臺北高等行政法院判決
102年度訴字第694號
103年6月12日辯論終結
原 告 楊俐容
陳慧慈
陳惠華
陳金條
李秋霞
許全盛
許健一
楊誠通
高珮芸
戴秀芬
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
許嘉容 律師
陸詩薇 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師
參 加 人 儷山林休閒開發股份有限公司
代 表 人 郭淑珍（董事長）
訴訟代理人 張少騰 律師
王晨桓 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署
中華民國102 年5 月14日環署訴字第1020014269號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告為辦理「北投線空中纜車計畫」之開發案 （下稱「系爭開發案」），依促進民間參與公共建設法（下 稱「促參法」）之規定辦理招商程序。參加人儷山林休閒開 發股份有限公司（下稱「儷山林公司」或「開發單位」）因 參與被告於民國94年4 月20日公告之「民間參與投資興建暨 營運北投線空中纜車計畫」BOT 案件之招商程序，經評選後 獲選為最優申請人，並於94年12月13日與被告簽訂「北投線 空中纜車計畫」投資契約。其後，被告於99年10月28日以府
工新字第09970099600 號函要求開發單位辦理環境影響評估 。開發單位乃於101 年7 月3 日將系爭開發案環境影響說明 書（下稱「環說書」）送被告環境影響評估審查委員會（下 稱「環評會」）審查。案經被告環評會第118 次會議、第12 2 次會議及第123 次會議審查，於101 年12年21日第123 次 會議，依環境影響評估法（下稱「環評法」）第7 條規定， 作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經被 告於102 年1 月16日以府環技字第10230344800 號函附第10 230344802 號公告（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴 願，經行政院環境保護署（下稱「環保署」）102 年5 月14 日環署訴字第1020014269號訴願決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告具有當事人適格及法律上利害關係， 得提起本件訴訟：⒈由環評法本身規範內容即可知，環評法 係屬保護規範：按環評法第8 條明文規定：「前條審查結論 認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響 評估……」而參照環評法施行細則第19條所列事由，構成環 評法第8 條「對環境有重大影響之虞」者，包括「對當地眾 多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式」及「國民 健康或安全」有顯著不利之影響者。準此，當地居民生命權 、身體權、財產權以及少數民族之傳統生活方式等，均屬第 8 條保障範圍。又環評法第9 條、第10條、第11條、第12條 則係賦予當地居民於第二階段環評程序中，得對開發行為表 示意見、參與界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之重要 程序權利。而不論是一階環評或二階環評，亦不論開發行為 之規模與類型，由於當地居民之生命、身體、財產等各項實 體權利，最有可能受開發行為之影響，是環評法明白賦予「 開發行為所在地鄉、鎮」及「毗鄰鄉、鎮」當地居民知悉及 表示意見之程序參與權，故開發行為當地居民就環評爭議事 件，具有法律上利害關係，而有訴訟權能，此見解亦已成為 我國最高行政法院實務之通說。⒉依環評法及其施行細則相 關規定，開發行為所在地或毗鄰地區住居或工作之當地居民 ，以及受開發行為實質影響之人，就環評爭議均有當事人適 格：環評法所謂「當地居民」之內涵與範圍，係指依環評法 第8 條、施行細則第20條、第22條各款規定，有權受公告與 通知，並參與公開說明會之居民。故依環評法與其施行細則 之文義解釋即知，至少居住於開發行為所在地及毗鄰之鄉鎮 、市、區之居民，係屬環評法上所稱「當地居民」，自屬無 疑。又開發行為環境影響評估作業準則（下稱「作業準則」 ）第6 條第1 項附表五，開發行為半徑10公里範圍內或開發
行為兩側沿線500 公尺內，均屬受開發行為影響範圍，在此 範圍內之居民，就環評法爭議事件亦自有當事人適格（最高 行政法院100 年度判字第1601號判決、103 年度判字第66號 判決參照）。職是，本件10位原告等之住所均為開發行為所 在地或其毗鄰鄉鎮，又有8 位原告住所地位於開發行為所在 地直線距離500 公尺內，故原告等10人就本件有提起撤銷訴 訟之原告適格，應屬無疑。㈡纜車興建之開發行為，依環評 法、環評法施行細則、開發行為應實施環境影響評估項目及 範圍認定標準（下稱「認定標準」）之相關規定，應依法向 法定目的事業主管機關辦理環評，方為適法：按環評法第5 條第1 項第11款、第2 項及認定標準第31條第1 項第19款規 定，國家公園範圍內之纜車興建行為，依法應辦理環境影響 評估。