臺中高等行政法院判決
103年度訴字第167號
103年7月31日辯論終結
原 告 王光輝
被 告 臺中市政府地方稅務局
代 表 人 蔡啟明
訴訟代理人 楊琬婷
林玉觀
上列當事人間地價稅事件，原告不服臺中市政府中華民國103年2
月20日府授法訴字第1030030955號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有臺中市○○區○○段77、78、79及81地號土地，因 供宏昌汽車修配廠使用，原各有1,258.55、148.23、631.14 及109.26平方公尺經改制前臺中縣地方稅務局認屬工業用地 。其中，臺中市○○區○○段○○○號土地，係在工廠管理輔 導法修正公布而於民國（下同）95年2月6日經改制前臺中縣 政府公告註銷上開修配廠工廠登記證之前，即經改制前臺中 縣地方稅務局核准依據土地稅法第18條第1項規定，供工業 用地直接使用之土地，按千分之十特別稅率計徵地價稅；另 78、79及81地號土地，則係原告於98年9月14日向改制前臺 中縣地方稅務局申請，經該局以98年10月5日中縣稅土字第0 983054169號函核准依據土地稅法第18條第1項規定，供工業 用地直接使用之土地，按千分之十特別稅率計徵地價稅。然 因原告尚有臺中市○○區○○段○○○○○○號之部分土地未經 核准，遂於102年10月7日以工業（廠）用地申請書就上開未 經核准土地申請按工業用地稅率課徵地價稅。案經被告所屬 豐原分局受理審查後，認定該工廠登記證業因工廠管理輔導 法修正公布後經公告註銷，乃以102年11月1日中市稅豐分字 第1022623239號函復（下稱原處分），除原核准臺中市○○ 區○○段○○○號土地1,258.55平方公尺部分，因土地所有權 人及使用情形均未變更，依財政部94年10月20日臺財稅字第 09404577100號令意旨，仍准許繼續適用特別稅率外，其餘7 8、79及81地號土地（下稱系爭土地）因所有權人已發生變 更，應改按一般用地稅率課徵地價稅，並依稅捐稽徵法第21 條規定，補徵尚在核課期間內之98年至101年短徵之地價稅
及更正所核定之102年地價稅。原告不服，提起訴願，主張 其於臺中市○○區○○路○段○○號經營宏昌汽車修配廠近30 年，98年間係因分割繼承取得廠址所在系爭土地，並非土地 所有權人變更，且無土地使用變更情形，改制前臺中縣地方 稅務局98年10月5日中縣稅土字第0983054169號函既已准其 按工業用地稅率課稅，被告自不應補徵98年至101年地價稅 差額云云，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
（一）原告於改制前臺中縣潭子鄉○○村○○路○段○○號經營宏 昌汽車修配廠近30年，依當時法令領有工廠登記證，且於 87年4月1日取得當時之臺灣省政府建設廳核准變更廠地面 積（變更後工業用地地號：臺中縣潭子鄉○○段76、77、 78、79、81地號），廠地總面積2,149.18平方公尺，又原 告因分割繼承之原因繼續持有該工業用地後，另於98年9 月14日申請繼承坐落潭子鄉○○段78、79、81、82地號土 地按工業用地稅率課徵地價稅乙案，經改制前臺中縣地方 稅務局於98年10月5日中縣稅土字第0983054169號函准系 爭土地，廠地面積888.63平方公尺，自98年起按工業用地 稅率課徵地價稅，另未經目的事業主管機關核定規劃使用 之569.05平方公尺及潭富段82地號土地，所請歉難照准， 該函使原告產生保護信賴利益，被告完全漠視原告係依法 申請改制前政府機關核准減免地價稅函准在案，該公函對 原告仍繼續有效存在之權益下，被告竟無由而對原告作出 違法處分，即自98年起恢復按一般用地稅率課徵地價稅， 並補徵98年至101年地價稅差額，並更正102年度地價稅之 爭議稅計588,396元，原告實難甘服。
