臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1994號
103年7月24日辯論終結
原 告 財團法人亞洲土地改革與農村發展中心
代 表 人 林明（董事長）
送達代收人 陳雪霞
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）
訴訟代理人 趙時民
蔡志揚 律師
林子琳 律師
上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服行政院中華民國
102 年10月30日院臺訴字第1020149420號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人於起訴時為李鴻源，訴訟繫屬中變更為陳威仁， 業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明 。
二、事實概要：
原告為被告及經濟部等共13個機關團體捐助設立之財團法人 ，設立宗旨為協助推行本國及亞洲地區各國土地改革與農村 發展業務。被告以原告辦理之業務與一般民間顧問公司相同 ，不具政策性，且民國102 年度預算財務淨值負債高達約新 臺幣（下同）1,400 餘萬元，迭經被告以101 年10月3 日內 授中辦地字第1016651775號、101 年10月17日內授中辦地字 第1016651921號、101 年10月31日內授中辦地字第10166519 78號及101 年12月12日內授中辦地字第1016652442號函請其 提出具體可行之會計制度及財務改善計畫，惟迄未提出。被 告遂以101 年11月26日內授中辦地字第1016652249號函（下 稱被告101 年11月26日函）通知原告之原捐助機關團體，擬 依民法第34條規定撤銷原告之設立許可，若有相關意見，請 於101 年12月7 日前函報被告，逾時則視同無意見等語。被 告未獲反對意見，乃依民法第65條規定，以102 年6 月27日 內授中辦地字第1026651287號函（下稱原處分）解散原告， 並請其儘速依民法第37條及第42條第1 項規定，向臺灣臺北 地方法院（下稱臺北地院）辦理清算事宜。原告不服，提起
訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
㈠「國營事業」捐助與「政府捐助」在法律本質上之差異： ⒈「政府」一詞，根據一般理解，係指依法行使公權力的「 行政機關」。所謂「行政機關」，行政程序法第2 條第2 項則有規定。即使將「政府」定義推而廣之行政機關以外 之司法機關、考試機關、監察機關、立法機關，法理及學 說上均未見有將「國營事業」亦列入「政府」範疇之中。 在「國營事業」之情形，政府或者地方自治團體一旦投資 公司型態的國營事業，其所投資之財產即轉換為股份，投 資的機關或團體僅對於股份享有所有權，對於該筆財產則 屬於國營事業（公司）所有，不再由投資者享有所有權。 倘若「國營事業」將其財產捐助予財團法人，乃屬「國營 事業」的捐助行為，而非「政府捐助」。因此，被告將行 政機關與國營事業有所捐助之財團法人，一律列為「政府 捐助之財團法人」，在法律概念上犯了嚴重誤解，應予導 正（參閱原告起訴狀附件11、研商「監察院糾正行政院， 有關財團法人預算書編送認定相關事宜」會議記錄，會議 結論㈠⑶政府捐助累計金額）。
⒉依據原告捐助章程第6 條所載，由行政機關所捐助者，包 括：內政部（5 萬元）、經濟部（5 萬元）、臺灣省地政 處（5 萬元）、臺灣省農牧局（5 萬元）、臺灣省水利局 （5 萬元），合計為新臺幣（下同）25萬元，僅佔捐助比 例35.7％。其餘則均屬「國營事業」及一般人民團體之捐 助，共佔捐助比例64.3％。被告亦承認：「該中心之成立 ，各政府機關及公營事業係屬贊助性質，與一般由政府出 資成立之財團法人性質有別，且自成立以來，均未接受政 府補助經費……。」（參閱原告答辯狀附件一內授中辦地 字第1016652249號函）因此，預算法第41條第4 項規定顯 然並不適用於原告，原告每年僅需比照一般財團法人將收 支預算書、決算書送交主管機關核備即可。
