臺北高等行政法院判決
103年度訴字第120號
103年6月12日辯論終結
原 告 科技部中部科學工業園區管理局（原名：行政院國
家科學委員會中部科學工業園區管理局）
代 表 人 王永狀（局長）住同上
訴訟代理人 蔣大中 律師
莊郁沁 律師
林芝余 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 魏國彥（署長）住同上
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
溫修慧
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
2 年11月27日院臺訴字第1020154603號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告辦理中部科學工業園區第三期發展區（后里 基地－后里農場部分）開發計畫（下稱系爭開發計畫）環境 影響說明書（下稱環說書），前經被告審查有條件通過，並 以95年3 月10日環署綜字第0950019388號公告審查結論。被 告於101 年2 月9 日派員辦理環境影響評估（下稱環評）監 督，發現原告辦理系爭開發計畫，外運公共工程土石方456, 595 立方公尺，已逾環說書第5 之3 頁基地整地原則及第7 之37頁表7.1 之28后里農場園區內挖填土石方數量表所載公 共工程土石方剩餘量175,431 立方公尺，違反環境影響評估 法（下稱環評法）第17條規定，且所得利益逾法定罰鍰最高 額，乃依環評法第23條第1 項第1 款及行政罰法第18條第2 項規定，以102 年5 月6 日環署督字第1020036925號裁處書 （下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）11,662,363元（ 不法利得11,576,015元加計孳息86,348元），並依環境教育 法第23條第2 款規定及環境教育法環境講習時數及罰鍰額度 裁量基準（下稱裁罰基準）裁處8 小時之環境講習。原告不 服，提起訴願，經訴願機關將原處分關於裁罰孳息86,348元 部分撤銷，其餘部分無理由駁回後，原告仍不服，遂提起本 件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠基地公共工程及建築工程所產生剩餘土石方性質相同，利 用相同運輸方式，無須就剩餘土石方外運環評分別視之， 且總體土石方大幅下降，外運土石方亦未增加單位時間內 之車次或總體車次，並無造成環境影響之可能，被告未考 量於此，逕認原告有產生多餘土石方之行為違反環評法， 難謂正當、合理、合法。
㈡原告執行系爭開發計畫時，完全遵從行為時環說書所揭示 ，且對於剩餘土石方之資源化利用亦遵循環說書為妥善處 理，再者環說書為預測將來可能產生之影響，並非精確計 算之，公共工程土石方更是如此，且原告已將環說書預測 將來土石方量予以更正，此經被告通過，原告實無違反環 評法之處。又系爭開發計畫外運公共工程土石方456,595 立方公尺，當時產生背景係因汛期將至，颱風豪雨發生機 率頻繁，故下游滯洪池必須儘速開挖至設計量以滿足排水 系統所收集之逕流水，否則園區附近村落恐發生淹水情事 ，是上開土石方產生時機乃以公共利益為出發點，並無不 法。
㈢原告為行政機關，本於公共利益而存在，無因違反行政法 上義務而獲取利益之可能，致有無行政罰法第18條適用之 可能，且依科學工業園區管理局作業基金收支保管及運用 辦法（下稱園區基金運用辦法）第3 條，雖科學園區之作 業基金採自給自足模式，然基金縱有結餘皆繳納國庫，故 原告價購土石方之收入並非由原告享有，被告要求追繳不 法利得如同國家由左手支付右手，被告主張並無理由，亦 無實益。
㈣退而言之，原告並非以土石方採取為業，原告所為之開發 行為並非開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標 準（下稱環評細目認定標準）第10條之土石採取，剩餘土 石方僅是相關工程附屬效果，公共工程完工結算扣除土石 方外運量費用後，仍需支付10億餘元，原告就土石方外運 情形並無實質淨利所得，被告要求追繳不法利得，難謂公 平。
㈤是原告聲明：原處分暨訴願決定不利原告部分均撤銷。三、被告則以：
㈠被告考量不法利得加重裁處之23件案件中，有10件裁處對 象為行政機關，顯示行政機關違反環保法上義務而涉有不 法利得之比例相當高，如不比照一般人民或法人予以加重 裁罰或追繳，無法促使其確實履行法律義務、編列環保預 算並落實執行。故行政機關係為履行公法上任務，以謀取
公共利益為目的，其因怠於執行職務所生應支出而未支出 之所得，須全數繳回國庫，與私人機構或自然人均納為私 人所得之情形有異，故就行政機關而言，行政罰法第18條 規定之不法利得，應僅限於積極所得。