（二）查司法院80年12月13日釋字第287號解釋：「行政主管機 關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法 規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不 一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依 前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情 形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」 該解釋認為案件已確定者，原則上不受後釋示之影響，但 在前之解釋違背法律損害當事人權益者，案件縱已確定， 仍得適用在後解釋，俾獲救濟。在人民信賴舊的解釋令函 而已進行其生活安排者，只因尚未經行政處分確定，即應 變更改以新解釋令函處理，似有違公法上信賴保護原則。 準此，基於憲法上信賴保護原則之要求，禁止稽徵機關對 於已經依據以往的行政規則執行之過去案件，加以變更。 亦即新的行政規則僅能向將來變更，以「正確的」適用法
律。此尤其適用於為配合不利於納稅人之司法機關見解， 行政規則進行變更的情形。有關行政規則得以構成人民善 意信賴之基礎，並不分其行政規則之種類為何，包括解釋 性行政規則、事實認定基準或類型化行政規則、裁量性行 政規則，只要對外發布讓一般納稅人知悉，即足以構成信 賴基礎。倘若僅是稽徵機關之內規或行政指令，並未對外 發布，一般納稅人無從知悉時，則除已經稽徵機關執行多 年而形成行政慣例外，始不發生信賴保護問題。信賴保護 原則從憲法上之法治國家原則所導出，並構成法安定性之 特徵。信賴保護的存在正當性基礎常與人民受憲法保障之 自由基本權利有關聯，為使人民在財產法領域的行為自由 成為可能，必須保障納稅人的計畫及決定之安定性，亦即 應確保給予其信賴保護與處理事務之保障。又信賴保護原 則建立行政處分的存續力，行政機關應受其承諾之拘束， 也禁止法律溯及既往，且依其情形不得為溯及生效的不利 人民法律之適用。因此，為維護納稅人之信賴利益，85年 7月30日增訂公布稅捐稽徵法第1條之1即規定：「財政部 依本法或稅法所發布之解釋函令，對於據以申請之案件發 生效力。但有利於納稅義務人者，對於尚未核課確定之案 件適用之。」對於上述第287號解釋加以修正，以兼顧人 民的信賴保護。該條規定參照釋字第177號解釋：「本院 依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有 效力。」認為不利於納稅人之解釋令函，僅對於個別案件 （對於據以申請之案件）發生溯及既往效力，其餘案件不 溯及既往，僅向將來發生效力；但有利於納稅人之解釋令 函，對於尚未核課確定之案件，亦得溯及既往適用之。換 言之，倘稅捐義務人因信賴稽徵機關之行為（包括有關稅 法上之行政規則）始據以進行無法回復之財產上處置，而 依一般法律感情，稅捐義務人之信賴較值得保護時，則課 稅之合法性原則必須讓步犧牲，於此情形，依信賴保護原 則，即可對抗阻礙稅捐債權之請求。因此，稅法上有無適 用信賴保護原則，乃是貫徹稅捐法定主義之合法性原則與 重視法安定性及信賴保護之要求彼此價值對立之問題，按 照其利益狀態如何，而比較衡量個別價值，如認為應犧牲 合法性原則，而有保護納稅人之信賴的必要時，即應肯認 作為個別救濟之法理的信賴保護原則。倘若解釋令函公布 施行結果，已引起人民的信賴，並據以為從事經濟活動或 生活規劃安排之依據時，則對於某一個別人民排除解釋令 函之適用，似與公法上信賴保護原則之精神有違。在稽徵 機關依據稅法上行政規則對於納稅人作成行政處分確定者
，則納稅人之信賴基礎，包括「行政規則以及行政處分」 ，其值得保護之信賴較強。原則上已確定之行政處分應不 受新解釋令函影響而變更。除非涉及舊的解釋令函明顯違 法，納稅人進行稅捐規避，而無信賴保護之必要。又行政 院61年6月26日臺財第6281號令謂：「行政主管機關就行 政法規所為之解釋，應以法條固有之效力為其範圍，自法 律生效之日有其適用。惟解釋令發布前已確定之行政處分 所持見解縱與解釋令不符，除經上級行政機關對該特定處 分明白糾正者外，亦不受解釋令影響而變更。」綜此，原 告實難甘服相同政府機關，前後兩套行政裁量權，被告之 行政裁量，竟以102年度違法濫權徵收地價稅之處分掩飾 、替換98年度之有利原告之處分，顯有逾越法之安定性， 原告實有不服。