㈡主管機關非財團法人之最高意思機關：
⒈依據民法對於財團法人制度之設計加以觀察，財團法人並 無類同社團法人一樣具有總會、社員大會、股東會等，作 為其最高意思機關，用以監督及變更法人營運、管理組織 、決定法人存廢之功能，故一般將財團法人稱之為「他律 法人」。法律概念上需加以澄清者，係民法上之法律行為 需以「意思表示」之「意思」，與社團法人之總會、股東 會等屬於「最高意思機關」之「意思」，並不相同。換言 之，總會、股東會作成之決議，董事會必須遵守，但並非
表示總會、股東會即屬於社團法人之意思決定機關；總會 、股東會無法以決議方式，直接將社團法人的意思形成向 外發生效力。
⒉在社團法人之情形，董事會必須遵守社團章程、總會決議 及相關法令，在此前提下，董事會所為之決議，即為社團 法人之意思決定，而總會、股東會所為之決議，相當於較 富彈性之社團章程而已。在財團法人之情形，董事會只要 在遵守捐助章程及法令之前提下，其所為之決議，即為財 團法人之意思決定。換言之，財團法人的「最高意思」即 是捐助章程及其捐助目的，缺乏類同社團法人之「最高意 思機關」，僅使財團法人在實務上之營運較缺乏彈性而已 。以設有社員大會及董事會之社團法人為例，雖有社員大 會為「最高意思機關」，但社團法人目的之實現及日常事 務之處理，仍須董事會作為對內、對外的意思決定及意思 表示機關。如在股份有限公司之場合，董事會除了是常設 的業務執行機關，亦為意思決定機關。財團法人亦同樣需 要由自然人組成之董事會決定如何實現財團法人之設立目 的，處理財團法人日常事務。因此，財團法人雖無「最高 意思機關」，但有關財團法人之營運，因為不需向股東會 報告，其權限可說較社團法人之董事會為大。
⒊但若因財團法人欠缺總會之制度設計而為一般所謂之「他 律法人」，難謂「主管機關」即可代替一般社團法人總會 之功能，此可從我國民法規定觀察可知。從財團法人制度 之本質而言，亦不該有如此設計，倘若主管機關可扮演財 團法人最高意思機關之角色，無異將財團法人轉換成另一 個行政機關或國營事業的角色，財團法人追求組織獨立及 營運效能的特性將蕩然無存。按「最高意思機關」的主要 功能，依據民法第50條規定，大致可包括：變更章程、任 免董事及監察人、監督董事及監察人職務之執行、開除社 員等。財團法人無最高意思機關，依民法第62條規定，財 團法人捐助章程所定之組織不完全或重要管理方法不具備 時，僅得聲請法院為必要處分。此外，為維持財團之目的 或保存其財產，法院得因捐助人、董事、主管機關、檢察 官或利害關係人之聲請，變更其組織（民法第63條）。由 民法相關規定可知，即使財團法人無最高意思機關而為他 律法人，扮演此他律之最終決定機構是法院，而非主管機 關。
㈢政府係原告「捐助者」之一，而非「出資人」。依我國法律 觀察，對財團法人之「捐助行為」，財產既已捐出，原所有 人對該財產即已失去法律上之「所有權」，無支配控制權利
可言，即使屬「國家財產」，一旦以捐助方式將財產捐出， 即屬於受捐助之一方所有，若受捐助一方係財團法人，則該 項捐助已屬於該財團法人之法人格存續基礎，非原捐助人「 所有權」的延伸。與「捐助行為」常混淆之概念是「投資行 為」或「出資」。財團法人之主管機關、執行官員、甚至立 法委員常會有認知上的錯誤，認為只要有政府捐助的成分， 該財團法人即屬行政機關的附屬機構，甚至立法委員常要求 財團法人董事列席備詢之義務。