㈡公共工程土石方自施工至完工共超量外運281,164 立方公 尺、價購土石方單價每立方公尺115 元，超量外運部分依 去向，可分為撥交虎尾園區公共工程交換土石方180,503 立方公尺、由園區承包商價購土石方100,661 立方公尺； 其中，前者原告並未受有利益；後者原告則按每立方公尺 115 元抵扣其應支付之工程款計11,576,015元。已就原告 有利及不利事項一併斟酌，且外運數量456,595 立方公尺 及價購土石方單價等數據，皆係原告所提供之確定數據， 不法利得係依其計算所得，並非推估數據所致，更與環說 書之記載為預測或精確計算無關，自係公平適當且合乎比 例原則。
㈢環說書所載包含相關預防與減輕對策內容之落實執行，乃 為保護環境之關鍵，開發單位自應依環評法第17條規定切 實執行。依本件環說書第7 之53頁表7.5 之1 整地及公共 工程剩餘土方運輸車次估算所載內容，土石方數量175,00 0 立方公尺可計算出單程車次為63車次/ 日，如以本件超 運之281,164 立方公尺計算，其約為上述土石方數量之1. 6 倍，以此類推，可計算出超運部分之單程車次約為100 車次/ 日，意即每日多了單向100 車次裝載砂石土方之車 輛於基地及土石方收容場所間進行運輸，其對於空氣污染 物排放量、運輸道路噪音、運輸車輛之清洗廢水及交通等 之影響於單位時間內顯然是有驟增之情形。本件環說書之 規劃係針對公共工程剩餘量175,431 立方公尺研擬相關環 保對策，且被告於101 年2 月9 日即已發現其外運公共工 程土石方數量達456,595 立方公尺，早已超過公共工程土 方得外運量175,431 立方公尺，原告先前並未針對所可能 造成之環境衝擊研擬相關環保對策，而後始提出環說書第 二次變更內容對照表，僅單純將其公共工程土石方數量由 175,431 立方公尺大幅改為553,000 立方公尺，亦無任何 相關環保對策。
㈣本件環說書第5 之3 頁基地整地原則及第7 之37頁表7.1 之28后里農場園區內挖填土石方數量表所載內容明確將工 程項目區分為公共工程、污水放流管工程及廠房興建工程 等，並清楚載明各工程項目之剩餘土石方量（其中公共工 程可外運之土石方量不可超過175,431 立方公尺），且並 未載明以其加總總量為管制標準，即各項剩餘土石方量原
應分別管制，原告所得統籌處理之「公共工程土石方」與 其所未能統籌處理之「建築（廠房興建）工程土石方」， 不僅運送時程不同，運送地點與處理方式皆不同，未可一 概而論。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有環說書、被告100 年8 月3 日環署督字第1000066081號函、100 年11月2 日環署督字第 100095702 號函、100 年12月6 日環署督字第1000106658號 函、101 年2 月13日環署督字第1010012662號函、訴願決定 、原處分等件附於原處分卷、本院卷可稽。是本件應審酌之 爭點即為：被告以原告辦理系爭開發計畫外運公共工程土石 方數量已逾環說書第5 之3 頁基地整地原則及第7 之37頁表 7.1 之28后里農場園區內挖填土石方數量表，違反環評法第 17條規定，且所得利益逾法定罰鍰最高額，乃依環評法第23 條第1 項第1 款及行政罰法第18條第2 項規定裁處原告罰鍰 新臺幣11,662,363元，並依環境教育法第23條第2 款規定及 裁罰基準裁處8 小時之環境講習，是否於法有據。五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及 審查結論，切實執行。」「違反第17條之規定者，處30萬 元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者 ，得按日連續處罰。」分別為環評法第17條、第23條第1 項第1 款所規定。次按「自然人、法人、設有代表人或管 理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有 下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、 機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：……二、違反環境保護 法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處5 千元以 上罰鍰。」為環境教育法第23條第2 款所規定。繼按「（ 第1 項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責 難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並 得考量受處罰者之資力。（第2 項）前項所得之利益超過 法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不 受法定罰鍰最高額之限制。」為行政罰法第18條第1 項、 第2 項所規定。
