臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第41號
103年6月19日辯論終結
原 告 邱創臺
訴訟代理人 董子祺律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）
訴訟代理人 陳河泉律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101 年
11月29日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願
決定（原處分案號為：被告101 年6 月11日府城行字第00000000
00號處分書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新 臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第 2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。貳、實體部分：
一、相關處分、爭訟事實概要：
㈠原告所有、坐落於桃園縣中壢市○○段000 ○0 ○000 ○0 地號之土地（下稱系爭土地），係位於「中壢平鎮都市擴大 修訂計畫」之農業區內，與系爭土地隔鄰者則為同段第311 地號土地（所有權人為張阿石，下稱311 地號土地）、同段 第312 地號土地（所有權人為原告之配偶許碧珠，下稱312 地號土地），嗣於民國101 年3 月13日上午9 時5 分許，經 桃園縣中壢市清潔隊至上開系爭土地、第311 地號、第312 地號土地上，辦理違反廢棄物清理法案件稽查，稽查結果為 「........該空地為地主整地，土石方未夾雜垃圾及營建 廢棄物。....現場照相存查」，當日桃園縣政府警察局中 壢分局內壢派出所亦有派員至現場協助稽查，嗣中壢分局即 於101 年3 月27日以中警分行字第0000000000號，將該案移 由被告處理，並副知桃園縣中壢市公所，桃園縣中壢市公所 則於101 年4 月10日填製農業用地違規使用案件處理查報表 ，確認各土地之所有權人，並記載「上開土地均疑未經申請 填土，較毗鄰農地高約1 公尺（原比毗鄰農地低），現況已 整平，其中夾雜些許小石塊，並於同日以中市○○○000000 0000號函通知被告。
㈡被告所屬農業發展局（下稱農發局）則於101 年4 月2 日以
桃農管字第0000000000號函，通知被告所屬城鄉發展局（下 稱城鄉局），因第312 地號土地上未經許可堆置、回填營建 剩餘土石方，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非 屬農業經營使用，請土地管制機關（即城鄉局）就相關法規 爰請逕依規定核處。城鄉局即以被告之名義，於101 年4 月 6 日以府城行字第0000000000號函，通知訴外人許碧珠應就 在第312 地號土地上未經申請填具土石方而有違反農業區土 地使用分區管制一事，提出陳述意見，被告另於101 年4 月 16日，以府地用字第00000000000 號函通知城鄉局，表示第 312 土地及系爭土地回填土石整地使用案，案內土地屬都市 計畫範圍土地，請本於權責核處。俟許碧珠於101 年4 月17 日具狀陳述意見後，農發局並再於101 年4 月20日以桃農管 字第0000000000號函通知城鄉局，表示第312 地號土地及系 爭土地「未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭 建鐵皮屋等使用，已對農對生產環境及原土壤造成負面影響 ，非屬農業經營使用，土地管制機關應就相關法規裁處。城 鄉局嗣即認許碧珠於第312 地號土地上有「違規填具土石方 ，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則（該細則於101 年 11月12日有修正，以下所指均為行為時之施行細則，下稱都 計施行細則）第29條規定」之情形，乃於101 年5 月14日以 被告之名義為府城行字第00000000000 號裁處書（下稱另案 處分），裁罰許碧珠罰鍰新臺幣（下同）7 萬元整。