又按環評法第7 條及環評法施行細則第12條規定，環 評主管機關應以目的事業主管機關之層級為實質認定。而內 政部與被告均為本件開發案之目的事業主管機關，業經本院 95年度訴字第3899號判決肯認，並為最高行政法院98年度判 字第1119號判決所維持。且內政部101 年3 月29日內授營園 字第1010126658號函與內政部101 年10月5 日內授營園字第 1010809725號函亦均明確表示：「……旨揭纜車計畫因跨陽 明山國家公園計畫及臺北市都市計畫範圍，其國家公園範圍 部分之土地使用計畫，尚須經陽明山國家公園管理處（下稱 「陽管處」）及內政部依國家公園法第14條規定進行實質內 容審查……」。此外，因開發行為內容較為複雜、規模較大 ，或所在區位較為特殊敏感時，通常會有多數行政機關共同 具備不同層面之管轄權限，此一現象並非臺灣所獨有。針對 此一管轄權衝突問題，德國與美國立法例均有解決機制，然 誠如中原大學傅玲靜副教授所言，我國環評法施行細則第12 條雖有明定確定環評主管機關之方式，但立法者卻未意識到 如有多數目的事業主管機關時，應如何依環評法之精神決定 目的事業主管機關，進而確定環評主管機關，故國家公園內 開發行為之環評主管機關應如何認定，即特別突顯此一問題 。㈢本件開發行為之核准、各項建造與使用執照等，均由國 家公園主管機關即內政部為之，可見內政部方為最具主導性 與重要性之目的事業主管機關：依國家公園法第15條、第16 條及第20條之規定，國家公園因各分區資源特性及需受保護 強度不同，而對各分區內之開發行為管制強度有所不同，除 明文禁止部分開發行為外，其他開發行為需經國家公園管理 處或經內政部許可，甚至須呈請行政院核准後始可進行開發 ，可見國家公園法實為土地分區使用及開發行為許可並行管 制之規範。而環說書以開發行為「80% 位於國家公園範圍、
22% 位於遊憩區、49% 位於特別景觀區、9%位於一般管制區 」，因此依國家公園法第14條與第16條之規定，本件開發行 為自應由陽管處報請內政部國家公園計畫委員會核准，並經 內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。又國家公園內以 促參方式辦理之開發行為，依國家公園法第14條及第16條之 規定申請許可時，係由國家公園管理處函詢環評主管機關開 發計畫是否應辦理環境影響評估，而無論開發計畫是否應進 行環境影響評估，均應經國家公園計畫委員會審核通過再報 請內政部核准後始可進行，更顯見國家公園內以促參方式辦 理之開發行為，內政部實為最重要、最適切之目的事業主管 機關，始能於環境影響評估過程克盡其職，並有效監督開發 單位是否切實執行環說書、環境影響評估書之內容及環評審 查結論，以落實國家公園法為保護國家特有之自然風景、野 生物及史蹟之立法目的。㈣被告雖為本件促參開發案之目的 事業主管機關，惟同時亦與參加人同為共同開發行為人，顯 有機關偏見，難期公正環評審查，顯非適法之環評審查機關 ：促參案之本質，乃是政府機關將其對人民所負興辦公共建 設的義務，進行先期初步構想規劃，再透過公開徵求甄選， 決標選出最優民間機構議約，議約完成後委由民間機構代辦 或代為執行該項公共建設。又促參法賦予主辦的政府機關諸 多協力義務與監督管理權責，因此就依促參法興辦的公共建 設而言，可謂公、私協力共同開發興建，故就已辦理促參的 公共建設，應可認定該促參案件的主辦機關為共同開發行為 人，而被告於系爭開發案即為主辦機關，亦為共同開發行為 人。是如學者王毓正教授所言，此種情形即屬「機關偏見」 ，亦即審查機關就特定案件已經持有特定立場，不可能為公 正客觀之審查，反而會刻意將審查方向與結果引導向機關所 期待之立場，實難以期待被告機關代表之環評委員，能公正 客觀審查由被告主導開發之系爭開發案。㈤本件以各機關權 限涉及程度、公法關係範圍以及管制目的有效性等因素，實 應由國家公園主管機關內政部擔任目的事業主管機關，並由 環保署為環評主管機關，方為適法：按國家公園法第14條第 2 項規定，立法者已預見國家公園區內之重大開發行為，除 涉及內政部之權限外，尚涉及其他事業主管機關之權限，舉 例而言，如設立觀光旅館或旅館之行為對國家公園環境資源 可能產生重大影響或影響層面廣泛，應由內政部會同交通部 或地方主管機關審議辦理，故內政部就國家公園內之開發行 為，為最具主導性、最重要之目的事業主管機關，應屬無疑 。又為避免發生主管機關之割裂與紛亂，並達到統一保護國 家公園環境資產之立法目的，應由具主導性之內政部擔任目
的事業主管機關，並由環保署擔任環評主管機關，方為適法 。且傅玲靜教授於文中指出應由國家公園主管機關內政部為 國家公園內開發行為之目的事業主管機關，並由環保署為環 評之主管機關，始得避免國家公園內開發行為管轄權之割裂 及紛亂，以確保國家公園之自然及生態等環境保育之重要功 能。故為確保主管機關管轄權限之統一，以達保護國家公園 環境資產之立法目的，實應由國家公園主管機關即內政部擔 任系爭開發案目的事業主管機關，並由環保署擔任本件環評 主管機關，方符環評法第7 條與環評法施行細則第12條規定 。