㈡經核系爭開發計畫環說書第5 之3 頁基地整地原則及第7 之37頁表7.1 之28后里農場園區內挖填土石方數量表所示 （原處分卷第25至29頁），系爭開發計畫所生土石方區分 為「公共工程」、「污水放流管工程」及「廠房興建工程 」三者，其中公共工程尚區分為道路工程、公共管線、滯
洪池工程及公共設施，公共工程土石方挖方總量為498,99 1 立方公尺，填方總量為325,560 立方公尺，故公共工程 土石方剩餘量為175,431 立方公尺。惟被告於101 年2 月 9 日派員辦理環評監督，發現原告已外運公共工程土石方 456,595 立方公尺，有被告101 年2 月9 日環評監督查核 紀錄表附卷可稽（原處分卷第23頁），是原告未依環說書 所載內容切實執行，違反環評法第17條規定之情事，堪予 認定，原告無從以以嗣已修改環說書為由而卸免其責。 ㈢原告雖先以：基地公共工程及建築工程所產生剩餘土石方 性質相同，利用相同運輸方式，無須就剩餘土石方外運環 境影響評估分別視之，且總體土石方大幅下降，外運土石 方亦未增加單位時間內之車次或總體車次，並無造成環境 影響之可能等情為主張。惟以，環說書所載包含相關預防 與減輕對策內容之落實執行，乃為保護環境之關鍵，開發 單位自應依環評法第17條規定切實執行。經細繹環說書表 7.1 之28系爭開發計畫挖填土石方數量表，原告提出之環 書說既已就此區分為「公共工程」、「污水放流管工程」 及「廠房興建工程」三者，應係出於施工期間、區域而有 所不同所為之區分，否則自無需為上開區分之必要；且原 告身為開發單位，於自行提出之環說書為上開區分，其自 應依其環說書、評估書所載之內容及審查結論，負有切實 執行之責任，始能達成為預防及減輕開發行為對環境造成 不良影響，藉以達成環境保護之立法目的（環評法第1 條 規定參照）。是原告此部分將公共工程及建築工程所產生 剩餘土石方予以統籌運用之主張，已然違背其依環說書所 載內容切實執行之責任，而將其所提環說書區分公共工程 、污水放流管工程及廠房興建工程3 項工程所產生之土石 方混為一談，自係完全違反環評法第17條之規定。至於被 告依本件環說書第7 之53頁表7.5 之1 整地及公共工程剩 餘土方運輸車次估算所載內容（原處分卷第78頁），土石 方數量175,000 立方公尺可計算出單程車次為63車次/ 日 ，如以本件超運之281,164 立方公尺計算，其約為上述土 石方數量之1.6 倍，以此類推，可計算出超運部分之單程 車次約為100 車次/ 日之論述，固為原告以係被告自行揣 測而否認，並陳稱：依公共工程及廠房建築工程之土石方 統計，並無被告上開計算結果之可能等情；惟原告所稱將 公共工程及廠房建築工程之土石方併計，顯然違反環評法 第17條規定，已如前述；則公共工程之土石方總量大幅增 加，如非依被告上開計算每日運輸車次之增加，即係造成 運輸期間依比例加長（每日運輸車次未增加之情況下），
無論上開何種情形，均對於空氣污染物排放量、運輸道路 噪音、運輸車輛之清洗廢水及交通等之影響顯然驟增之情 形。是原告此部分之主張，洵與證據及法律均有相悖，自 無可採。
㈣按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及 目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」環評法 第16條第1 項定有明文。原告雖次以：環說書為預測將來 可能產生之影響，並非精確計算之，原告已將環說書預測 將來土石方量予以更正並經被告通過；又外運公共工程土 石方456,595 立方公尺之背景係因汛期將至，颱風豪雨發 生機率頻繁所致，原告實無違反環評法之處。惟查，本件 環說書之規劃係針對公共工程土石方剩餘量175,431 立方 公尺研擬相關環保對策，且被告於101 年2 月9 日監督查 核，即已發現其外運公共工程土石方數量達456,595 立方 公尺，早已遠超過公共工程土石方外運量175,431 立方公 尺一倍有餘，原告既知環說書僅係「預測」而非精確計算 之結果，則其於前執行環說書之初，理應早已發覺環說書 計算之公共工程土石方剩餘量與實際發生數量有極大差距 ，且縱謂此係因避免防汛期水災所致，其均應於公共工程 土方得外運量即將達到175,431 立方公尺之前，依上開環 評法第16條第1 項規定申請變更環說書之內容，然其竟未 為此圖，於被告進行監督查後始提出環說書第二次變更內 容對照表，是無論被告核准與否，均無從免除原告未切實 執行環說書之責。至於原告另主張其完全係依內政部頒「 營建剩餘土石方處理方案」之規定妥善處理公共工程土石 方外運等情，惟此並非環評法規定之範疇，更不得以此即 謂原告已符合環評法之相關規定，是原告此部分之主張， 亦無可採。
