臺北高等行政法院判決
103年度訴字第357號
103年6 月24日辯論終結
原 告 楊德東
曾明泉
莊漢榕
張永志
王文鉉
陳宜秀
林玉蓉
賴聖芬
許麗琴
林怡君
林昱均
陳睿耆
李瑛
陳秀惠
李芝瑩
黃勝志
陳宜君
王麗惠
馬安妮
黃寶玉
共 同
訴訟代理人 郭美春 律師
蔡瑜軒 律師
何仁崴 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林聰賢（縣長）住同上
訴訟代理人 王佳珍
李新泰
朱益宇
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服內政部中華民國103
年1 月22日台內訴字第1030368698號（案號：0000000000）訴願
決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於中華民國（下同）99年9 月13日以宜蘭縣○○鎮○○ 段○○○○號土地（下稱系爭土地）向被告申請興建集村農 舍，經被告審查後，以99年11月8 日府農輔字第0990131694 號函（下稱被告99年11月8 日函）同意所請，並副知行政院 農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局）。嗣 經水保局以99年11月16日水保農字第0991831149號函（下稱 水保局99年11月16日函）知被告，表示本件集村興建農舍坐 落之農業用地位於特定農業區，屬「影響農業生產環境及農 村發展」，直轄市、縣（市）政府不得准許申請，故本件被 告同意原告之申請，即與農委會99年10月15日農水保字第 0991 875738 號令釋（下稱農委會99年10月15日令釋）規定 不符；水保局復於101 年5 月8 日邀集被告召開原告興建資 格疑義會議，確認原告既未於系爭令釋發布前完成會審核定 渠等興建資格，其狀態即與其他各縣（市）政府駁回及訴訟 中案例無異，並無信賴保護原則之適用。被告乃認系爭土地 係位於特定農業區，不符農委會99年10月15日令釋為由，以 101 年11月6 日府農輔字第1010145749號函（下稱被告101 年11月6 日函）撤銷該同意處分。原告不服，向農委會提起 訴願，經該會決定訴願無理由駁回後，再提起行政訴訟，仍 經本院102 年度訴字第609 號判決駁回在案。嗣原告於102 年10月7 日繕具申請書，依據102 年7 月1 日修正發布之農 業用地興建農舍辦法（下稱修正後辦法）第16條規定，向被 告申請核發建築執照，經被告以102 年10月25日府農輔字第 102016 2700 號函（下稱原處分）認定本件無該條規定之適 用，駁回原告申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂 提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）本件對於被告以101 年11月6 日函撤 銷99年11月8 日函，經原告另案提起訴願、行政訴訟，均遭 駁回確定在案。惟另案訴訟標的，在於被告99年11月8 日函 遭撤銷是否違法或不當，而本案訴訟標的，在於有無適用10 2 年7 月1 日修正後辦法第16條之信賴保護原則，及依該辦 法規定申請興建農舍是否有據，兩案之訴訟標的及法律爭點 顯有不同，應無行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第253 條重複起訴禁止之問題，認本件起訴程序合法。（二）本件 原告已合法取得被告核可之興建資格，且該資格事實上未經 撤銷，是以原告仍得依修正後辦法第16條信賴保護原則規定 ，適用修正前法令申請核發建造執照及後續專案分割等行政 程序，理由如下：1.本件申請案，由被告公文會（簽）辦單 、被告所屬環境保護局會辦意見表、原告等20戶申請集村興 建農舍案審查表等文件可知，被告於審查原告符合興建集村