㈥基於環評法的預防原則精神，環評法第6 條第2 項環說 書應記載事項，應經委員於審查程序中仔細斟酌審議，並附 具實質理由，方得做成結論，而非直接使其成為有條件通過 的條件內容，是原處分顯有下列違反正當法律程序情事：⒈ 將多項依法應記載於環說書之事項列為條件：⑴地質安全、 結構安全、防災監測計畫部分：開發行為所在地的地質情況 究竟如何，屬環評法第6 條第2 項第6 款「開發行為可能影 響之環境現況」，更是同條項第7 款「預測可能的環境影響 」及第8 款「環境保護對策」內容的根基；並舉審查過程中 部分環評委員、在地居民與專家學者質疑地質、結構安全等 問題，甚至系爭有條件通過審查之101 年12月21日第123 次 委員會會議仍有委員表示目前所提資料尚不足以作結論，故 主張原處分審查結論公告第一（五）、（六）及（九）點列 為條件，係屬違反程序。⑵環境風向、風速測量與推估部分 ：本件纜車橫越陽明山區，風向、風速對纜車行進之影響， 屬於環評法第6 條第2 項第6 款「開發行為可能影響之環境 現況」，亦是同條項第7 款「預測可能的環境影響」及第8 款「環境保護對策」內容之基礎；並舉歷次審查會部分委員 ，專家及在地居民質疑為由，故認原處分審查結論公告第一 （八）點列為條件，係屬違反程序。⑶交通流量部分：北投 地區交通阻塞嚴重，依環評法第6 條第2 項第6 款規定，開 發單位應忠實呈現案地交通環境現況；又售票與營運機制、 交通維持計畫等屬於同條項第7 款、8 款之環境保護對策， 均應記載於環說書，俾委員於審查過程中妥善評估，被告機 關卻未令開發單位納入環說書審查，而以原處分第一（十） （十一）點列條件，係屬違反程序。⑷纜車材質部分：應屬 環評法第6 條第2 項第5 款「開發行為的內容」，且與第7 款、第9 款、第10款密切相關，亦無各方討論矚目焦點，被 告卻以原處分第一（七）點列條件，係屬違反程序。⒉本件 與環評法第3 條所定合議制度相違：原處分審查結論公告第 一點明白指出本案已通過環評審查，第二點復明載「請開發
單位依有關委員及相關單位意見修正並補充，納入定稿，送 被告核備。另本環說書定稿核備後，始得動工」，惟查原處 分要求開發單位修正、補充資料，均屬環評法第6 條第2 項 應記載事項，亦為判斷是否合致第8 條「對環境有重大影響 之虞」之密切關聯資訊。然原處分係在開發單位就做成結論 所需的必要資訊尚未為任何補正，甚至連形式與書面都未確 認，就已直接做成有條件通過之結論。依最高行政法院100 年度判字第1040號判決意旨，顯已違背環評法第3 條合議制 規定，不符正當法律程序。⒊環評審查結論逕將山下站改至 北投二號公園，於審查程序中未見任何討論：原處分審查公 告第一（一）點，逕以環說書中替代方案將山下站改設北投 二號公園，惟審查過程未就其內容及可行性為相關討論，開 發單位亦未就改採此一替代方案提送任何資料。依環評法第 1 條預防原則與第3 條合議制精神，若委員認為必須採此替 代方案，應令開發單位於審查過程中，依環評法第6 條第2 項所列內容提出相關詳細資料，並就此詳細審查，且與開發 單位及居民溝通討論，是顯違反上開環評法規定，不符正當 法律程序。⒋原處分並非基於正確充分資訊做成：前述內容 均屬環評法第6 條第2 項應納入環說書，由委員審查評估據 以判斷是否對環境有重大影響之虞，並據以決定是否通過， 申言之，上開資訊與審查結果，應是「判斷環評通過與否」 的條件，而非「是否允許動工」條件等情。並聲明：訴願決 定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠依原告所訴尚難採認原告具有原告適格：按行 政訴訟法第4 條第1 項規定及司法院釋字第469 號解釋，目 前行政法院裁判見解，雖幾乎已一致認為從環評法第8 條、 第9 條等規定可導出「當地居民」具有程序參與權，惟是否 影響生命權、身體權、健康權、財產權等，則尚非一致；且 就「當地居民」之判斷，固有裁判以作業準則第6 條第1 項 規定「說明書應記載事項及審查要件（附件三）」中「開發 行為可能影響範圍之各種相關計畫（如附表五）」所載「開 發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」之居民為認定標準，惟查多數裁判並未明確表 示以此為唯一標準，甚且也有認為「各開發行為對環境之影 響（空氣污染、水污染、土地污染等）而有不同，是否因開 發行為致環境受影響，必須經客觀且實證調查，距離遠近為 考量因素之一但非唯一判斷標準（本院99年度訴字第1841號 判決參照）。環評法第8 條第1 項第2 款、施行細則第20條 有關揭示環說書於「適當地點」之規定，以及環評法第8條 第2 項、施行細則第22條有關將舉行公開說明會訊息公告、
通知之規定，未見原告論證上開規定得導出具有保護開發行 為所在地之「區」及「毗鄰之區」之居民法律上利益。況原 告援引部分裁判見解以作業準則第6 條第1 項附件三之附表 五「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側 各500 公尺範圍內」之居民為認定標準之主張，不相一致； 又原告壬○○住所距北投纜車山下站之直線距離為603 公尺 ，亦已逾原告所主張「線型式開發行為沿線兩側各500 公尺 範圍內」之當地居民判斷標準之500 公尺範圍內，顯不具有 原告適格。