（三）按被告因原告遺產繼承之新登記土地所有權人為汽車修理 業者，得否繼續享有優惠地價稅減免事件，有違行政程序 法且凸顯被告法律授權之位階，對本事件之地價稅重為核 課處分失據。按「行政行為，應以誠實信用之方法為之， 並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關行使裁量權 ，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。 」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起 ……依送達、通知或使知悉之內容對」為行政程序法第8 條、第10條、第110條所明定。準此，原告依據98年9月14 日申請繼承坐落潭子鄉○○段78、79、81、82地號土地按 工業用地稅率課徵地價稅案，經改制前臺中縣地方稅務局 於98年10月5日中縣稅土字第0983054169號函准系爭土地 ，廠地面積888.63平方公尺，自98年起按工業用地稅率課 徵地價稅，另未經目的事業主管機關核定規劃使用之569. 05平方公尺及潭富段82地號土地，所請未准，上開98年10 月5日函，至今仍對原告有信賴利益存在，被告完全漠視 原告係依法申請，並經改制前之政府機關核准減免地價稅 在案，該函至今對原告權益仍繼續有效存在下，被告遲至 102年11月1日逕為變更有利原告之原處分，被告違法行政 處分（自98年起恢復按一般用地稅率課徵地價稅，並補徵 98年至101年地價稅差額）更正102年度地價稅之爭議稅計 588,396元，原告難服原處分及重為核課原告地價稅處分 。縱被告認為原告受有98年10月5日函處分利益，被告認 有違地價稅稽徵規定，則依行政程序法第121條第2項規定 ：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因 2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」 被告歷經4年之行政不作為（重為核課處分），顯已超過2
年撤銷時效之規定。若被告認為原告依行政程序法第123 條規定得依職權為全部或一部之廢止之情形，依同法第12 4條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之 。」被告機關歷經4年之行政不作為（重為核課處分）， 顯已超過2年時效規定。準此，原告實難甘服被告對已超 過4個年度的地價稅核課減免案件重為核定補徵，有違前 項行政程序法各規定。
（四）財稅法令規定或釋令公告，歷來皆以財政部賦稅署對法律 或法律具體明確授權條款預為發布規定或解釋，並加以事 前公告。尚無由地方政府所屬機關就法律籠統授權之法規 命令，任由承辦公務員主觀意識挾以排除納稅人既有行政 決定書函之核課利益，被告其補徵之行政行為，顯有未洽 。況由未經法律明確授權而任由所屬機關發布規範行政體 系內部事項之行政規則或行政處分，侵害原告已受有98年 10月5日函之核課地價稅減免利益，逕以原處分核課補徵9 8年至101年地價稅，並重為核課原告102年度地價稅減免 處分，顯於法律保留原則有違。矧查系爭地價稅事件適用 減免之政策，關係政府財稅政策之公共利益，並涉及人民 財產權之限制，自非純屬技術性或細節性事項，是原則上 應以法律明定之。若以法律授權行政機關發布命令為補充 規定時，其授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之 內容並應符合母法授權意旨。至授權條款之明確程度，不 應拘泥於法條所用之文字，而應由法律整體解釋認定，或 依其整體規定所表明之關聯意義為判斷（參司法院釋字第 426號、第538號解釋參照）。故原告行為當時依遺產繼承 申請地價稅減免，既經當時行政機關同意減免在案，則政 府組織合併後之行政機關有違母法授權意旨（財政部賦稅 署釋令公告），致牴觸憲法第15條保障人民財產權之規定 。是上開重為核課及補徵處分與憲法第15條保障人民財產 權、第23條法律保留原則及法律授權明確性原則，顯有牴 觸，原告實難甘服。又重為核課地價稅減免之事件，被告 所屬地方稅務局豐原分局逕以102年11月l日行政處分否定 98年10月5日之行政決定（原告繼續享有汽車修理業因遺 產繼承申請減免地價稅事件），原告因遺產繼承之變更土 地所有權人後亦繼續經營汽車修理業，得否繼續享有優惠 地價稅減免事件，有涉及限制人民權利者，應符合憲法上 比例原則、法律明確性原則及正當法律程序之要求。被告 所屬地方稅務局豐原分局以原處分前，未經上級行政機關 對98年10月5日函之核課地價稅減免利益之糾正，被告亦 未向上級財稅主管機關呈請釋示，依「行政主管機關就行