農舍資格皆有確認及會辦，並基於當時合法有效法令所為之 審核，始有99年11月8 日之同意所請函，及原告依據該函申 請建造執照時被告之通知補正來函。據前揭文件可知，被告 完成農民資格審查時，農委會99年10月15日函並未下達各行 政機關，亦即前開核准文件係依當時規定及辦法合法作成， 且未經撤銷，自認為核准文件有效存在，原告自得以前開核 准文件，依修正後辦法第16條規定意旨，以修正施行前之規 定辦理，申請續行核發建造執照及專案分割等後續程序。是 以，在99年10月15日，被告農業處依職權根據修正前辦法第 2 條審核農民資格通過，甚肯認符合農業發展條例第18條第 1 項之要件，此為被告向認之立場，並屢次向農委會去函同 意從寬核處本案，其中，99年12月28日府農輔字第09901889 88號函（下稱被告99年12月28日函），其說明二詳述「查旨 揭申請案係由楊德東君等20人於99年9 月13日申請，本府受 理後依據農業發展條例第2 條及『農業用地興建農舍辦法』 第3 條（按：修正前辦法）規定，於99年10月15日完成農民 資格審查，本於主管機關之法定職權，以99年11月8 日府農 輔字第0990131694號函同意申請在案。本案雖於99年11月8 日始核發同意函，惟客觀上已完成『農業用地興建農舍辦法 』第3 條有關農民資格審查之規定。」另被告101 年4 月19 日府農輔字第1010056134號函（下稱被告101 年4 月19日函 ）於說明二再度強調「查旨揭集村興建農舍於99年9 月13日 提出申請，依農業發展條例（第18條第1 項）暨農業用地興 建農舍辦法（第3 條第1 項）規定，本府以99年11月8 日府 農輔字第0990131694號函（見附件1 ）同意辦理在案；案內 有關農民資格審查部分（農業用地興建農舍辦法第3 條第1 項第1 至5 款），另查於99年10月15日前完成。」前揭文件 已再三強調原告等人已符合農民資格審查，因而取得「興建 資格」無疑，並強調「核發同意函」與「興建資格」實係二 事，不能混為一談。再查，觀諸被告99年11月8 日函之內容 ，主旨「准依說明事項辦理」，惟在說明共11欄中，除在第 1 欄係回覆申請書函、第2 欄係同意所請但不補助經費、第 11欄檢附區域計畫法第21及22條外，其餘各欄均係提醒原告 等人辦理後續行政程序之相關注意事項及說明，並未包含符 合「修正前農業用地興建農舍辦法第3 條第1 、2 項」規定 之記載，復觀被告101 年11月6 日函撤銷同意所請，其主旨 記載：「本府99年11月8 日府農輔字第0990131694號函，與 行政院農業委員會99年10月15日農水保字第0991875738號令 相違，應予撤銷，請查照。」在說明二提及因該函與農委會 令不符而認有瑕疵，說明三提及無信賴保護原則適用云云，
足見遭到撤銷者，係「同意所請」之行政處分，而非「興建 資格」，並觀諸被告之全部函文，從未提及原告不符興建農 舍資格，反而多次來文確認本件原告資格已有實質審查及存 在，故就其文意、目的嚴格觀之，「興建資格」同意文件既 未經被告撤銷，故法律上仍合法有效存在，則訴願決定所稱 「惟本案『興建資格』同意文件業經撤銷」云云，仍陷入前 揭恣意解釋之誤會，認事用法顯有違誤，而有提起行政訴訟 糾正不當見解之必要。2.訴願決定及被告對「核定文件」、 「興建資格」未釐清其定義，造成原告依法取得之權益遭不 當剝奪，且與內政部會議記錄、執行原則相違，而有釐清之 必要：⑴按102 年7 月1 日修正後辦法第16條規定，其後會 同修正該辦法之內政部及農委會，進而於102 年7 月22日召 開執行疑義會議記錄，對於第16條適用疑義討論結果為：「 ㈠本辦法第16條補救措施規定之適用對象，係指於本辦法10 1 年12月14日預告前已取得興建農舍資格核定文件者，無論 是否涉及本辦法第5 條之禁止事項，於向直轄市、縣（市） 主管建築機關申請建造執照時，得試用本辦法修正施行前規 定辦理。」內政部復以102 年12月2 日台內營字第10208120 72號令頒佈執行原則，再度重申「㈠本辦法第十六條補救措 施規定之適用對象，指於本辦法一百零一年十二月十四日預 告前已取得興建農舍資格核定文件者，無論是否涉及本辦法 第五條之禁止事項，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申 請建造執照時，得適用本辦法一百零二年七月三日修正生效 前規定辦理。」探其修正理由，係農委會99年10月15日令釋 因未設過渡期間等緩衝方式，造成信賴修正前農業發展條例 、農業用地興建農舍辦法等規定之申請人法律上不利益，亦 經監察院100 年5 月6 日調查報告指出恐有違憲之虞，故內 政部102 年7 月1 日台內營字第1020805247號令、農委會農 水保字第1021865656號令會銜修正農業用地興建農舍辦法共 17條。