停止非 法使用。1 個月內恢復土地原狀。另被告又於101 年5 月20 日以府城行字第0000000000號函通知原告就系爭土地位屬「 中壢平鎮市擴大修訂計畫」農業區，但原告卻違規填具土石 方，有違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，故通知 原告提出陳述意見。原告即於101 年5 月24日具狀陳述意見 ，說明系爭土地上已種植玉米，並提出照片為證，農發局並 於101 年6 月6 日再度以桃農管字第0000000000號函，要求 城鄉局就系爭土地，依相關法規核處，城鄉局即認系爭土地 確有違規填具土石方，而違反都市計畫臺灣省施行細則第29 條規定，依都市計畫法（下稱都計法）第79條及桃園縣違反 都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁罰基準，以府城行字第 0000000000號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰9 萬元， 停止非法使用、1 個月內恢復土地原狀。該處分書並於101 年6 月14日合法送達原告。
㈢惟原告對於原處分不服，乃於101 年7 月12日提出訴願，內 政部則於101 年11月29日台內訴字第0000000000號（案號： 0000000000號）訴願決定（下稱系爭訴願決定），駁回原告 之訴願。該訴願決定書則於11月30日合法送達原告。原告收
受該訴願決定後，仍有不服，乃於102 年1 月31日向臺灣高 等行政法院提出本案行政訴訟，且於102 年2 月23日確認僅 對原處分中關於9 萬元罰鍰部分，請求撤銷。然因依行政訴 訟法第229 條第2 項第2 款之規定，此為適用簡易訴訟程序 之案件，依同條第1 項之規定，以地方法院行政訴訟庭為第 一審管轄法院，且因被告公務所（或機關）所在地為桃園縣 ，故應由本院行政訴庭管轄，臺北高等行政法院即於102 年 3 月25日裁定移送本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。二、原告主張：
㈠都計法第79條第1 項、第2 項係規定：「都市計畫範圍內土 地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違 反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發 布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土 地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。 不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停 止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施 ，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。 前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行 」，即其非難行為之客體標的為都市計畫範圍內之土地，所 非難之行為，則係因從事建造、採取土石、變更地形而違反 都計法或都計法授權制定之命令。至都計施行細則第29條第 1 項本文則係規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保 持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休 閒農業設施。」，即基於下列理由，始得施作土地改良：⒈ 為保持農業生產之目的。⒉經申請而興建農舍。⒊經申請而 為農業產銷必要之設施。....等。而本件原告於案發當日所 為之填土整地，即係為保持農業生產而施作之土地改良，是 依施行細則所規定，毋需經申請即得為之，故被告主張因原 告未經申請即施作土地改良，自為違法，即有所誤。再者， 原告遍查土地法、土石採取法、水土保持法、水土保持法施 行細則、水土保持計畫審核監督辦法、區域計畫法施行細則 、農地重劃條例、土壤及地下水污染整治法施行細則等相涉 行政法律命令等，亦無合致本件客觀法律事實，明文規制土 地所有權人，為保持農業生產而施作填土整地，事前應先經 主管機關審查或核准者。從而，可認被告以原告未申請即進 行土地改良，並以原處分裁罰原告，並無法律授權之適法依 據。至於被告所引用之桃園縣申請農業用地改良作業要點」 （下稱作業要點），乃係未經授權訂立之行政命令，僅為被 告依其職權所下達之職權命命，自非都市計畫法第79條第1