政法規所為之解釋，應以法條固有之效力為其範圍，自法 律生效之日有其適用。惟解釋令發布前已確定之行政處分 所持見解縱與解釋令不符，除經上級行政機關對該特定處 分明自糾正者外，亦不受解釋令影響而變更，有行政院61 年6月26日臺財字第6281號令及財政部61年8月2日臺財稅 第36510號令可稽。則被告違反財產權保障及法律保留原 則、授權明確性原則，違背憲法第23條規定意旨甚明。蓋 稅捐之稽徵為強制性之財產權處分，攸關全體國民之財產 權益至鉅，故對於因稅捐所生之權利義務應有明確之規範 ，並有法律保留原則之適用。若法律就稅捐關係之內容授 權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為納稅 義務人所能預見。又法律授權主管機關依一定程序訂定法 規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不 得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政 規則替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由 其所屬機關逕行發布相關規章。原告實難甘服被告對已超 過2年除斥期間規定之處分，作成重為核課新處分。（五）請詳加審究原告至今依法享有之改制前臺中縣地方稅務局 於98年10月5日中縣稅土字第0983054169號函准系爭土地 ，廠地面積888.63平方公尺，自98年起按工業用地稅率課 徵地價稅之權益。原告行為當時之申請減免地價，政府機 關依據財政部94年10月20日臺財稅字第09404577100號公 告釋令，並審酌原告經營宏昌汽車修配廠之工業用地，確 係原告分割繼承遺產，改制前臺中縣地方稅務局核定原告 繼承權並非土地所有權人變更且使用情形亦未變更前，仍 准原告繼續適用工業用地稅率，則後釋示之被告處分、訴 願決定遞予維持，顯有違誤。
（六）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依 據行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，並聲明求為判決 ：
⒈訴願決定及原處分關於取消臺中市○○區○○段78、79、 81地號按工業用地稅率課徵地價稅部分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按汽車修理廠於工廠管理輔導法公布施行後，因非屬該法 所規定之從事物品製造、加工範圍，原領工廠登記證經依 第33條規定公告註銷者，即已不合按工業用地稅率課徵地 價稅所須具備之「按目的事業主管機關核定規劃使用」之 要件。至財政部94年10月20日臺財稅字第09404577100號 令釋，則係為因應工廠登記制度之變革，為免工廠管理輔
導法之施行影響原領工廠登記證之汽車修理廠用地之土地 所有權人權益，特別在土地所有權及使用情形未變更前提 下，放寬准予繼續適用工業用地稅率，即與司法院釋字第 525號意旨相符。申言之，汽車修理廠因相關法規修正， 原已無得認屬合法之工廠，其用地原即不應續享合法之工 業用地專屬之賦稅優惠，財政部令釋寬認仍得續按特別稅 率計課之情形，既為確保原土地所有權人之權益而定，一 旦土地所有權發生變動，新所有權人即無由主張信賴保護 利益要求續享之。
（二）卷查系爭土地縱於原告之父持有之時期，即供原告開設汽 車修配廠使用，惟斯時原告究係土地之使用人，而非土地 所有權人，即地價稅納稅義務人之身分，是以在臺中市政 府（原臺中縣政府）95年2月6日府建工字第09500329022 號公告以非屬工廠管理輔導法所定工廠註銷其工廠登記證 後，之所以仍准續按特別稅率課徵地價稅，所欲確保者係 原來土地所有權人（即原告之父）未變更土地使用情形下 之信賴利益，利用該土地開設汽車修配廠之原告，原非信 賴保護之對象，縱依後續情勢發展，原告在其父死亡後， 最終仍繼承取得系爭土地，惟本件係屬在工廠登記證遭註 銷後，土地所有權人已發生變更之情形，既為不爭之事實 ，自不因變更後之土地所有權人恰係原來開設汽車修配廠 之人，或新舊所有權人為父子關係，即得亦認其有前開財 政部令釋之適用。