且為避免此舉對於原申請人先前信賴修正前法律產生 不利影響，其前草案修正理由載明「……均將影響農民申請 興建農舍之權益。基於信賴保護原則攸關憲法上人民權利之 保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，對 於修正前已申請中案件採取得適用原申請時法令之補救措施 ，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利之意旨，爰增訂本條 。」（新法第16條條文保留草案精神）、「……同時為避免 本次修正前已受審查之申請興建農舍案件權益受損，增定符 合相關要件之申請中案件得適用修正前規定，以為適當之補 救。」⑵惟有疑義者，係修正後辦法第16條之「核定文件」 ，其定義及範圍為何？遍尋相關法律及實務見解，均未有任
何說明，既本案「核定文件」之存在攸關原告依法興建集村 農舍之權益，自有探究、解釋之必要。查，原證7 號之修正 後辦法、會議記錄、執行原則，均明確使用「無論是否涉及 本辦法第五條之禁止事項」之文字，而「特定農業區不得興 建集村農舍」係於修正後辦法第5 條始增訂，亦即修正前辦 法第4 條之禁止事項並未如此限制，為保障申請人權益，始 修正本辦法並增設第16條信賴保護原則條款，否則實無特地 強調之必要。何況，被告99年11月8 日函，係因與農委會99 年10月15日令釋「特定農業區不得興建集村農舍」不符而遭 撤銷，除此之外查無其他撤銷之原因，既然修正後辦法對於 「無論是否涉及第五條之禁止事項」設有信賴保護規定，則 本件亦應有其適用，始符修正後辦法之意旨。⑶倘若依照被 告、訴願機關之見解，將「核定文件」限定於「同意所請函 」，則在邏輯上，99年10月15日前取得「核定文件」之申請 案固然無庸適用該條文，惟99年10月15日後取得「核定文件 」之申請案勢必因農委會99年10月15日令釋存在而被迫撤銷 （如同本案被告被迫自我認定「違法核准」），將造成全國 沒有一件案例得以適用第16條信賴保護原則之規定，形同架 空法律之荒謬現象，使人民如何能信賴法律？亦與前開公文 屢次強調「無論是否涉及本辦法第五條之禁止事項」之涵意 相互矛盾，而陷入循環論證之弊，造成適用法規不當之違誤 。⑷故，就文意解釋、目的解釋觀之，修正後辦法第16條「 核定文件」不限於「同意所請函」，實應包含「興建資格」 ，申言之，只要申請人合法取得興建資格且未經撤銷，即得 依修正後辦法第16條申請核發建造執照及專案分割等後續行 政處分。（三）本案並無爭點效理論之問題，被告所辯容有 誤會：1.本件原告提起訴願及行政訴訟，係因農業用地興建 農舍辦法於102 年7 月1 日修正後，內政部102 年12月2 日 台內營字第1020812072號函頒佈「修正後農業用地興建農舍 辦法第6 條、第11條、第16條之執行原則」，其中第16條部 分記載：「㈠本辦法第十六條補救措施規定之適用對象，指 於本辦法一百零一年十二月十四日預告前已取得興建農舍資 格核定文件者，無論是否涉及本辦法第五條之禁止事項，於 向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用 本辦法一百零二年七月三日修正生效前規定辦理。」認屬對 原告有利之事項，而有提起救濟之必要。2.反觀前案事實審 判決第16、17頁記載，足見前案作成時，內政部102 年12月 2 日執行原則尚未存在，不可能審酌到前開執行原則，是以 本件並無爭點效理論之問題，洵堪認定等情。（四）並聲明 求為判決：1.原處分、訴願決定均撤銷。2.被告應准許核發
宜蘭縣○○鎮○○○段○○○ ○號土地申請興建集村農舍之建 造執照。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）被告101 年11月6 日函撤銷核准興建 集村農舍之處分，原告循序提起訴願、行政訴訟，迭遭駁回 ；本院102 年訴字第609 號判決及最高行政法院103 年判字 第3 號判決「原告之訴駁回」確定在案。原告仍表不服，復 提起再審之訴，亦經最高行政法院103 年度裁字第610 號裁 定駁回在案。（二）本件原告係就同一申請興建集村農舍案 ，提起其後續各階段之相關申請事項，惟因最原始的申請興 建集村農舍案件業經行政爭訟程序駁回確定，後續自無由獲 建管單位核發建造執照並獲准辦理專案分割。