從民法角度觀察，既稱為「 捐助」，一旦行政機關決定捐出，除捐助章程所定事項外， 完全與捐助人切斷關係，不再屬於國家財產的延伸，不容政 府以財團法人乃政府捐助為由，企圖介入財團法人之組織與 營運，否則，任何捐助人都得以要求對其所捐助之財團法人 加以掌握，失去財團法人制度的意義。依司法院釋字第461 號解釋之反面推論，立法院各委員會邀請社會上有關係人員 到會備詢時，各該關係人員無必須出席的義務。原告既非預 算法第41條第4 項所定義「政府捐助」之財團法人，無需將 預算書送交立法院審議；其次，原告人員亦無蒞立法院委員 會備詢之義務，更何況，原告代表人101 年10月31日當日未 能參加立法院內政委員會，係應被告要求召開董事會，且事 先向立法院請假，於法並無不合。
㈣被告曲解民法第65條「情事變更」之真義： ⒈無論財團法人成立之資金由何人捐助，財團法人一旦成立 ，即應依捐助章程所定組織及管理方向，以其獨立之法人 格依據捐助目的運作，換言之，捐助章程為財團法人營運 之唯一準據。原告一向依據捐助章程所定目的從事公私部 門委辦之測量、市○○○○區段徵收等業務，被告僅以「 業務與一般民間顧問公司相同」、「不具政策性」等寥寥 數語，指摘原告已符合民法第65條前段所定「情事變更」 之法律概念，實有謬誤。原告捐助章程並無不許從事上述 業務之規定，且原告於102 年應主管機關要求並經董事會 決議修改捐助章程時，上述業務目的亦在捐助章程第4 條 維持之列，並無修改。顯見被告亦肯認原告從事公私部門 委辦之測量、市○○○○區段徵收等業務為合乎章程規定 之事項。換言之，原告從事之業務合乎捐助章程之目的， 財團之目的既能達成，何來民法第65條「情事變更」之適 用？
⒉此外，我國之財團法人依設置依據加以分類，可分為如下 3 種類型。第1 種係依據民法設置之財團法人，採許可主 義，一般財團法人多屬此類，如消費者文教基金會、董氏 基金會等，原告即屬於此類。第2 種類型為受事業目的特
別法規範之財團法人，由於此類財團法人從事之事業目的 性質特殊，對於社會公益有相當影響，而由政府依據特別 法予以鼓勵、協助並監督，亦採許可主義。如依據私立學 校法、少年福利法、兒童福利法等成立之相關機構。第3 種類型，乃是採特許主義，依據設置條例（或法律）成立 之財團法人，具有協助政府行使公權力之功能。例如工業 技術研究院、國家衛生研究院、國家文藝基金會等。 ⒊原告非前述第2 種類型之財團法人，更非政府以特別設置 條例，而由政府編列預算維持的第3 種類型之特殊性財團 法人，亦不具備協助政府行使公權力之功能，被告指摘原 告「不具政策性」，誠屬誤解，將原告之性質與第2 、3 類型之財團法人混為一談。被告一方面自承「原告之成立 ，各政府機關及公營事業係屬贊助性質，與一般由政府出 資成立之財團法人性質有別，且自成立以來，均未接受政 府補助經費……。」另一方面又指摘原告「不具政策性」 ，顯見被告身為主管機關在管理心態上的錯亂及不協調， 令原告之董事會在運作上倍感困擾。
㈤被告對原告捐助章程斷章取義：
⒈被告答辯狹隘化臺灣土地改革之歷史及歷程，嚴重扭曲原 告成立之歷史及捐助章程相關規定。38年開始之一連串土 地改革運動，包括公地放領、三七五減租、耕者有其田等 ，主要係集中在農地地權之調整，此時期之土地改革運動 僅係「農地改革」而已；其後政府於43年起又公布制定實 施都市平均地權條例，進行市地改革；47年起開始進行「 市地重劃」迄今；51年起進行「農地重劃」等一連串工作 迄今，均為廣義土地改革工作之一（參閱附件一被告編印 《台灣土地改革文集》附錄「沈時可傳」）。被告身為臺 灣土地政策之最高主管機關，其承辦人員對於臺灣土地改 革及相關土地政策之認識如此外行，令人難以置信。 ⒉原告係由地政學者蕭錚發起（參閱附件二《中華民國褒揚 令集》，蕭錚生平事略），向各界募款所成立，非如被告 答辯所指：「……於戒嚴時期，所有國家任務皆由國家己 力完成，是因國家具土地改革等政策需要，方由被告等單 位出資成立原告，由原告辦理土地改革與農村發展等相關 任務……。」此為被告錯認原告係依據特別設置條例所成 立之財團法人另一明證，被告誤認原告具有協助政府行使 公權力之功能。如前所述，需強調者，原告僅係依據民法 成立之一般性財團法人。從原告捐助章程第2 條、第4 條 及整體觀察，原告辦理土地測量、土地重劃等技術性服務 ，並不違背捐助章程，所從事之業務是否與「民間顧問公