是類爭議觀諸最高行政法院99年度判字 第260號及第428號判決可知，縱如土地所有權僅自母公司 移轉與子公司等社會通念認為非屬所有權實質移轉之情形 ，猶經最高行政法院判認不符合前開財政部94年函釋所稱 「土地所有權人未變更」之要件，遑如本案系爭土地所有 權由原告繼承而取得所有權，權利主體顯有更異之情形， 益無由主張有前開函令之適用。準此，系爭土地自97年6 月20日移轉由原告取得所有權起，即已不符合土地稅法第 18條工業用地稅率之適用要件，改制前臺中縣地方稅務局 雖曾以98年10月5日中縣稅土字第0983054169號函續准適 用特別稅率，惟被告原處分重為系爭土地應自98年起改按 一般用地稅率課徵地價稅，係基於行政程序法第117條規 定本於職權撤銷不適法之行政處分，無涉法令見解之變更 ，亦與原告所稱行政主管機關針對固有法規作成不利於納 稅義務人之新解釋，不得追溯適用於已核課確定之案件情 形不同。誠因課稅要件之成立係依據法律規定，租稅之免 除決定，僅係確認稅額之行政處分，本身並非創設權利， 尚難作為信賴基礎，稅捐稽徵機關一旦發現原核課或免除
稅捐之行政處分認定事實有誤時，依稅捐稽徵法第21條第 2項規定於核課期間內補徵稅捐，並無信賴保護原則之適 用，其意旨併有最高行政法院94年度判字第1605號、臺中 高等行政法院101年度簡字第94號及臺北高等行政法院101 年度訴字第1396號等判決足資參照。
（三）系爭土地既因誤准適用特別稅率而有短課地價稅之情事， 被告依稅捐稽徵法第21條規定，補徵尚於核課期間98年至 101年地價稅，並以正確稅率核課102年地價稅，洵屬有據 。
（四）按臺中高等行政法院102年度訴字第61號判決意旨，臺中 市政府組織自治條例第6條第2項規定：「各局、處、委員 會之組織規程，由本府另定之。」及臺中市政府地方稅務 局組織規程第8條規定：「本局得因業務需要設置分局， 辦理稅捐稽徵等事項，所需員額由本局編制員額內派充之 。」，另同規程第13條規定：「本局分層負責明細表分甲 表及乙表。甲表由本局擬訂，報請本府核定；乙表由本局 訂定，報請本府備查。」，從而被告所屬各分局並無訴訟 法上之當事人能力，惟被告所屬各分局就其被授權之事項 以自己名義作成之處分，依照前開說明，即應視為被告之 處分。是以被告所屬各分局雖屬依臺中市政府地方稅務局 組織規程第8條規定設置之內部單位，其就所掌理之稅捐 稽徵事項以分局名義所為之處分，應可視為被告之行政處 分。依該判決意旨，被告所屬各分局為本局之內部單位， 其就所掌理之稅捐稽徵事項以自己名義所為之處分，均應 視為被告之行政處分。
（五）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得 依職權為全部或一部之撤銷……」「第117條之撤銷權， 應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為 之。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一 者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止……」、 「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」分別 為行政程序法第117條、第121條、第123條及第124條所明 定。系爭潭子區潭富段78、79及81地號等3筆土地自97年6 月20日移轉由原告取得所有權起，即已不符合財政部94年 10月20日臺財稅字第09404577100號令釋寬准繼續適用土 地稅法第18條所定工業用地稅率之要件，原處分應自98年 起改按一般用地稅率課徵地價稅，即已發生基於行政程序 法第117條規定本於職權撤銷前臺中縣地方稅務局以98年1 0月5日中縣稅土字第0983054169號函續准適用特別稅率處 分之效果，無涉法令見解之變更，亦與原告所稱行政主管
機關針對固有法規作成不利於納稅義務人之新解釋，不得 追溯適用於已核課確定之案件情形不同。且被告於原告10 2年10月7日申請同地段77、81地號土地全部面積適用工業 用地稅率時，一經察知有應撤銷優惠稅率適用之原因，旋 於同年11月1日撤銷98年所為准予適用工業用地稅率之處 分，並依稅捐稽徵法第21條規定補徵尚於核課期間之稅款 ，亦與行政程序法第121條期間規定無違。