故原處分否准 原告請求，並無違誤。（三）被告99年11月8 日函原核准原 告興建集村農舍之行政處分，已經被告101 年11月6 日函撤 銷，依行政程序法第118 條本文規定：「違法行政處分經撤 銷後，溯及既往失其效力。」故本案已不符現行農業用地興 建農舍辦法第16條所規定「中華民國101 年12月14日（預告 ）前取得縣（市）主管機關依第2 條或第3 條核定文件之申 請興建農舍案件」之要件，此觀最高行政法院103 年度判字 第3 號判決闡述甚明，自無由適用上開規定而獲發建造執照 。（四）至原告主張其於99年9 月間送件申請時，除不符99 年10月15日農委會函頒令釋外，其餘審查項目均經被告審查 合格，故認被告101 年11月6 日函僅係撤銷「原同意興建」 之行政處分，不包含「興建資格之核定」（合法興建資格尚 存）乙節，按農委會99年10月15日令釋闡明「有關農發條例 第18條第1 項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農 業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特 定農業區」之法規本旨，本案申請興建集村農舍之坐落土地 既與規定不合，依法即應駁回申請，其餘項目已無審查必要 與意義；且原告所指「核定文件」，係被告受理人民申請興 建集村農舍案件時，相關承（會）辦人員之「綜合意見表」 ，僅被告農業處於99年10月15日前在審查表上完成核章，但 部分會同審查單位如民政處、地政處、環保局尚未審查完畢 ，亦未經首長或其授權人批示，尚難認定為「核定文件」。 依行政程序法第110 條規定，被告此一授益處分，未送達原 告，不具行政程序法規定之行政處分生效要件。原告主張於 99年10月15日以前已完成農民資格審查，核准文件仍有效存 在，有現行興建農舍辦法第16條規定之適用云云，顯係曲解 文意及法令規定，委無足採等語。（五）並聲明求為判決： 1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。四、本院判斷：
（一）按農業發展條例第18條規定：「（第1 項）本條例中華民 國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無 自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定 ，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式 或在自有農業用地興建農舍。……（第5 項）前四項興建 農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率 、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建 方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內 政部會同中央主管機關定之。……」102 年7 月1 日修正 發布之農業用地興建農舍辦法第2 條第1 項規定：「（第 1 項）依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請 人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣 （市）主管機關核定……。（第2 項）直轄市、縣（市） 政府為辦理前項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位 邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審 查小組，審查前項、第三條至第六條規定事項。」第8 條 第1 項第1 、2 款規定：「（第1 項）起造人申請興建農 舍，除應依建築法規定辦理外，應備具下列書圖文件，向 直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照：（第1 款 ）申請書：……（第2 款）相關主管機關依第二條與第三 條規定核定之文件……。」