㈡系爭開發案之目的事業主管機關及環評機關均 為被告，原告主張系爭開發案應由國家公園主管機關內政部 為目的事業主管機關，並由環保署為環評主管機關，進而指 摘被告作成原處分不具合法管轄權限，應予撤銷，於法顯有 誤解，不足採憑：⒈按促參法第1 條與第5 條第2 項之規定 ，開發行為若以促參方式為之（如BOT ）且應辦理環評者， 與「民間機構」簽訂參與公共建設之投資契約之直轄市政府 或縣（市）政府，除係促參法規定之「主辦機關」外，亦為 該公共建設之目的事業及環評法規定之主管機關（最高行政 法院101 年度判字第973 號判決、101 年度判字第55號判決 參照）。至於原告引用本院95年度訴字第3899號判決理由及 環保署95年8 月16日環署綜字第0950059393號函，惟環保署 上開95年函當時雖認為目的事業主管機關為被告及國家公園 主管機關，但並未因此即認環評主管機關係環保署，至於就 此個案所論有關目的事業主管機關之判斷，事後經查確有錯 誤，自不生法拘束力。又原告所引前開本院判決固於判決理 由中提及目的事業主管機關為被告及內政部營建署，但此非 該案訴訟標的，僅屬判決理由中之旁論，況查該案上訴審最 高行政法院確定判決之理由，則完全未提及目的事業主管及 環評主管機關為何機關，自不能引此等判決為據而論斷此案 環評主管機關為環保署。⒉國家公園法第14條規定係屬國家 公園內土地利用管制規定，國家公園主管機關與國家公園內 各種開發行為個別所屬法令之「目的事業主管機關」有別， 是原告主張依據國家公園法第14條至第16條、第20條規定， 足見陽管處或內政部為本件開發案最具主導性與重要性之目 的事業主管機關一節，顯不足為採：按環評法第7 條第1 項 、第14條第1 項及環評法施行細則第11條規定，所謂「開發 行為」、「開發審議或開發許可」，係指目的事業主管機關 對於特定開發行為作成之許可，而不包括土地計畫法規之開 發許可或建築法規之建築許可，故土地利用計畫管制機關及 建築主管機關，均非屬上開環評法規所稱之目的事業主管機 關，則於環評法施行細則第12條規定之下，自不得以土地利
用計畫管制機關作為判斷環評主管機關何屬。至原告主張內 政部國家公園計畫委員會依國家公園法第14條第2 項及第16 條規定應會同其他相關機關為本件開發行為之許可，足見內 政部為系爭開發案最具主導性及重要性之目的事業主管機關 一節，實則，此等規定係指土地使用計畫管制機關所為土地 開發許可之審議，任何開發行為涉及土地使用計畫管制法規 ，應由有關此權責機關審議，但此機關並非該當開發行為之 目的事業主管機關，是原告以此為據，於法顯有誤會。再者 ，系爭纜車開發行為係被告以促參方式為之，被告為系爭促 參案之主辦機關，即為該公共建設之目的事業主管機關，亦 為系爭開發行為之環評審查主管機關。原告所陳顯係未明瞭 國家公園法為土地管制法規而誤將其作為整體開發行為即纜 車開發本身之目的事業主管機關之故，洵不足採。㈢原處分 未有原告所指違反正當法律程序之情形，按環評法第6 條第 1 項、第2 項規定，環說書應記載10項法定事項，據此，作 業準則並分別就此法定事項進一步以條文及以附件一、二、 三及五、附表一至十等予以規定、相對具體化，故上開環評 法第6 條第2 項法定應記載事項之意涵，自應以作業準則（ 法規命令）為據。若此法規命令未規定者，於環評會審查環 說書結論，認為該當開發行為對環境無重大影響之虞，不需 進入二階環評時，亦即當無需進入二階環評構成要件該當時 ，於法律效果上「要否」通過及「如何」通過，主管機關尚 且有裁量權，得經環評會審議決議，裁量附加負擔等附款， 如課予開發單位法規未明文規定之一定作為或不作為義務等 ，而為「有條件通過」環評，此觀環評法施行細則第43條第 2 款規定自明。㈣本件歷經三次環評會審議，原告指陳問題 ，實多已於過程中經環評會審議、開發單位修正環說書、環 評會討論而後決議，並無環說書應記載事項未記載或評估、 審查之情事；且有些事項係經認開發行為對環境無重大影響 之虞後，以裁量所附附款；有些事項則非屬「創設規範」甚 或僅係訓示規定，於法亦無不合：⒈原告指稱原處分審查結 論公告將多項依法應記載於環說書之事項列為條件乃屬違反 正當法律程序云云，於事實或法律上容有誤會：⑴關於原告 指摘地質安全、結構安全、防災監測計畫部分，原處分審查 結論公告事項一（五）、（六）、（九）點違法一節：有關 原處分審查結論公告事項一（五），原告所稱地質、結構安 全部分，實際上開發單位早已先後經99年4 月9 日臺北市土 木技師工會、101 年11月29日臺灣省土木技師工會審查通過 ，至系爭開發行為地質，屬於可能受影響之環境現況，但已 經開發單位依環評法、作業準則等法規規定，列入環說書且
經審查。又原處分審查結論公告事項一（六）、（九）點之 內容，係要求開發單位施工營運期間應進行監測、為必要之 因應措施及送監測計畫執行成果報工務局新建工程處，以及 提出災害防治計畫，核此內容顯非原告所指稱環評法第6 條 第2 項第6 款「開發行為可能影響範圍之環境現況」本身， 亦非作業準則有關此項所明定者，是依環評法第8 條及施行 細則第43條規定，環評會既已審查環說書認為本件開發行為 對環境無重大影響之虞，則於法律效果部分以裁量課予開發 單位負擔，核無違法。⑵關於原告指摘環境風向、風速測量 與推估部分，原處分審查結論公告事項一（八）點違法：該 決議內容早已於環說書記載並評估及預測，有關分析數據資 料係依據中央氣象局竹子湖站、臺北氣象站以及陽管處於10 1 年設置之「國家公園管理處氣象站」、逸仙國小氣象站， 本已有相當公信力，故環評會為本項決議要求目的僅係再強 化「現場」測量、分析而已，並非前此依鄰近氣象站觀測資 料分析不可用至明。