（六）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為 判決駁回原告之訴。
四、本院按，「（第1項）稅捐之核課期間，依左列規定：…… 二、依法應由納稅義務人實貼之印花稅，及應由稅捐稽徵機 關依稅籍底冊或查得資料核定課徵之稅捐，其核課期間為5 年。（第2項）在前項核課期間內，經另發現應徵之稅捐者 ，仍應依法補徵或並予處罰，在核課期間內未經發現者，以 後不得再補稅處罰。」稅捐稽徵法第21條定有明文。另「地 價稅或田賦之納稅義務人如左：一、土地所有權人。……」 「本法所稱工業用地，指依法核定之工業區土地及政府核准 工業或工廠使用之土地；……」「已規定地價之土地，除依 第22條規定課徵田賦者外，應課徵地價稅。」「供左列事業 直接使用之土地，按千分之十計徵地價稅。但未按目的事業 主管機關核定規劃使用者，不適用之：一、工業用地、礦業 用地。……」分別為土地稅法第3條第1項第1款、第10條第2 項前段、第14條及第18條第1項第1款所明定。又「本法施行 前，已依工廠設立登記規則領有工廠登記證者，其符合本法 規定之工廠，應自中央主管機關公告之日起2年內，申請換 發工廠登記證；屆期未辦理或不符本法規定者，其原領之工 廠登記證由主管機關公告註銷之；經註銷後仍繼續從事物品 製造、加工者，依第23條規定處罰。」則為90年3月14日公 布之工廠管理輔導法第33條所明定。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩 造所不爭執，並有原處分書、被告102年地價稅課稅明細表 、102年地價稅課稅用地清單、組織規程、改制前臺中縣地 方稅務局98年9月16日0000000000號函、98年10月5日000000 0000號函、臺中市潭子區公所102年10月17日潭區公建字第1 020020366號函、臺中市地價稅管制檔及設籍人檔查詢、改 制前臺中縣政府98年9月22日府建工字第0980293333號函、 臺灣省政府建設廳87年4月1日87建一字第902924號函、財政 部94年10月20日臺財稅字第0940577100號令、原告98年至10 2年地價稅繳款書、工業（廠）用地申請書、工廠登記證、 工廠變更登記申請書、工業用地工廠用地申請書、使用執照
、土地持分查詢列表、全戶除戶資料、潭子區潭富段77、78 、79、81、82地號土地建物查詢資料、系爭土地土地登記第 二類謄本、潭子區潭富段77地號土地地籍圖查詢資料、地圖 查詢資料頁面影本等件附卷可稽，為可確認之事實。六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：被告於原告繼承 系爭土地後，改按一般用地稅率課徵地價稅是否合法？有無 違反信賴保護原則？原處分之作成是否已逾2年之除斥期間 ？茲分述如下：
（一）按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有 當事人能力。」行政訴訟法第22條定有明文。另「行政程 序法第2條第2項規定：『本法所稱行政機關，係指代表國 家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事 務，具有單獨法定地位之組織。』就我國行政機關內部之 組織結構之型態而言，行政機關之內部係劃分若干分支組 織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。依本院歷來所 持之見解，實務上基於分層負責及增進效率之考量，由機 關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備 行政處分之要件者，參照本院48年判字第1號判例意旨， 應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾 受處分人有提起行政訴訟之機會。」亦有最高行政法院94 年度判字第334號判決意旨可資參照。又臺中縣、市於99 年12月25日合併，升格為直轄市，合併後臺中市政府組織 自治條例第6條第2項規定：「各局、處、委員會之組織規 程，由本府另定之。」及臺中市政府地方稅務局組織規程 第8條規定：「本局得因業務需要設置分局，辦理稅捐稽 徵等事項，所需員額由本局編制員額內派充之。」