項所稱「依本法所發布之命令」，故原告縱有違反該作業要 點，被告亦不得引為裁罰原告之依據。
㈡另系爭土地土質貧脊、地勢低窪雜草叢生，坵壟高低不一、 地形錯綜複雜、造成耕耘施作不易，若無進行積極改良，顯 無法進行農用生產，是原告為改良系爭土地現況以符合農業 使用，始於101 年3 月進行填土整地，故被告農發局所稱原 告於系爭土地上違建鐵皮屋、堆置、回填營建剩餘土石方、 廢棄土等顯非事實。實者，原告自101 年整地後即實施植栽 玉米、並自101 年8 月改種植芭樂等旱植農作，而為保持農 業生產所施作之土地改良。況農發局亦曾於101 年7 月5 日 至現場會勘，經該局會勘現場結果並無未保持農業生產情形 ，故該局僅以101 年7 月23日桃農管字第0000000000號函要 求原告於土地邊坡種植綠籬及檢附土壤檢驗報告後另案申請 勘查求（院卷第100 頁），原告因此再以101 年8 月27日申 請函覆農發局已完成綠籬並檢附土壤檢驗報告，是以原告改 良系爭土地確係為保持農業生產且實際作為農業生產使用乙 節足堪認定。
㈢再訴願決定書既謂「另觀桃園縣中壢市公所101 年4 月10日 ○○○0000000000號函主旨『檢陳本市○○段000 ○000 ○ 00000 ○00000 地號第4 筆農地違規使用查報表....」，與 所附桃園縣中壢市農業用地違規案件處理查報表，可知該4 筆均經認定為違規使用，即原告之鄰地即第311 地號土地， 係與原告同次填土整地，惟迄今卻未受被告任何裁罰處分， 甚者桃園縣境內亦有多起未經申請填土整地之案件，亦未受 裁罰，被告顯係為罰而罰本件，而有違平等原則。 ㈣綜上，被告於原處分裁罰前，並未實際至土地現場進行會勘 ，僅依據中壢市公所所檢附、並非系爭土地之照片，及被告 機關內部之公文，即逕指原告有非屬農業經營使用之情形， 實難謂已對「原告未保持農用生產」乙節盡其舉證之證。 ㈤原告並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。三、被告答辯：
㈠系爭土地係屬「中壢平鎮都市擴大修訂計畫」內之農業區， 且有違規填具土方之情形，該部分經中壢市公所101 年4 月 10日中市○○○0000000000號函檢送系爭土地違規使用案件 ，查報原告未經許可於系爭土地堆置、回填營建剩餘土石方 ，並經農發局認定已對農業生產環境及原土壤造成負面影響 ，非屬農業經營使用，確已違反都計施行細則第29條有關農 業區土地使用分區管制規定，被告始以原處分裁罰原告，於 法並無不合。
㈡原告雖主張系爭土地填具土石方符合農業使用，但農發局10
1 年4 月20日桃農管字第00000000000 號函即已認定略為「 ....現未經許可堆置、回填營建剩餘土石方，已對農業生產 環境及原土壤造成負面影響，非屬農業使用」，再依都計施 行細則第29條復規定：「農業區為保持農業生產而劃定.... 」，故系爭土地既未經許可填具土石方對農業生產環境造成 影響，非屬農業經營使用，即屬違反都市計畫農業區土地使 用分區管制規定，其違反都計法施行細則第29條規定至為明 確，當依都計法第79條規定處罰之。