⑶關於原告指摘交通流量部分，原處分 審查結論公告事項一（十）（十一）點違法：此兩項審查結 論公告內容，實非裁量附加，充其量僅係訓示規定，無原告 所指應記載於環說書而列為條件之違法問題，原告係屬誤會 。⑷關於原告指摘纜車材質部分，原處分審查結論公告事項 一（七）點違法：於審查過程中已經審查並列入環說書承諾 進行事項，故此項審查結論，其目的究其實質僅係在強化有 關此之執行而已，縱認屬裁量附加，依環評法施行細則第43 條既可有條件通過，即相當程度賦予主管機關裁量權，核此 難謂裁量違法。⒉關於原告所指本件與環評法第3 條所定合 議制度相違一節，原告於事實上及法律上均有誤解：原告所 稱審查結論公告第二點明載「請開發單位依有關委員及相關 單位意見修正並補充，納入定稿，送被告核備。另本環說書 定稿後，始得動工。」，實非審查結論公告內容，而係第12 3 次環評會會議紀錄所載，是原告所論已然有誤。事實上， 審查結論公告事項之實質內容，就是第123 次環評會之會議 紀錄內容，足證已經環評會實質審查過，至於個別委員意見 未被多數委員採納，自不影響合議制之精神，是原告所論殊 不足採。⒊關於原告所指「環評審查結論逕將山下站改至北 投二號公園，於審查程序中未見任何討論」一節，於事實及 法律上顯有誤會。蓋開發單位擬設置之山下站場址（北投公 園），包括「北投二號公園」（兒童公園）在內其他場址， 自始從第一次第118 次環評會開始，即經環評會充分討論， 此有歷次環評會會議紀錄可稽。況由原告所引第123 次環評 會林麗玉委員所稱若將山下站改至北投二號公園，足證將山
下站改至北投二號公園即兒童公園，係經開發單位提出並經 環評會充分討論結果所做決議。㈤原處分並無原告所指「非 基於正確充分資訊做成」之情形：原告前節指述各點，難謂 未經記載環說書應記載事項，亦即開發單位均已依環評法第 6 條第2 項及作業準則規定，而為相關法定事項之記載，至 於審查結論公告有部分事項，則係環評會審查環說書之後， 認為系爭開發行為對環境無重大影響之虞而不需辦理二階環 評後（時），本諸裁量權所為附款之附加，並無原告上開所 指非基於正確充分資訊作成之違法情形，是原告所論不足採 等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人主張：㈠88年6 月間所提送之環說書應係由被告所屬 工務局提送，非參加人所提送。而建造執照及使用執照之核 發，係依照建築法相關規定辦理，因此，參加人於本院95年 度訴字第3899號案件中主張內政部營建署應撤銷其95年陽建 字第6 號建造執照無效之認定，惟開發許可之核發，則係依 據區域計畫法、國家公園法等土地利用管制相關法規辦理， 兩者除法規依據不相同外，對於主管機關之認定亦不相同， 故縱95年陽建字第6 號建造執照係由內政部營建署核發，亦 不應據此認定內政部營建署為本案之目的事業主管機關。㈡ 本件環境影響評估之辦理，是由被告逕行要求參加人配合辦 理，且環境影響評估之審查機關及程序應如何辦理之爭議， 迭經環保署、被告及內政部三方不斷溝通，先由被告以101 年3 月2 日府授工新字第1016160400號函詢問環保署，請求 認定環說書之審查層級，嗣經內政部以101 年3 月29日內授 營園字第1010126658號函說明其非纜車之目的事業主管機關 ，終由環保署以101 年4 月6 日環署綜字第1010026579號函 回覆認定應由被告逕依權貴辦理審查在案，三方對於此項議 題，往來函文研討本案審查權屬機關，經月餘方始定案，應 由被告辦理，據此，參加人遵照主管機關之決定辦理等語， 資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被 告環評會第118 次會議紀錄影本、被告環評會第122 次會議 紀錄影本、被告環評會第123 次會議紀錄影本、原處分影本 、環保署102 年5 月14日環署訴字第1020014269號訴願決定 影本（原處分卷第70頁、第71頁、第72至74頁、本院卷一第 27至28頁、第174 至188 頁）等在卷可稽，自堪認為真正。六、本件爭點為：㈠原告等是否具當事人適格，得合法提起本件 訴訟？㈡被告是否具事務管轄權限，得合法作成系爭開發案 之環評審查結論？㈢被告環評會於101 年12年21日第123 次 會議，作成系爭開發案「有條件通過環境影響評估審查」之
審查結論，並經被告以原處分加以公告實施，是否有違反正 當法律程序等違法事由？本院判斷如下：