由直轄市、縣（市）政府辦理 興建農舍申請之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、 建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查申 請人是否符合第2 條第1 項各款資格、有無第5 條規定不 得興建農舍或興建集村農舍之情形等之規定，並參照農業 發展條例第18條第1 項規定「……農民，無自用農舍而需 興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農 業生產環境及農村發展，得申請……興建農舍。」之規定 ，可知直轄市、縣（市）政府依農業用地興建農舍辦法第 2 條所為核定，除斟酌申請人是否具備該條第1 項各款資 格外，尚須審酌申請人是否無自用農舍而需興建及興建農 舍或集村興建農舍是否影響農業生產環境及農村發展。經 直轄市、縣（市）政府審酌上開條件均符合者，始為核定 准予興建農舍或集村興建農舍之行政處分。而農民取得前 開核定准予興建農舍或集村興建農舍之行政處分後，始得 依同辦法第8 條規定申請建造執照。
（二）查原告於99年9 月13日以系爭土地向被告申請興建集村農 舍，經被告審查後，以被告99年11月8 日函同意所請，並 副知農委會水保局。嗣經水保局以99年11月16日函知被告 ，表示本件集村興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區
，屬「影響農業生產環境及農村發展」，直轄市、縣（市 ）政府不得准許申請，故本件被告同意原告之申請，即與 農委會99年10 月15 日令釋不符；水保局復於101 年5 月 8 日邀集被告召開原告興建資格疑義會議，確認原告既未 於系爭令釋發布前完成會審核定渠等興建資格，其狀態即 與其他各縣（市）政府駁回及訴訟中案例無異，並無信賴 保護原則之適用。被告乃認系爭土地係位於特定農業區， 不符農委會99年10月15日令釋為由，以被告101 年11月6 日函撤銷該同意處分。原告不服，向農委會提起訴願，經 該會決定訴願無理由駁回後，再提起行政訴訟，經本院10 2 年度訴字第609 號判決駁回在案（嗣經上訴最高行政法 院，該院於103 年1 月8 日以103 年度判字第3 號判決駁 回上訴而確定）。嗣原告於102 年10月7 日繕具申請書， 依據102 年7 月1 日修正發布之農業用地興建農舍辦法第 16條規定，向被告申請核發建築執照，經被告以原處分駁 回原告申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實， 為兩造所不爭執，並有原告集村興建農舍申請書（見原處 分卷證物1 ）、被告99年11月8 日函（見原處分卷證物2 ）、水保局99年11月16日函（見原處分卷證物3 ）、被告 101 年11月6 日函（見原處分卷證物3 ）、本院102 年度 訴字第609 號判決、最高行政法院103 年度判字第3 號判 決（見原處分卷證物5 ）、原告102 年10月7 日申請核發 建築執照之申請書（見訴願卷第111 頁至第114 頁）、原 處分（見訴願卷第142 頁、第143 頁）及訴願決定書（見 本院卷第63頁至第67頁）在卷可稽，堪認為真實。（三）原告雖主張：其原取得之同意所請函嗣雖遭撤銷，但原告 符合農舍興建資格之認定既經被告內部於99年10月15日前 核章，即屬已獲核定農舍興建資格，該部分已獲農舍興建 資格之核定並未遭撤銷，依據102 年7 月1 日修正發布之 農業用地興建農舍辦法第16條規定，被告應發給建築執照 云云，惟查：
⒈由前述農業用地興建農舍辦法第2 條第2 項規定，直轄 市、縣（市）政府辦理興建農舍申請之核定作業，得由 農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等 單位組成審查小組，審查申請人是否符合第2 條第1 項 各款資格、有無第5 條規定不得興建農舍或興建集村農 舍之情形等之規定，並參照農業發展條例第18條第1 項 規定「……農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或 縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村 發展，得申請……興建農舍。」之規定，可知直轄市、