司無異」亦無牽連。
⒊原告之業績證明：茲提出原告協助各公、私機關辦理相關 服務之契約書節本及業績證明書，以正視聽。舉其較著名 者如：93年《台北縣新莊副都心市○○○○區段徵收數值 測量、地籍整理及土地分配作業委託專業服務契約書》、 97年桃園縣政府《第29期楊梅鎮埔心、第30期楊梅鎮永福 市地重劃區土地分配暨地籍整理作業》、90年《桃園縣高 速鐵路桃園車站特定區區段徵收開發案測量及地籍整理作 業服務》、100 年《國立臺北教育大學附設實驗國民小學 生態教育體驗設施用地－廢止巷道委託服務》、96年《國 立臺北教育大學附設小學土地徵收委託專業技術服務》、 96年《台北縣民間參與興辦中和環快華中橋西側區段徵收 開發統包案》、90年《變更林口特定區計畫案》等（參閱 附件三契約書節錄本、附件四業績證明書）。
㈥被告作成原處分前，未依行政程序法第102 條及第104 條規 定，給予原告陳述意見之機會，且未依同法第107 條規定舉 行聽證，僅以101 年11月26日函通知原告之原捐助機關團體 表示意見。於原處分作成後，亦未依行政程序法第114 條第 3 款規定給予原告事後陳述意見之機會，即逕向臺北地院聲 請選派清算人（參附件十四，102 年度法字第140 號臺北地 院民事裁定），遭該院以102 年度法字第140 號民事裁定駁 回。原處分之作成違背行政程序法規定之法定程序，應予撤 銷。
㈦原處分係依民法第65條解散原告，該規定雖係主管機關行使 監督權，但其裁量權限須合乎比例原則，縱有「因情事變更 ，致財團之目的不能達到時」之情狀，監督手段之行使首要 在「變更其目的及其必要組織」，不得輕易解散財團法人。 除非係依據特別條例設置之財團法人，例如財團法人工業技 術研究院捐助章程第24條及工業技術研究院設置條例第12條 ，始賦予主管機關可直接解散該法人之權限，但前提係該法 人「不能達到設置條例設置之目的時」（參閱附件二）。其 次，民法第65條「主管機關得斟酌捐助人之意思」之真意， 應係斟酌捐助人積極之意思表示，非消極僅以「……若有相 關意見，並請於101 年12月7 日前函報被告，逾時則視同無 意見。」等語充當「捐助人之意思」（參閱附件一）。101 年11月19日修正通過之「內政部審查內政業務財團法人設立 許可及監督要點」（下稱內政部財團法人設立監督要點）第 11條即在具體化民法第34條規定。原告並無內政部財團法人 設立監督要點第11條所指之任何情狀，況且，民法第64條、 第33條即分別設有矯治、嚇阻財團偏差行為之規定。因此，
要達到「違反設立許可之條件」的程度，應係公益性或合目 的性上較高度的違反行為。被告顯已逾越民法給予「違反設 立許可之條件」此一概念的容許空間，應為違法。 ㈧原處分內容並非實質正當：
⒈原處分之事實認定錯誤：
⑴依據行政院發布之「政府捐助之財團法人財務監督要點 」第11條僅規定：「主管機關應監督財團法人建立會計 制度，報主管機關備查。」原告之會計基礎為權責發生 制，相關財務報表每年均報被告核備，實不知被告一再 要求建立之會計制度所指為何？
⑵關於財務改善計畫方面，原告創設時之70萬元基金，依 捐助章程及內政部財團法人設立監督要點第7 點規定， 均未曾動支（參附件十五，臺灣土地銀行定存單），並 無前述監察院糾正行政院「政府捐助基金累計超過50％ 之財團法人」之認定疑慮。此外，原告101 年度資產負 債表雖有19,051,854元之餘絀（參附件六，資產負債表 ），但該累積餘絀係財務報表上之資產減損，僅為暫時 現象，只要原告持續從事技術性服務，不斷有現金流入 ，即可繼續運作。何況，原告成立以來從未有政府經費 預算補助，財源所得均為自籌，更未有銀行欠款，財務 狀況尚稱健全。
