計畫法 第34條及第79條第1 項定有明文。
２、依都市計畫法第85條授權內政部訂定之行為時都市計畫法 臺灣省施行細則第15條第1 項規定「（第1 項）住宅區為 保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用： ……十、戲院、電影片映演業、視聽歌唱場、錄影節目帶 播映場、電子遊戲場、動物園、室內釣蝦（魚）場、機械 式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中 場、零售市場及旅館或其他經縣（市）政府認定類似之營
業場所。……」行為時都市計畫法臺灣省施行細則第15條 第1 項亦定有明文。因此參照上開法律規定可知，於住宅 區之土地上，經營法規命令禁止使用之攤販集中場，主管 機關依都市計畫法第79條第1 項裁處，核未違法。 ３、93年2 月12日基隆市政府以基府建場壹字第0000000000-A 號令制定公布，並自公布日後六個月施行之基隆市攤販輔 導管理自治條例（101 年11月20日公告修正施行現行條文 ），其中行為時基隆市攤販輔導管理自治條例第2 條規定 ：「本自治條例所稱攤販，係指於公司、行號營業場所或 公、民營市場外，銷售貨物或提供勞務（公益彩券除外） 者。」第4 條規定：「本自治條例對攤販之分類如下：一 、一般性攤販：係指以個別自然人為營業主體，定時、定 點從事攤販業務者。二、集合性攤販：係指以多數自然人 為營業主體，從事攤販業務者。㈠集中區攤販：係指於攤 販集中區內，定時、定點固定營業之攤販。㈡臨時性攤販 ：係指以集體方式聚集多數攤販，於核准區域、路段臨時 營業者。」
４、內政部92年6 月27日台內營字第0920087588號函釋：「依 都市計畫法第三十四條及同法臺灣省施行細則第十五條第 一項本文規定，住宅區係為保護居住環境而劃定，其土地 及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生，而 上開細則第十五條第一項第十款規定禁止攤販集中場於住 宅區申請設置，即係為避免因攤販集中場之設置，影響住 宅區居住環境之寧靜、安全及衛生。準此，供攤販集中之 土地使用行為，不論係臨時或永久，均應禁止於住宅區內 設置，始符上開法規之立法意旨。」上開內政部函釋乃都 市計畫主管機關就適用都市計畫法第34條及都市計畫法臺 灣省施行細則第15條規定所為之釋示，並未逾越法規原意 ，亦未違反法律保留原則，且符都市計畫法第34條之立 法意旨，本院自予尊重。
（二）兩造對事實概要欄記載及下列事實並不爭執，並有兩造出 之下開證據可查，自足認為真實。
１、訴外人林正元所有之基隆市○○區○○段○○○○○○號土地 （即系爭土地），自63年3 月8 日起公告（參103 年8 月 4 日被告提出外放卷證第10頁）為（土地使用分區）都市 計畫住宅區（本院卷第73頁）。依原告陳述，原告自93年 起承租系爭土地供臨時攤販，於於每週一、四晚上擺攤營 業，固定攤位計29攤，每攤位每經營一天應繳清潔費、地 租等計400 元予原告，另有不定數量之臨時攤販，加入之 臨時攤販亦應繳400 元予原告。
２、被告於101 年5 月3 日派員前往系爭土地稽查，發現原告 承租系爭土地作臨時攤販營業使用，查獲原告夜市擺攤期 現場營業型態為飲食業（炸雞、排骨湯、蔥餅）、零售業 （衣物、球鞋、雜貨、麵包、水果）、及娛樂業（兒童旋 轉車）等，現場均為臨時性設施；目前現場仍為空地有鋪 設柏油及水泥（103 年8 月4 日被告提出外放卷證第13頁 至第17頁、原處分卷第4 頁）。嗣被告認原告於系爭土地 經營攤販集中場，違反都市計畫法第34條及都市計畫法臺 灣省施行細則第15條第1 項第10款規定，乃依都市計畫法 第79條規定，於101 年7 月23日以基府都計貳字第101016 8416號裁罰6 萬元並請停止使用（第1 次裁罰，詳本院卷 第34頁）。原告不服被告前開101 年7 月23日基府都計貳 字第1010 168416 號函處分，提起訴願，經內政部102 年 2 月25日台內訴字第1020078294號決定訴願駁回在案（本 院卷第40-41 頁）。
３、102 年8 月23日，被告再以原告於系爭土地經營攤販集中 場，再裁罰6 萬元並請停止使用（第2 次裁罰，本院卷第 42頁）。原告不服第2 次裁罰，逾期提起訴願，經內政部 103 年1 月27日台內訴字第1020337547號決定訴願不受理 （本院卷第47頁）。嗣原告提起行政訴訟，經本院移送臺 灣基隆地方法院行政訴訟庭審理，經該院103 年度簡字第 14號裁定，將原告之訴駁回（本院卷第48-49 頁）。 ４、102 年9 月9 日，原告就系爭土地擺設臨時性流動夜市向 被告陳情，經被告102 年9 月24日基府產業貳字第102017 7340號函復略以，系爭土地由於位屬住宅區，原告申請擺 設臨時攤販集中場（區），將違反都市計畫相關法規，爰 此於相關法規修正前，原告若於此地申請臨時攤販集中場 ，被告歉難同意……原告欲申請擺設臨時攤販集中場，建 請另覓其他適法地點，向被告進行申請；另基隆市各公有 零售市場上有空攤鋪位可供承租，若有需要亦可再行洽詢 辦理（原處分卷第5 頁）。