縣（市）政府依農業用地興建農舍辦法第2 條所為核定 ，除斟酌申請人是否具備該條第1 項各款資格外，尚須 審酌申請人是否無自用農舍而需興建及興建農舍或集村 興建農舍是否影響農業生產環境及農村發展。經直轄市 、縣（市）政府審酌上開條件均符合者，始為核定准予 興建農舍或集村興建農舍之行政處分。而原告提出之原 證4 號文件，乃被告所屬企劃輔導科簽會畜產科、農務 科、水保科及農業處會簽建設處、工務處、地政處、民 政處、環保局、秘書處等之會（簽）辦單、會辦意見表 及內部審查表，因欠缺對外直接發生法律效力之要素， 該內部意見並非屬行政處分，亦不因被告於101 年4 月 19 日 府農輔字第1010056134號函（即原告提出之原證 6-8 ）復原告申請，內載「……案內有關農民資格審查 部分（農業用地興建農舍辦法第3 條第1 項第1 至5 款 ），另查已於99年10月15日前完成。」而使之成為對外 生效之行政處分。況被告101 年11月6 日函已撤銷原99 年11月8 日核發核定同意興建農舍之行政處分，即係將 原違法核定農舍興建之行政處分撤銷，縱被告所屬內部 單位於原核定處分作成前曾表達有利原告之意見，該意 見亦因違法核定同意興建農舍行政處分遭撤銷而失所附 麗。是原告主張該撤銷行政處分僅撤銷所請，並未撤銷 農民資格認定部分，並進而主張其已於99年10月15日前 因被告內部單位主管核章而取得被告依修正後農業用地 興建農舍辦法第2 條核定文件云云，顯非可採。 ⒉而修正後農業用地興建農舍辦法第16條係規定：「中華 民國一百零一年十二月十四日前取得直轄市、縣（市） 主管機關或其他主管機關依第二條或第三條核定文件之 申請興建農舍案件，於向直轄市、縣（市）主管建築機 關申請建造執照時，得適用中華民國一百零二年七月一 日修正施行前規定辦理。」其修正理由略謂：「……二 、考量本辦法中華民國101 年12月14日前，業經主管機 關依第2 條或第3 條受理審查同意之申請興建農舍案件 ，中華民國102 年7 月1 日修正條文第3 條規定……第 5 條擴大不得依本辦法申請興建個別農舍或集村農舍之 農業用地範圍、第9 條……與第11條……等規定均將影 響農民申請興建農舍之權益。基於信賴保護原則攸關憲 法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而 有保護必要者，對前述修正前之申請中案件採取得適用 原申請時法令之補救措施，俾減輕損害，以符憲法保障 人民權利之意旨。」經查：
⑴「有關農業發展條例第18條第1 項規定，為避免農地建 地化且保護優良農田供農業生產使用目標，興建集村農 舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」此經農委會 於99年10月15日以系爭令釋核釋在案。系爭令釋為農委 會本諸中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護 優良農田供農業生產使用目標而發布，闡明法規之原意 令所屬下級機關公務員行使職權時之依據，依司法院釋 字第548 號及第287 號解釋意旨，其性質屬解釋性之行 政規則，自法規生效之日起有其適用，又其內容並未違 反農業發展條例第18條第1 項之立法意旨及規範目的， 自得適用。準此，於特定農業區內之農業用地申請興建 集村農舍者，即屬有影響農業生產環境及農村之發展， 自為法所不許。且被告係於99年11月8 日以前處分同意 原告之申請，已在農委會99年10月15日系爭令釋發布之 後，而本件亦無司法院釋字第287 號所稱依前之釋示所 為行政處分已確定之情形，故依法應適用農委會99年10 月15日系爭令釋。而農委會依農業發展條例第18條第6 項授權訂定之興建集村農舍獎勵及協助辦法，其內容亦 無敘及申請於特定農業區集村興建農舍者，必獲主管機 關准許。再者，符合農業發展條例第18條第1 項規定取 得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定 申請興建集村農舍，惟並非提出申請，主管機關即須核 准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發 展」等其他法定要件是否具備，故先前各地方主管機關 在前揭規定修正施行後，許可部分於特定農業區興建集 村農舍之申請案例，惟此乃就不同個案逐一審查後所作 決定，無從據以推論農委會或各地方主管機關，業已形 成對特定農業區內興建集村農舍之申請案一律予以核准 之行政慣例，是以集村方式興建農舍之申請案，於獲得 許可前或業已違法許可而遭撤銷之情況下，自不能單憑 原告提出申請行為，即遽論必獲興建集村農舍之合法權 利。