⑶原處分說明二謂原告目前辦理之業務與一般民間顧問公 司相同，不具政策性云云。惟原告目前仍有多項地方政 府或民間委辦之區段徵收、農村社區土地重劃、市地重 劃案進行中，原處分違反經驗及論理法則，認定之事實 有重大瑕疵。
⒉原處分規範適用錯誤：
⑴現行財團法人之監督及管理，雖係以民法及各主管機關 發布之職權命令為依據，但其規範內容多無法因應社會 變遷，且有違反法律保留之虞，財團法人法草案尚於立 院審議中。原處分係依據被告102 年5 月7 日召開「內 政部政府捐助之財團法人行政監督小組第3 次會議」紀 錄辦理，而忽視內政部財團法人設立監督要點相關規定 。姑不論前開監督要點有無違反法律保留，被告對於解 散原告、影響原告權利義務如此重大之事項，竟僅依其 內部會議即作成原處分，有違依法行政原則。
⑵民法第65條前段規定為不確定法律概念，其具體化尚須 由法規命令及行政規則為之。原告縱有「管理、運作方 式不當」或「與設立目的不符」，依據內政部財團法人 設立監督要點第16點規定，被告尚可採取「糾正」、「
限期改善」、「解除董監事職務」等手段，原處分顯違 反比例原則。此外，原告之解散，依據上開監督要點第 17點前段規定，亦僅能由董事會主動依捐助章程決議解 散，被告實無權或裁量餘地解散原告，前述臺北地院駁 回被告聲請之民事裁定即足證明等語。並求為撤銷訴願 決定及原處分。
四、被告答辯略以：
㈠被告依民法第65條解散原告，係民法賦予被告之裁量權限， 除有裁量逾越或裁量濫用之情事，法院應尊重被告職權： ⒈揆諸最高行政法院94年度判字第1067號判決：「……是財 團法人，非若社團法人之設有社員總會為意思機關，可由 社員總會決議變更社團之目的、章程等。如財團原捐助章 程所定之組織不完全及其管理方法不具備，或為維持財團 之目的或保存其財產，法院得因主管機關、檢察官、利害 關係人、捐助人或董事之聲請，為必要之處分或變更其組 織。至若因情事變更，致財團之目的不能達到時，則應由 主管機關斟酌捐助人之意思，變更財團之目的或解散財團 ，財團本身並無決定之權。至財團是否有因情事變更致其 目的不能達到，已至非變更財團目的不可之程度，則屬主 管機關裁量之職權。且主管機關斟酌結果，認應否作成變 更財團目的之處分，屬其裁量範圍。」可知，因財團法人 不若社團法人具有社員總會作為意思機關，是其是否有財 團目的不能達成等情事，必須由主管機關斟酌捐助人之意 思，依據民法第65條規定變更財團之目的或解散財團，至 是否具目的不能達到之情事，乃屬事實問題，應由主管機 關本諸證據法則認定之。另按政府捐助之財團法人財產登 記董監事任期及退場注意事項第13點規定，因情事變更， 致財團法人之目的不能達到時，主管機關經斟酌捐助人之 意思，得依民法第65條規定解散之。
⒉次者，民法第65條「財團之目的是否不能達到」之認定， 應以經法院准許之設立目的為據（最高行政法院99年度判 字第326 號判決參照）。據臺北地院69登字第50號財團法 人登記證書，原告所准予設立之目的為「以協助推行本國 及亞洲地區各國土地改革與農村發展業務為宗旨」。我國 於40年代初期以降所倡導之土地改革政策，主要為農地改 革政策，內容包括「三七五減租」、「公地放領」及「耕 者有其田」等土地政策，其目的在於使土地制度改變及財 產的再分配，啟動農工部門資金流動。其後50年代迄至70 年中期左右，土地改革政策主要著重在都市土地改革、實 施「都市平均地權」、全面實施「平均地權」，政策除延