㈠、原告等是否具當事人適格，得合法提起本件訴訟？ 1、按行政訴訟法第4 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方 機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經 依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為 決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政 法院提起撤銷訴訟。（第2 項）逾越權限或濫用權力之行政 處分，以違法論。（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認 為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行 政法院提起撤銷訴訟。」本條修正（87年10月28日修正公布 、89年7 月1 日施行）立法理由載明：「……二、按訴訟利 益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國家之立法 趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予以擴張，使 當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1 項規定得提起 行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政處分為限，其範 圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法律上利益』，明示 除權利外，法律保護之利益亦得提起行政訴訟，俾符合法治 國家之要求。... 六、訴願人以外之利害關係人，如認為第 1 項訴願決定損害其權利或法律上之利益者，有向高等行政 法院起訴之權，爰將之規定為本條第3 項。」又司法院釋字 第469 號解釋理由書第1 段明揭：「憲法第24條規定公務員 違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償 ，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本 此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下 ，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度 開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之 危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活 之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認 定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權 利無從實現。……法律規範保障目的之探求，應就具體個案 而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條 件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為 之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如 法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律 之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因 素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主 張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法 請求救濟。」上開解釋理由特別指明：「為因應伴隨高度工 業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設
施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增 進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規 定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法 應享有之權利無從實現」。再者，改制前行政法院75年判字 第362 號判例亦載明：「因不服中央或地方機關之行政處分 而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例 ，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係 乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內 。……」之旨，足資參照。