㈢原告另主張依都計法第79條第1 項所授權訂立之都計施行細 則第29條第1 項規定，法條文義上並無限制原告為保持農業 生產之目的，所作合理正當之填土整地，事前須經主管機關 審查與核准。故認被告以系爭填土整未經機關審查核准一事 作為裁罰依據，並無法律適法之依據，依行政程序法第111 條第6 款之規定，應為無效，自得請求撤銷以維救濟等語。 惟依都計施行法第29條之文義，並未規定農業區土地填具土 石方毋庸經過申請，原告顯有誤解。再者依最高行政法院94 年判字第1275號判決意旨亦認非都市土地之農業區從事農業 改良行為須經申請，是舉輕以明重，都市土地之農業區若從 事農業改良行為當然更須經過申請。是系爭作業要點第4 條 即規定申請農地改良應檢附各式書件（包括農地改良申請書 、地籍圖謄本、都市計畫土地使用分區證明、農地改良使用 計畫書、農地現況照片、申請身分證明文件及其他必要書件 ）向農發局提出申請；而原告復自承其於系爭土地上填具土 石方確未向主管機關先行申請，而原告亦未依上開作業要點 提出合法土方來源證明文件。是若謂原告毋須向主管機關提 出任何申請，即得擅自於系爭土地上大肆填土，所填具之土 石方又係來源不明之不合法土石方，顯非都市計畫法立法之 本意。
㈣被告並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。四、本件如事實概要欄所述之經過事實，除後述之爭點外，有原 處分書、訴願決定書、農發局、城鄉局、被告所為之歷次函 文等資料附本院卷、原處分卷、答辯卷、訴願卷等可稽，原 告復不為爭執，堪認為真實。是參酌兩造上開之主張，可認 本件兩造之爭點應為：㈠原告於案發當日在系爭土地上填土 一事，是否為保持農業生產？㈡系爭土地是否須經申請後始 得為上開填土之事？桃園縣申請農業用地改良作業要點」是 否為都計法第79條所稱依該法所發布之命令（下稱作業要點 ）？㈢被告所為原處分是否合法有據？原告訴請撤銷訴願決 定及原處分是否有理由？
㈠原告於案發當日在系爭土地上整地、填土部分，並無事證證
明有礙農業生產，而無保持農業生產之情形：
⒈被告所提供之部分照片可做本案系爭土地於案發時狀況之證 明：
①經查，系爭土地係因第312 地號土地所分割新增之地號，且 系爭土地與第312 地號土地乃由原告及其配偶許碧珠於100 年9 月19日以買賣為原因，而於100 年9 月26日分別登記取 得，此有該等土地登記資料附本院卷第17頁、第18頁可參， 故至案發當日（101 年3 月13日），原告僅成為系爭土地所 有權人約半年時間，則原告取得土地所有權後，想積極改良 系爭土地，確有其合理之動機。
②又依上開土地登記資料，可知該等土地之地目為田，系爭土 地之面積分別為1,259 平方公尺及2,500 平方公尺，合計為 3,759 平方公尺（至於第312 地號之土地則為2,500 平方公 尺、第311 地號之土地面積為1,916 平方公尺，四筆土地合 計為8,175 平方公尺），原告亦不爭執系爭土地確經編定於 「中壢平鎮擴大修訂計畫」之農業區內，故該等土地之使用 自不得有礙農業發展或為非屬農業經營使用之情形，即該等 土地應依都計法施行細則第29條第1 項規定「保持農業生產 」。
③再查，參以桃園縣中壢市清潔隊於101 年3 月13日至第312 地號土地，辦理違反廢棄物清理法案件稽查之稽查紀錄表， 其上係記載行為人為邱逸棋（參許碧珠違反都市計畫法之原 處分卷第11頁，下稱另案原處分卷），再自邱逸棋之警詢筆 錄觀之，亦可知邱逸棋係主張案發當日由許碧珠發包給羅振 義去現場整地，羅振義則請他去現場監督指揮整地工程（參 另案處分卷第5 頁）。另外當日駕駛挖土機在系爭土地、第 312 地號土地上整地者，則為訴外人張崇榮、徐金生，此亦 有此二人警詢筆錄在卷可稽（附另案處分卷第6 頁至第8 頁 ）。是由上可認原告之配偶許碧珠確係委請羅振義去現場整 地，並於案發當日遭中壢市清潔隊至現場稽查。又被告原認 受稽查之系爭土地及第312 地號之土地均為許碧珠所有，嗣 經許碧珠提出異議，始確認系爭土地為原告所有，此亦有城 鄉發展局101 年5 月7 日之簽文1 份附本院卷第169 頁可稽 。另參以證人羅振義於本院審理時到庭所證稱：原告與其配 偶曾經委託他買種植土來處理系爭土地與第312 地號土地， 目的是要種東西，再第311 地號土地之地主則是透過他的朋 友託他購買土。另在處理該等土地前，土地狀況為雜草叢生 、高低不平，而且有積水之狀況。另外他是向「城市農園」 購買紅色之種植土，且摻入一些砂土，311 地號土地所放置 土壤與第312 地號、系爭土地之土壤並無不同等語，則可知