續農地改革外，更將土地政策重心由農地轉為市地，並進 行全面性的平均地權。80年代以後，土地改革重心則在於 房貸補貼、降低土地增值稅稅率、提高容積獎勵都市更新 、農地開放自由買賣等。
⒊就原告99至101 年度預算之工作計畫內容可知，原告主要 從事為「市○○○○○○區段徵收」之案件，其僅係土地 開發之「手段」或「工具」，非同於原設立目的所載之「 土地改革」或「農村發展」業務；又觀其業務內容均未涉 及亞洲地區各國「土地改革」或「農村發展」業務，足證 原告所從事者與一般民間顧問公司無異，與其原始設立係 為協助政府推行土地政策之目的顯不相符。原告雖於103 年7 月15日準備程序期日泛稱我國土地政策及於「市○○ ○○○○區段徵收」，故伊仍具政策性云云，惟未見原告 舉證以實其說。再者，原告於69年間設立，當時為戒嚴時 期，所有國家任務皆由國家己力完成，是因國家具土地改 革等政策需要，方由被告等單位出資捐贈成立原告，由原 告辦理土地改革與農村發展等相關任務。惟於76年7 月15 日宣布解嚴後，許多事項政府不再實行管制，大量開放民 間參與公任務之履行。故原告於設立之初所具有之公益性 及目的性，業因社會變遷及情事變更，民間大量投入公共 事務後，原告之公益性及政策目的已不復具，且原告現今 主要從事之業務，乃與一般工程顧問公司無異，益證原告 原始之設立目的因情事變更而不能達到。
⒋甚且，被告於考量是否解散原告時，前後曾召開多次會議 ，先於101 年3 月21日內政部政府捐助之財團法人行政監 督小組第1 次會議要求評估原告存續的必要性；再於101 年9 月25日內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第2 次會議要求視原告財務營運發展狀況評估存廢；最終在原 告完全不配合被告監督下，才於102 年5 月7 日內政部政 府捐助之財團法人行政監督小組第3 次會議方決定依民法 第65條規定解散原告。可知被告於作成原處分前，已逐一 審酌相關證據資料，經詢問捐助人之意思後，基於民法第 65條所賦予之職權，認定原告已無法達成其設立目的，進 而為解散原告之處分，自無任何裁量逾越或裁量濫用之情 事，法院即應尊重主管機關所為之處分，此方合於權力分 立原則。
㈡原告營運狀況未能改善，亦無法提出具體可行之「會計制度 」與「財務改善計畫」，被告於審酌相關情事後，方為系爭 解散處分，當無違法：
⒈原告自99年開始，其年度淨值餘額自99年時-14,572,865
元、100 年度-14,454,850 元、101 年度-18,351,854 元 可見，原告自99年度開始，其資產均屬負值，且於101 年 度瞬間增加近400 萬元之負債，至102 年為墊支員工薪資 ，其營運暫借款更已高達15,059,000元，足見原告財務狀 況有惡化趨勢。
⒉基此，被告自100 年間，透過「內政部監管甲○○○○○ ○○○○○○○○○○○運作成效考核評分表」及原告決 算書，知悉原告財務狀況連年虧損，即要求原告針對缺失 部分加強改進。後因原告財務狀況日漸下滑，被告基於主 管機關之權責，依政府捐助之財團法人財務監督要點第11 點規定，分別於101 年10月3 日以內授中辦地字第101665 1775號函、101 年10月17日內授中辦地字第1016651921號 函、101 年10月31日內授中辦地字第1016651978號函及10 1 年12月12日內授中辦地字第1016652442號函，一再要求 原告提供具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」， 詎料原告接獲多次要求改善之函文後仍置之不理。原告確 實財務狀況不佳，難以繼續維持經營，亦無法提出任何改 善計畫，被告衡量上開情事，於多次敦促原告改善無果後 ，方為原處分，自屬適法。