2、準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利 益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者，包括行政處分之 相對人及因該違法行政處分權利或法律上利益受損害之利害 關係人。所謂「法律上利益」，係指「法律上保護之利益」 ；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第 三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依 法律規範保障之目的而為探求。倘法律明確規定特定人得享 有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主 體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障 個人權益，該受法律保障之個人主張行政機關之行政處分損 害其權利或法律上利益者，自得提起撤銷訴訟；倘法律雖係 為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結 構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合 判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人 ）主張以他人為相對人之行政處分損害其權利或法律上利益 者，該特定人亦得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除了 維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌 以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的， 不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度 性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的 。亦不能僅因法律只言及公共利益、公共安全及公共秩序等 抽象規範意旨，即逕行否定其有保護第三人利益之目的。倘 依該法規範之整體架構觀之，已要求行政機關必須特別斟酌 特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均 衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發 展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益 者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之 區隔者，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法 規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政 處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。 3、環評法第1 條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不
良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規 定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項規定：「 各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境 影響評估審查委員會。」第5 條第1 項規定：「下列開發行 為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。 」第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影 響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則 ，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」 第7 條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境 影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管 機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說 明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管 機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日 為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響 評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條 規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續 進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項： ……。」第14條第1 項規定：「目的事業主管機關於環境影 響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行 為之許可，其經許可者，無效。」第16條規定：「（第1 項
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