除第312 地號土地之地主許碧珠委託羅振義整地（第312 地 號）外，另外原告亦委請羅振義在系爭土地上整地，至於第 311 地號之地主則係委請羅振義購買土（參本院卷第249 頁 正、反面、第250 頁）。準此，羅振義於案發當日所整地、 填土之土地範圍即包括系爭土地、第311 地號、第312 地號 等四筆土地，面積共計8,175 平方公尺，且上開土地所使用 之土壤均係摻有砂石之同一批紅色種植土。
④另查，證人羅振義復證稱：「其係先請怪手進場整地，將土 地上雜草移除，然後鋪設鐵板，卡車載運種植土及砂土進去 ，當時還沒有混土，鋪鐵板的用意，是因為該土地之前有積 水的情形，土質太軟，車子無法行走。把所有土載進去後， 在挖運的過程中，就會讓兩種土混合在一起」、「311 號土 地沒有辦法直接讓車子進入，因為有圍圍籬，所以311 號土 地沒有鋪設鐵板，我當初是跟312 號土地借土地，在312 號 土地上面作業，將土倒置在311 地號土地上」（參本院卷第 249 頁背面、第250 頁）、「（為何本案被告稽查人員到現 場時，所拍攝照片土地上夾雜諸多石頭？）稽查人員拍攝照 片是我們整平後的照片，並非我們進場照片。怪手之前挖土 的時候，一定會挖到原本的土地下面原來的土，裡面就會含 有石頭，我們去整地時，經過人家檢舉說我們在傾倒廢土， 所以當時稽查人員有來現場。稽查紀錄表有記載我們當時傾 倒的土沒有夾雜垃圾及營建廢棄物，但是稽查的時間是在3 月份」、「（提示本院卷第67-69 頁被證12號後附照片，並 告以要旨，這些照片是什麼時候的照片？）這是當時我們載 運種植土進去的時候，有人檢舉。這是稽查人員拍攝照片。 照片上有鐵板、挖土機，就是我剛剛所述要讓車子能夠順利 進去所鋪設的鐵板、「（提示本院卷第55-59 頁被證11號， 並告以要旨，該等照片所示的情形是何時的情況？）這是整 完之後拍攝照片，但何時去拍攝的照片我就不知道。事後我 朋友有打電話跟我說他有收到裁罰書，我才知道」等語（參 本院卷第250 頁正、反面）等語，可知桃園縣政府警察局中 壢分局所拍攝附本院卷第67頁至69頁之照片，即為羅振義指 揮人員於第312 地號土地上鋪設鐵板、堆置紅土，且挖土機 亦已進入整地中之情況（下稱本院卷第67至第69頁之照片為 整地中之照片），至附本院卷第55頁至59頁（即被證十一） 之照片，則為上開四筆土地整地完畢，紅土已均勻鋪設於四 筆土地上之狀況，原告雖否認第67頁至第69頁之照片非全部 為系爭土地之狀況，其中並包括第311 地號、第312 地號之 情形（參本院卷第193 頁至194 頁），惟既然上開證人已證 述四筆土地所鋪設之紅土係同一種土，且該等土地均毗連相
鄰，土質及相關環境狀況應該大致相同，且縱使鐵板僅鋪設 於第312 地號上，亦係為四筆土地整地所致，並無特別區分 之必要；至於整地後之照片，被告則認定僅有編號1 、3 、 8 、9 、10之照片與系爭土地有關，此可參被告行政訴訟答 辯㈢狀所載及所附之示意圖（參本院卷第106 頁至110 頁） ，是本院即將上開整地中、整地後（僅限編號1 、3 、8 、 9 、10）之照片認均認屬本案系爭土地之情形，先予敘明。 ⒉羅振義於整地中所堆置並填土於系爭土地上之紅土並無夾雜 石塊、垃圾及營建廢棄物，整地後之土地上之石塊是土地原 所內含，即該等石塊之存在並無法證明有影響農業生產之情 況：
①仔細觀察整地中之照片，可知土地上確堆置紅土，然該等紅 土中並無特別明顯之大塊石塊，即並無如整地後之照片所顯 示之石塊，此亦經中壢分局內壢派出所所長劉虔任到庭證述 明確（參本院卷第265 頁背面），且證人羅振義、及中壢清 潔隊當日到場稽查之人員姜靚柔亦到庭證述現場土石方並無 夾雜垃圾及營建廢棄物（參本院卷第250 頁、第287 頁）等 情，姜靚柔並證稱現場稽查紀錄表所填載之「土石方」並非 指泥土中有夾雜石塊才記載為土石方，如整地中照片所示土 堆即稱土石方（參本院卷第287 頁背面），是由此可證原告 委請羅振義所載運至系爭土地上堆置之土壤並無夾雜石塊、 垃圾及營建廢棄物，所謂土石方僅為單純之紅土。 ②再既然證人羅振義於系爭土地上所填之土壤無石塊等物夾雜 其內，惟何以自整地後之照片中卻可見土地上確有石塊，則 羅振義上開所證述是因為進場整地之過程中，挖土機挖土時 挖到原本土地下面之土，其中即含有石頭所致等情，即堪採 信。