⒊被告業已多次給予原告陳述意見之機會，惟原告仍無法提 出，被告乃以101 年11月26日函斟酌捐助人之意思，通知 原告之原捐助機關團體擬撤銷原告之許可，原告之捐助機 關團體，均未表示反對意見，原告以被告解散原告前，未 給予陳述意見之機會，實不足採信。
㈢原告為接受政府捐助金額達50％之財團法人，故其預算需由 被告將其預算書送至立法院審議，原告拒不配合出席立法院 審議，不從被告之指揮監督，被告再三審酌後方為系爭解散 處分，當無違法：
⒈依預算法第41條第4 項規定，及研商「監察院糾正行政院 ，有關財團法人預算書編送認定相關事宜」會議記錄（原 告起訴狀附件11），政府捐助基金累計超過50％之計算標 準，一為創立時「政府原始捐助基金金額」占「基金總額 」超過50％，或預算陳報主管機關核轉立法院時，「政府 捐助基金累計金額」占「基金總額」超過50％。原告接受 被告等13個機關團體捐助財產總額為70萬元，其中屬政府 捐助部分計46萬元，占捐助總額比例之66％，故原告即應 屬政府原始捐助基金金額超過基金總額50％之財團法人， 當將其年度預算書交由被告並送立法院審議，此業經行政 院、審計部、內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第 1 次會議肯認。
⒉然而，被告基於主管機關之權責，多次發函要求原告提供 具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」，原告仍置 之不理。且因立法院內政委員會審理102 年度財團法人預 算，被告於101 年10月30日要求原告董事長及相關人員務 必出席會議，原告仍未出席。可知被告多次敦促原告改善 財務計畫，要求原告遵守相關規定，惟其均置之不理，足 見原告對於主管機關之指揮監督均充耳不聞，被告經審酌 相關證據，認原告不符合公益性及目的性後，方為原處分 ，洵屬有據。
⒊原告法定代理人雖辯稱伊無拒絕出席立法院內政委員會審 查會議，係請假並已委請原告董事陳寶慶代理出席云云。 惟據原告103 年6 月24日陳報狀（附件2 ）第269 頁紅框 部分：「亞洲土地改革與農村發展中心董事長雖然有請假 ，但是只給我們一紙假條，沒有說明。……既然2 個基金 會的董事長不來列席，那我們今天就不審這2 個基金會的 預算……聽說亞洲土地改革與農村發展中心的陳寶慶董事 還在趕來這裡的路上，他也不必來了。」可知，原告董事 長雖有請假但未說明原委，原告董事陳寶慶亦未出席該次 審查會議，原告空稱陳寶慶董事出席云云，實屬無憑。再 者，因原告為政府捐助超過50％之財團法人，故其預算均 需經立法院審議並經總統公布，此觀原告99年預算案審查 報告自明，原告辯稱伊未曾接受政府預算補助，故無預算 遭立法院擱置云云，顯無憑據。
⒋末者，原告雖空稱捐助人捐助後，已喪失對原有財產之所 有權，而認伊不應再受捐助單位監督云云。然依前揭預算 法規定，只要政府捐助資金超過50％，則其即應將年度預 算送交立法院審議，原告一再以此舉將耗費預算、無能力 辦理、不應再受捐助單位監督等詞置辯，顯已悖於預算法 第41條規定至明。況且，雖原告以其他財團法人之捐助章 程規定主張解散必須合乎章程要求等語；惟依原告捐助章 程第22條規定：「本中心經贊助人同意，並經主管機關核 准得解散之，其資產及債務經依法清算後，所有剩餘財產 ，不得以任何方式歸屬任何個人或私人企業，應由董事會 決議捐贈予政府或其他社會慈善公益事業，並報請主管機 關核准後處理之。」可知，原告捐助章程已明載得經贊助 人同意後，由主管機關予以解散，是本件經被告函詢各捐 助人，捐助人均表明無意見後，方為原處分，足證原處分 於法無違外，亦合於原告捐助章程之規定甚明。 ㈣按民事之法律，由中央立法並執行之，為憲法第107 條第3 款所明訂。財團法人非依民法或其他法律之規定，並經向法