第13條 規定：「本局分層負責明細表分甲表及乙表。甲表由本局 擬訂，報請本府核定；乙表由本局訂定，報請本府備查。 」而被告臺中市政府地方稅務局已將申請按特別稅率課徵 地價稅事項分配予各分局承辦，為「臺中市政府地方稅務 局分層負責明細表（乙表）」各分局部分「地價稅」第4 目所明定（參見本院卷第47頁背面）。是被告所屬各分局 ，僅屬被告經報准設立之內部分支單位，而非具有單獨法 定地位之組織，並無對外作成行政處分之權能，此對照卷 附臺中市政府地方稅務局組織架構圖益明（參見本院卷第 57頁）。從而，被告臺中市政府地方稅務局所屬豐原分局 並無訴訟法上之當事人能力，惟被告臺中市政府地方稅務 局各分局就其被授權之事項以自己名義作成之處分，依照 前開說明，即應視為被告臺中市政府地方稅務局之處分。 本件被告臺中市政府地方稅務局所屬豐原分局所為之原處
分，自為被告臺中市政府地方稅務局之處分。從而，原告 以被告臺中市政府地方稅務局為起訴對象，於法尚無不合 ，合先敘明。
（二）次依前揭土地稅法第10條第2項及第18條第1項第1款、第2 項規定可知，必須是土地稅法第10條第2項規定之工業用 地，並由事業按目的事業主管機關核定規劃之用途，所直 接使用之土地；或在依法劃定之工業區或工業用地公告前 ，已在非工業區或工業用地設立之工廠，經政府核准有案 ，其直接供工廠使用之土地，始得按工業用地優惠稅率課 徵地價稅。又依90年3月14日公布之工廠管理輔導法，工 廠須達該法規定之標準者，始需依該法申報工廠登記，故 而工廠乃有領有工廠登記證及免辦工廠登記者之別，惟參 諸工廠管理輔導法第2條第1項：「本法所稱工廠，指固定 場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或 其生產設備達一定電力容量或熱能者。」之規定，可知， 無論是否達工廠管理輔導法關於工廠登記之標準，仍須是 於「固定場所從事物品製造、加工」者，始符合「工廠」 之意涵（最高行政法院99年度判字第428號判決意旨參照 ）。然汽車修理廠因工廠管理輔導法修正，已不屬該法規 範之工廠，其用地原即不應繼續享合法之工業用地專屬之 賦稅優惠，而主管機關為因應工廠登記制度之變革，避免 工廠管理輔導法之施行影響原領工廠登記證之汽車修理廠 用地之土地所有權人權益，乃特別在土地所有權及使用情 形未變更前提下，放寬准予繼續適用工業用地稅率之優惠 ，以確保原土地所有權人之權益。因此，財政部分別頒訂 91年7月31日臺財稅字第0910453050號函令：「……⑵依 原工廠設立登記規則規定，汽車修理廠係屬工廠之範圍， 為免工廠管理輔導法之施行影響其原有之權益，汽車修理 廠位於工業用地或工業區內者，准予適用工業用地稅率； 位於工業用地或工業區外，而原領有工廠登記證經核定按 工業用地稅率課徵地價稅者，於原領之工廠登記證經主管 機關公告註銷前，准予適用工業用地稅率。至於工廠登記 證依工廠管理輔導法第33條規定被註銷後，在土地所有權 人及使用情形均未變更前，仍准予繼續適用工業用地稅率 ……」及94年10月20日臺財稅字第09404577100號函令： 「一、原依工廠設立登記規則領有工廠登記證之汽車修理 廠及其他工廠，其用地經核准按工業用地稅率課徵地價稅 ，不論其土地坐落於工業區（用地）內或工業區（用地） 外，於工廠管理輔導法公布施行後，因非屬該法第2條及 相關公告規定之從事物品製造、加工範圍，免予辦理工廠
登記證者，於原領之工廠登記證依該法第33條規定被公告 註銷後，在土地所有權人及使用情形均未變更前，仍准繼 續適用工業用地稅率……」上開函令乃係基於保障原依工 廠設立登記規則規定領有工廠登記證之汽車修理廠及其他 工廠之權益，於其工廠登記證依工廠管理輔導法第33條規 定被註銷後，在土地所有權人及使用情形均未變更之前， 特別放寬土地稅法第18條第1項第1款之適用，准許繼續適 用工業用地稅率，而由主管機關本於職權所作成之解釋性 行政規則。該等函令為有利於納稅義務人之解釋，並未增 加法律所無之限制，且無違反所得稅法立法意旨及租稅法 定主義，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法 律之生效日起有其適用。是以，依上開函令意旨，土地所 有權一旦發生變動，即無由要求繼續適用工業用地稅率。