至被告訴訟代理人雖稱依現場工地負責人邱逸棋於警詢 筆錄中已稱「整地工程沒有開挖」等語，即既然當日只是回 填土石，就沒有所謂挖到土地下方石頭的可能等情（參本院 卷第263 頁背面）。惟查，參以另案原處分卷第5 頁關於邱 逸棋之警詢陳述，確係載明「（你所負責監督之整地工程是 否有開挖或回填廢土？）沒有開挖，亦無回填廢土。有回填 羅振義購買之種植土」等語，然以之對照同日挖土機司機張 崇榮、徐金生亦於警詢中之陳述：「（你所整地之所有無傾 倒廢土？有無從該處所開挖土方載往他處傾倒？）我從昨日 早上上班，大約看到10幾台砂石車傾倒紅土。沒有從該處開 挖土石載往他處所傾倒」（張崇榮、附另案處分卷第6 頁背 面）、「（你所整地之所有無傾倒廢土？有無從該處所開挖 土方載往他處傾倒？）我從今日早上上班，有看到2 台砂石 車傾倒紅土。沒有從該處開挖土石載往他處所傾倒」（徐金
生、附另案處分卷第8 頁）等情，可知徐逸棋上開所稱之沒 有「開挖」應係如張崇榮、徐金生所證述沒有「從系爭土地 開挖土方載往他處傾倒」，並非在說明在整地過程中沒有翻 攪原來土地之意，故被告訴訟代理人上開所辯即無足採。 ③準此，上開甫整地完照片所示土地上之石頭，是於整地過程 中因翻挖原土壤所致，並非於案發當日所外加之物。而農發 局之人員陳忠懿亦到場證稱桃園縣農業用地恢復農地農用案 審核及查驗執行要點（附本院卷第195 頁、下稱恢復農用要 點）第5 條第2 項第4 款中所稱恢復原編定管制使用之農業 用地土壤物質與標準中應予管制比例之石礫，係指外來之回 填土石方（參本院卷第268 頁）。是以，系爭土地上所呈現 之石塊即非該恢復農用要點所稱改良後土地不得含有之石礫 。甚者，被告亦自承不論係中壢清潔隊、中壢市公所、中壢 分局或被告所屬城鄉局、農發局於本案遭稽查時、裁罰本案 前，並無對系爭土地之原始土壤或後填之紅土土壤採樣分析 過，該等人員到庭作證時，亦未曾提及該部分，則縱系爭土 地上確有上開所呈之石塊，惟依整地後照片所示，亦非大量 ，僅有零星，且非每一石塊均體積龐大，故僅依照片所示情 況，實無從據以認定該等石塊之體積及含量比例為何，自無 法依此逕認系爭土地上因有該等石塊而有影響農用。 ⒊整地中照片所示之鐵板、挖土機僅係短暫供整地作業所用， 並無影響農用之情形：
①又自上開整地中之照片所示，土地上確鋪有鐵板，且依證人 羅振義所述係放置於第312 地號土地上，然不論該鐵板鋪設 之位置是否位於系爭土地上，惟均係為對系爭土地進行整地 所設，已如上述。再該鐵板之鋪設，係呈現不規則、凌亂之 情形，如欲固定架設，應非如此處理。再者羅振義已證述： 係因為土地土質過於鬆軟且有積水，無法供車輛通行始鋪設 鐵板等語，誠如前述，且內壢派出所所長劉虔任亦到庭證述 ：其於案發當日至現場時，確看到有如照片（指整地中照片 ）所示狀況，有挖土機在土地內，土地內有鋪鐵板。鋪鐵板 之用意是要讓怪手、砂石車比較容易進去等語。由此可知， 鋪設鐵板僅係暫時性，欲讓整地所用之挖土機、砂石車進入 土地，顯非固定性、永久性，況依整地後之照片，其上亦已 無鐵板鋪設於上，更證明該鐵板之鋪設係有其暫時性之目的 ，萬不能以此暫時性之措施認定有影響農業生產。 ②再者，原告若欲對系爭土地整地以保持農業生產，以系爭土 地面積達3,759 平方公尺，單以其一人之力，顯非可能，且 當日不僅只有系爭土地欲進行整地，還包括第312 地號、第 311 地號之土地，故原告委請羅振義僱用挖土機、砂石車至
土地內進行填土整地之事宜，確合情理，且以整地後照片觀 之，系爭土地另包括第312 地號、第311 地號土地上亦無顯 示仍有挖土機、砂石車於其上之狀況，顯見挖土機、砂石車 出現於土地上，亦僅為短暫性，仍不能以此短暫性之措施認 定有影響農業生產之情形。
③即若原告整地之目的，確係為保持農業生產，則其整地過程 中，在系爭土地上或鄰地上出現暫時性之施工情形（包括放 置鐵板、有挖土機或其他車輛駛入作業等），即屬正常，自 不能僅以該暫時性之狀況，論斷原告就劃定於農業區內之系 爭土地未保持農業生產，或認該等舉措有影響農業生產。 ⒋被告並無法證明系爭土地上所填入摻有砂石之紅土有礙農業 生產：