院登記，不得成立；且於登記前，應得主管機關之許可；許 可登記後，其業務亦屬於主管機關監督（民法第25條、第30 條、第59條、第61條參照）。復按民法第65條規定可知，民 法已清楚規定就財團法人之解散應由主管機關為之，被告乃 係立於主管機關之地位作成原處分，原告辯稱被告無權為解 散處分云云，洵無足取。另原告以其並未違反內政部財團法 人設立監督要點第11條規定之列舉事由云云；惟前揭要點乃 係具體化民法第59條不予許可事由、民法第34條撤銷許可之 規定，與本件被告以民法第65條規定予以解散，實屬二事。 原告以此辯稱其未具解散事由云云，顯係顛倒是非。 ㈤綜上，被告係基於法律賦予之監督權責，考量原告不願受主 管機關監督及配合立法院預算審查，營運財務狀況未能改善 ，且因我國土地改革政策上之變革，其存續已不具公益性及 政策性，並依民法第65條及原告捐助章程第22條規定斟酌捐 助人意見後，方為系爭解散處分，原處分及訴願決定並無違 法或不當云云，顯無理由等語。並求為駁回原告之訴。五、本件兩造主要爭點厥為：被告依民法第65條規定，以原處分 解散原告，是否適法？
六、本院判斷如下：
㈠按內政部財團法人設立監督要點第1 點規定：「（第1 項） 內政部（以下簡稱本部）為辦理內政業務財團法人（以下簡 稱財團法人）之設立許可及監督事宜，特依民法有關規定訂 定本要點。（第2 項）政府捐助之財團法人其設立、許可及 監督事宜應依本要點、行政院訂定之政府捐助之財團法人財 產登記董監事任期及退場注意事項、政府捐助之財團法人董 監事報院遴聘派作業規定、政府捐助之財團法人財務監督要 點及政府捐助之財團法人績效評估作業原則規定辦理。」第 2 點規定：「本要點用詞定義如下：㈠財團法人：除法律另 有規定外，指以推動內政相關業務為目的，從事……地政… …或其他有關內政業務等服務之財團法人。㈡政府捐助之財 團法人：指前款財團法人依預算法第41條第4 項規定及立法 院之決議，須將年度預算書及決算書送立法院審議者。」第 6 點規定：「政府捐助之財團法人，其捐助章程之內容與第 5 點及行政院訂定之政府捐助之財團法人財產登記董監事任 期及退場注意事項、政府捐助之財團法人董監事報院遴聘派 作業規定不符者，本部應督促其於中華民國101 年12月31日 以前依法定程序修正捐助章程。」第11點第4 款規定：「申 請設立財團法人，有下列情形之一者，依民法第59條規定不 予許可，已許可者，依民法第34條規定撤銷或廢止之：…… ㈣業務項目與設立目的不符合。……」第14點第1 款規定：
「財團法人經許可設立後，本部應依民法第32條等規定監督 下列事項：㈠財團法人應於每年1 月底前，將年度業務計畫 書及經費預算書，報本部備查；並於年度結束5 個月內，將 前一年度之執行業務報告書、經費決算書、財產清冊及基金 存款證明文件，報本部備查。但政府捐助之財團法人，應依 預算法第41條第4 項、決算法第22條第2 項及相關法令規定 ，編製年度預算書及決算書，提經董（監）事會通過，並報 由本部審核後送立法院審議。」第16點第1 項第2 款及第2 項規定：「（第1 項）財團法人有下列情形之一者，本部得 予糾正並限期改善，屆期不改善者，本部得依民法第34條規 定廢止其許可，並通知法人登記之法院：……㈡管理、運作 方式不當或與設立目的不符。（第2 項）董事或監察人，不 遵守本部監督之命令，或妨礙其檢查者，本部得依民法第33 條第1 項規定處以5 千元以下之罰鍰；違反法令或章程，足 以危害公益或法人之利益者，本部得依民法第33條第2 項規 定請求法院解除其職務，並為其他必要之處置。」 ㈡次按民法第33條第2 項規定：「前項董事或監察人違反法令 或章程，足以危害公益或法人之利益者，主管機關得請求法 院解除其職務，並為其他必要之處置。」第34條規定：「法 人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可。」第65