（三）經查，原告所有臺中市○○區○○段77、78、79及81地號 土地，因供宏昌汽車修配廠使用，原各有1,258.55、148. 23、631.14及109.26平方公尺經改制前臺中縣地方稅務局 認屬工業用地，核准依據土地稅法第18條第1項規定，供 工業用地直接使用之土地，按千分之十特別稅率計徵地價 稅。惟該工廠登記證業因工廠管理輔導法修正公布而於95 年2月6日公告註銷，此有改制前臺中縣政府98年9月22日 府建工字第0980293333號函影本附卷可稽（參見原處分卷 第56頁）。依照前揭財政部解釋函令意旨，在其工廠登記 證依工廠管理輔導法第33條規定被註銷後，土地所有權人 及使用情形均未變更者，仍應准許繼續適用工業用地稅率 ；反之，若土地所有權人業經變更，則前揭函令原欲保障 之特殊個案納稅義務人權益業不存在，即無前揭函令之適 用，自應回歸土地稅法之相關規定。本件之系爭土地原為 原告之父王春枝所有，其父於97年6月20日死亡，有全戶 除戶資料在卷可稽（參見原處分卷第67頁）；而系爭土地 並於98年7月31日辦理繼承登記移轉為原告所有，亦有土 地建物查詢資料附卷可參（參見訴願卷第111頁至第113頁 ）。系爭土地之所有權既發生變動，已不符前揭函令之意 旨，則被告所屬豐原分局作成原處分，就系爭土地部分按 一般用地稅率課徵地價稅，並依稅捐稽徵法第21條規定補 徵尚於核課期間之98年至101年地價稅，及更正所核定之1 02年地價稅，經核並無不合。
（四）另按，「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機 關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之 。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益 有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保
護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然 大於撤銷所欲維護之公益者。」「違法行政處分經撤銷後 ，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產 上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」「受 益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以 詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二 、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政 機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處 分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條至1 19條分別定有明文。又司法院釋字第589號解釋謂：「法 治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩 序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後， 制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應 兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規 施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事 實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者， 即應受信賴保護原則之保障。」一般而言，行政法上信賴 保護原則之適用，須具備下列所述要件：1.須有信賴基礎 ：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機 關之行政處分或其他行為）；2.信賴表現：即當事人因信