①原告主張系爭土地之紅土係向「城市農園」所購買，而證人 羅振義更到庭證述：「摻入砂石係因為土的成份要配一點砂 土比較好種植。鏟子去挖的時候才不會太硬」、「比例是種 植土二、砂石土一」等語（參本院卷第249 頁背面、第251 頁），而農發局之人員即證人陳忠懿則到庭證稱：「農地不 行回填砂石，會影響生長」（參本院卷第267 頁背面），惟 依上開被告所頒布恢復農用要點第5 條第2 項則係規定：「 表土層及底土層之土壤改良最低標準，....⒋縱切面值徑大 於7.5 公分之石礫佔有面積量：水田不超過2 ％，旱田不超 過5 ％，果樹不超過30％。紅土區之鐵猛網紋（Plinthite ）經曝曬後成鐵塊亦歸類為石礫」，可知土壤改良時，關於 表土層及底土層，並非完全不得有石礫在其中，但區分不同 性質之農田可含縱切面直徑大於7.5 公分之占有面積比例有 所不同而已，惟砂石乃係砂粒和碎石的鬆散混合物，其縱切 面直徑應該不會大於7.5 公分，是縱填入該等物質，並不違 上開規定，然是否填入砂石會因此改變土壤的ph值、有機質 、磷、鉀之比例、或硬度等不適合農業生產，則應該經過實 測。是證人陳忠懿於本院審理中逕證稱「填入砂石即會影響 生長」部分，實為速斷。況被告或其他中壢清潔隊、中壢市 公所、內壢派出所之人員均未於案發時，於系爭土地上採集 紅石及砂石及兩者之混合物而加以分析，即究竟何以原告填 入之紅土及砂石有礙農業生產，實無任何科學證據可資證明 ，自不能僅以土壤之顏色及所含砂石一情，即認有害農業生 產。
②又者，原告於101 年5 月24日針對原處分所提出行政陳述意 見書時，另附具農作種植使用現況照片（附原處分卷第17頁 ），依該照片確可見有種植作物之情形，雖該等照片未附有 拍攝日期，亦非土地之全景照片，而無從僅以照片確認是否
確為系爭土地之照片，然當時既係於原告陳述意見階段，被 告若認該等資料有不足之處，理應至現場實地稽查，或告知 原告應提出何等之資料以為補充，以維原告之權益；況原告 提出該等照片之用意，應係在證明於案發當時整地之目的係 為保持農業生產，故事後系爭土地亦確實可供種植作物，此 乃原告在被告未於案發時至現場實地採樣土壤加以檢驗，事 後所為不得已之證明方法，惟被告卻置原告之意見及該等照 片於不顧，實有未洽。至於該等照片中所顯示土壤之顏色雖 非完全與整地中、整地後之照片顏色相同，而較偏咖啡色， 但仍帶有紅色之情形，況此等顏色之差異究係因用以拍攝照 片之相機不同所致或紙張顯色之方式有異，或係因已隔一段 時間土壤已因氣侯、陽光等各種因素而有所變化，無從得知 ，然該部分卻可以實地勘測採樣釋疑，此更加驗證被告於裁 罰前實地勘測採樣於本案裁罰之重要及必要性。況若原告存 心造假，以現今照片修改之便利性，僅修改土壤之顏色並非 難事，故若僅因該部分照片與整地中、整地後之照片顏色不 同，即論斷與系爭土地無關，亦有未洽。甚者，證人羅振義 亦到庭證稱其於案發後之4 月間有至系爭土地，當時土壤仍 為紅色，且種有作物等語（參本院卷第252 頁），雖其證述 之作物為芭樂，並非原告所稱當時所種之玉米，惟作物若係 新播之初芽，非農業專家者有誤認之情況，應屬正常。故以 證人羅振義所述，配合原告上開所提出之照片，仍可認定原 告於案發當時所為之整地結果，確可於4 月間即種植作物。 ③再參以原告於101 年6 月20日所提出之異議書，主張系爭土 地確已完成玉米農作種植，並附具作物照片（參本院卷第23 0 頁至第231 頁），其中照片顯示之作物情況，已較上開5 月間所提出照片中之作物成長許多，該照片亦可見土地附近 之建築物情況，確與系爭土地相同，且照片中之泥土雖然為 咖啡色，卻仍帶有紅色。再依被告所提出農發局於101 年7 月20日桃農管字第0000000000號函後附農發局所拍攝之照片 （參本院卷第228 頁），其上顯示之拍攝日期為101 年7 月 5 日，照片中作物更較上開6 月份之照片成長許多，再依當 日會勘意見資料表（參本院卷第229 頁），中壢市公所之會 勘意見確為「現場種植玉米」，與上開原告所主張種植之作 物種類相同，均為玉米。是依上開5 月份、6 月份、7 月份 之照片觀之，照片中之作物依時間經過而逐漸成長，時序正 常且合理，若謂原告於其間重新整地、重新填土，實無可能 。準此，依上開說明，確可認原告自於案發當日進行並完成 整地、填土後，即種植玉米作物，且作物依時成長，更可證 原告於案發時之整地確係為保持農業生產所為，並無影響農
業發展。