５、102 年11月14日，被告再會同派員前往系爭土地稽查，發 現系爭土地仍續供臨時攤販集中場使用，並經原告簽名確 認（詳原處分卷第第9-10頁之基隆市政執行違規攤販聯合 稽查小組紀錄表頁）。102 年12月3 日，被告據上開稽查 報告，認原告違反都市計畫法土地使用分區管制規定，依 都市計畫法第79條第1 項規定為本件原處分（第3 次裁罰 ，詳本院卷第26頁）。原告不服，遂循序提起本件行政訴 訟。
６、又原告不服被告103 年1 月7 日基府都計罰貳字第102018
8190號函另件處分（本院卷第50頁），提起訴願，經內政 部103 年3 月27日台內訴字第1030101810號訴願決定書駁 回在案（本院卷第55-56 頁）。
７、被告前就系爭土地之土地使用人無接水、電及設置設施等 相關建造行為，僅以土地租予臨時性流動攤販聚集使用， 是否仍屬都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款 攤販集中場之認定疑義，函詢內政部營建署（原處分卷第 1 頁），經內政部營建署101 年5 月29日營授辦城字第10 13580352號函復略以，按都市計畫法臺灣省施行細則第15 條第1 項第10款規定，……至於都市計畫住宅區可否設置 部分時段營業之臨時性攤販集中場，前經內政部92年6 月 27日台內營字第0920087588號函釋有案。臨時性流動攤販 自行擺攤是否屬攤販集中場使用，案涉個案事實認定，請 依據上開規定及函釋本於權責核處……（原處分卷第2-3 頁）。
（三）經查本件原告承租早經公告為住宅區之系爭土地，於每周 二、四晚上供作臨時攤販（按俗稱夜市）經營飲食業（炸 雞、排骨湯、蔥餅）、零售業（衣物、球鞋、雜貨、麵包 、水果）、及娛樂業（兒童旋轉車）等，而各攤販之設施 均為臨時性，無夜市時，系爭土地則為鋪設柏油及水泥之 空地，原告亦因此曾遭被告二次裁罰處分；嗣被告102 年 11月14日再會同各單位前往稽查，原告仍然承租系爭土地 ，於每周二、四晚上供作夜市臨時攤販營業使用，嗣被告 依據上開稽查報告，認原告違反都市計畫法臺灣省施行細 則第15條第1 項規定，即不得使用系爭住宅區土地為攤販 集中場，而依都市計畫法第79條第1 項規定為本件原處分 ，經核尚未違法。
（四）原告雖主張經營夜市並非攤販集中場云云，然查依據前述 基隆市攤販輔導管理自治條例第2 條之規定，原告於系爭 土地招商經營之飲食業、零售業、娛樂業等，均屬「銷售 貨物或提供勞務」核屬攤販，又原告招商集中29攤於系爭 土地營業，則系爭土地自屬攤販集中場無疑，因此原告上 開系爭土地未供攤販集中場使用云云，核不足採。（五）再查本件原告承租系爭土地於每周二、四晚上供作夜市使 用，參照其攤位及攤販數量、營業種類、及固定於系爭土 地上營業等事實，核自屬「攤販集中場」，且查不論是否 為臨時或永久性質之攤販集中場，參照前開內政部92年6 月27日台內營字第0920087588號函釋，均應禁止設於住宅 區內使用住宅用地；因此本件原告承租並使用系爭土地為 攤販集中場，縱然未占用人行道或公共設施及妨礙交通，
且是又已與環保公司簽約清運因此產生垃圾，又配合社區 之需要等語，仍不能認原告本件所為未違章，應併敘明。 又本件原處分係以系爭土地之使用，違反禁止在住宅區經 營攤販集中場，因此原告誤會其上無建築物等即不違法云 云，亦有誤會。
（六）又查原告前曾於99年間，以承租之系爭土地向被告申請設 置集合性攤販經營夜市，經被告以99年11月16日基府產場 貳字第0990182746號函不核准申請在案（被告103 年8 月 4 日提出外放卷證第9 頁公文理由二）；次查原告於102 年9 月9 日，就系爭土地上擺設臨時性流動夜市等向被告 陳情，亦經被告102 年9 月24日基府產業貳字第10201773 40號函復略以與法令規定不符，詳如上述。因此原告主張 被告未予輔導合法云云，亦因系爭土地為住宅區，法律規 定不能充作攤販集中場，而被告不能違法准許而顯無理由 。
五、綜上，被告以原告承租位於住宅區之系爭土地，於每周二、 四晚上招商供夜市之攤販集中場使用，被告原處分認違反都 市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項、都市計畫法第34條 規定，併依都市計畫法第79條第1 項為原處分，並無違法， 訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由， 應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及提出 證據，雖經審酌亦不影響本院前開判斷結果，爰不一一敘明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 21 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 8 月 21 日 書記官 陳德銘