原告於提起申請案前，因期待被告將核准彼等在系 爭土地上興建集村農舍，而預先集資購買農地，並設計 與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被告將 核准彼等申請而支出之成本，並非因農委會或被告有何 足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得 認係信賴之表現。至於被告99年11月8 日函核准興建農 舍，固足使原告作為信賴基礎，惟前述農委會99年10月 15日令釋為農委會本諸中央主管機關之地位，為避免農 地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布，
被告依據此令釋而撤銷前核准處分所欲維護之公益，顯 然大於原告之信賴利益。是以依行政程序法第117 條第 2 款規定，被告仍得撤銷前核准處分，業據本院102 年 度訴字第609 號判決、最高行政法院103 年度判字第3 號判決詳予敘明。本件自無前述修正理由所稱因公權力 行使涉及人民信賴利益而有保護必要，而採取得適用原 申請時法令之補救措施之情形。
⑵復依行政程序法第118 條本文規定：「違法行政處分經 撤銷後，溯及既往失其效力。」本件原違法核定准予興 建農舍之行政處分，既經被告101 年11月6 日函將該違 法行政處分撤銷，依行政程序法第118 條本文規定，已 溯及既往失其效力，亦即自始失其效力。原告自不符合 修正後農業用地興建農舍辦法第16條規定所稱：「中華 民國一百零一年十二月十四日前取得直轄市、縣（市） 主管機關或其他主管機關依第二條或第三條核定文件之 申請興建農舍案件」之情形，原告主張其應有修正後農 業用地興建農舍辦法第16條規定之適用一節，亦非可採 。
⑶而內政部102 年7 月22日研商「農業用地興建農舍辦法 」第6 條、第11條及第16條執行疑義會議紀錄結論三㈠ ，係稱「本辦法等第16條補救措施規定之適用對象，係 指於本辦法101 年12月14日預告前已取得興建農舍資格 核定文件者，無論是否涉及本辦法第5 條之禁止事項， 於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時， 得適用本辦法修正施行前規定辦理。」因本件原告既非 於該辦法101 年12月14日預告前已取得興建農舍資格核 定文件者，依內政部前開會議結論，仍無該辦法第16條 補救措施之適用。
（四）又，本院認本件農業用地興建農舍辦法之規定適用上並無 疑義，原告聲請向內政部函詢修正後農業用地興建農舍辦 法第16條條文所稱「依第二條或第三條核定文件」，定義 為何？被告內部審查表承辦人員已於99年10月15日前完成 農民資格審查，並於審查結果勾選符合並核章，是否即表 示符合「依第二條或第三條核定文件」？倘同意興建之行 政處分遭撤銷確定，是否當然包括依農業用地興建農舍辦 法第2 條或第3 條審核完成之興建集村農舍資格亦遭撤銷 ？如是，則經內部審核並對外行文之興建集村農舍資格之 核定文件究係何指？是否將產生曾送件但未經同意興建之 案，反能因曾審酌興建集村農舍資格，受新法信賴保護原 則之適用？而同意興建行政處分遭撤銷後，如連興建集村
農舍資格均遭撤銷，反不受新法信賴保護原則之適用？其 公平性何在？新法欲保護欲規範之範圍為何？云云，應無 調查之必要。
（五）從而，原告申請核發建造執照，但其未提出經直轄市、縣 （市）主管核定准許集村興建農舍之文件，被告以原處分 否准其建造執照之申請，於法並無違誤。訴願決定予以維 持，亦無不合。原告仍執前詞，提起課予義務訴訟，請求 撤銷原處分及訴願決定，並求命被告作成核發建造執照之 行政處分為無理由，應予駁回。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果 不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 7 月 22 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 7 月 22 日 書記官 陳 又 慈