④再查，被告亦已於101 年11月18日以桃農管字第0000000000 號函認定系爭土地已整復為可供農業使用（參本院卷第100 頁、第232 頁）。故依上開說明，可見系爭土地自101 年3 月開始整地後迄至被告認可係保持農業生產止，歷時數月， 並經原告將土壤送驗、被告亦會同各單位人士至現場勘驗， 始能確認，惟被告就認定原告是否有違規情形時，卻未以相 同規格待之，即被告就案發時整地之狀況，在未有農發局、 城鄉局之人員到場，亦未作任何採樣檢測下，僅依憑移轉之 照片即認定原告之整地係有違農業發展，其間差異性之大， 難怪使原告質疑被告裁罰之合法性。
⒌農發局認定系爭土地未能保持農業生產部分，並無實證為憑 ：
①依原處分書四理由及法令依據㈣所載：「旨揭土地係位於『 中壢平鎮都市擴大修訂計畫』農業區，台端違規填具土石方 ，經本府農業主管機關101 年4 月20日桃農管字第00000000 00號函認定已對農業生產環境及原土壤造成負面影響非屬農 業經營使用，故本案業已違反都市計畫農業區土地使用分區 管制規定。另台端101 年5 月24日陳述意見經本府農業主管 機關101 年6 月6 日桃農管字第00000000000 函再次認定非 屬農業使用，爰依法予以裁罰」、原處分書五證據則載明： 「中壢市公所101 年4 月10日中市○○○0000000000號、本 府（應為所屬之農發局）101 年4 月20日、6 月6 日桃農管 字第0000000000、0000000000號函」。是究竟原處分依何等 證據為本案裁處，即應檢視上開各次函文內之全部說明。 ②經查，中壢市公所101 年4 月10日中市○○○0000000000號 函（附原處分卷第3 頁以下、本院卷第13頁以下、本院卷第 55頁以下），其主旨係：「檢陳本市○○段000 ○000 ○00 000 ○00000 地號等4 筆農地違規使用查報表、土地登記謄 本等相關資料」，說明則為：「依據桃園縣政府警察局中壢 分局101 年3 月27日中警分行字第0000000000號函辦理」， 再依該函後附之處理查報表則係記載該4 筆土地違規使用情 形：「本市○○段000 ○000 ○00000 ○00000 地號等4 筆 農地疑未經申請填土較毗鄰農地高約1 公尺（原比毗鄰農地 低），現況已整平，其中夾雜些許小石塊，該函所附之照片 則為整地後之照片（但如上述，僅有編號1 、3 、8 、9 、 10之照片與系爭土地有關）。即該資料僅說明上開4 筆土地 於整平後之高度較附近農地高、土地僅夾雜些許小石塊，並 無說明該等土地有非屬農業使用之情形。
③農發局101 年4 月20日桃農管字第0000000000號函（附原處
卷第13頁、本院卷第75頁）係載明：「本案依來函顯示現 地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮 屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬 農業經營使用，請土地管制機關（城鄉局）就相關法規爰請 逕依規定核處」、農發局101 年6 月6 日桃農管字第000000 00000 函（附本院卷第24頁）則係說明：「本案經來函指 陳現場未經申請涉違規回填、堆置土石方使用，已對農業生 產環境及原土壤造成負責影響，非屬農業經營使用，請土地 管制機關就相關法規爰請依規定核處」，而該兩函之承辦人 員均為陳忠懿。陳忠懿並於本院審理中到庭證述，有關系爭 土地是否符合農業使用之事，確由城鄉局轉給農業局審認， 且由其承辦，其並證稱其於審認時並無到過現場，其係依移 轉之相關資料審認，上開兩份函文中之記載，即為其審認 之結果等語（參本院卷266 頁正、反面）。即【系爭土地未 地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮 屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬 農業經營使用】等，即為陳忠懿之審認結果。其並證述其上 開所謂依移轉之資料審認，該等資料即為中壢市公所101 年 4 月10日中市○○○0000000000號函及後附之農業用地違規 使用案件處理查報表、照片，並不包括中壢市清潔隊所製作