㈤系爭開發計畫公共工程土石方自施工至完工共超量外運28 1,164 立方公尺，原告違反環評法第17條規定至明，則被 告依環評法第23條規定，自應予以裁罰，且因所得之利益 超過環評法第23條第1 項罰鍰最高額，依行政罰法第18條 第2 項規定得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰 鍰最高額之限制。原告雖以：其為行政機關，本於公共利 益而存在，無因違反行政法上義務而獲取利益之可能，且 依園區基金運用辦法第3 條規定，基金縱有結餘皆繳納國 庫，被告要求追繳不法利得如同國家由左手支付右手，且 原告並非以土石方採取為業，所為並非環評細目認定標準 第10條之土石採取，公共工程完工結算扣除土石方外運量 費用後，仍需支付10億餘元，原告就土石方外運情形並無
實質淨利所得等情為主張。茲以：
⒈行政訴訟法第4 條撤銷訴訟、第5 條課予義務訴訟，固 均有「人民因中央或地方機關」之字句，惟於我國行政 訴訟實務上，仍承認行政機關對不同行政機關作成不利 之行政處分，該受不利處分之行政機關仍得提起訴願、 行政訴訟等行政救濟程序之案例存在，於本件中，尤得 以前揭環境教育法第23條第2 款對行政機關進行裁罰之 規定可知。是原告上開「被告要求追繳不法利得如同國 家由左手支付右手」之主張，容係混淆行政程序法第15 條第2 項及各機關預算、經費相互獨立之機制，自不得 以其為行政機關，而免除本件應遭裁罰之責。
⒉次以，原告雖以園區基金運用辦法第3 條規定，基金縱 有結餘皆繳納國庫，且其並非以土石方採取為業之主張 。惟按「本基金為預算法第4 條第1 項第2 款所定之特 種基金，編製附屬單位預算，以行政院國家科學委員會 為主管機關，並以科學工業園區管理局為管理機關。」 「本基金年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或 以未分配賸餘處理。」分別為園區基金運用辦法第3 條 、第10條所規定，且參原告於訴願機關102 年11月13日 102 年度第29次會議為言詞辯論時，陳稱前開價售土石 方收入係歸入園區管理局作業基金，係一特種基金，以 自給自足為原則，設置目的係為開發園區，並非歸入國 庫統收統支等語（訴願可閱卷第99頁），是原告於本件 一反其於訴願階段之陳述，更行主張基金縱有結餘皆繳 納國庫，根本與上開規定相悖，而無可採。又原告系爭 開發行為雖非環評細目認定標準第10條之土石採取，惟 其確因系爭開發行為受有因出售土石方價金抵扣其應支 付工程款之事實，是其確因違反環評法義務行為而受有 利益。
⒊本件原告價購土石方單價每立方公尺115 元，超量外運 部分依去向可分為撥交虎尾園區公共工程交換土石方18 0,503 立方公尺、由園區承包商價購土石方100,661 立 方公尺等事實，皆係原告所提供之確定數據，且為兩造 所不爭執，被告以超量外運撥交虎尾園區公共工程部分 原告並未受有利益，由園區承包商價購部分，則按每立 方公尺115 元抵扣其應支付承包商工程款計11,576,015 元，均係依相關證據予以精細計算，並非被告推估數據 所得，更與環說書之記載為預測或精確計算無關，自係 公平適當且合乎比例原則。依前述園區基金運用辦法第 3 條、第10條規定，原告前開價售土石方收入11,576,0
15元既歸入園區管理局作業基金，供該基金循環運用， 有別於公務預算採統收統支方式，原告進而將上開收入 直接抵扣同額之工程款價金，自屬違反環評法第17條規 定所得不法利益，從而，被告審酌原告違反本件行政法 上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上 義務所得之利益，以其所得利益逾同法第23條第1 項第 1 款所定罰鍰最高額，另考量被告不法利得加重裁處之 23件前案中即有10件裁處對象為行政機關，顯示行政機 關違反環保法上義務而涉有不法利得之比例相當高，如 不比照一般人民或法人予以加重裁罰或追繳，將無法促 使其確實履行法律義務、編列環保預算並落實執行，乃 依行政罰法第18條第1 項、第2 項規定，併予裁罰，揆 諸首揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量 濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1 項、第2 項 之規定相符，均屬合法。則原告主張本件不應裁罰，委 無足採。
㈥再者，本件原告係中央機關，其因違反環評法第17條之規 定，自係違反環境保護法律之行政法上義務，且經被告處 5 千元以上罰鍰，洵屬該當環境教育法第23條第2 項之要 件，是被告依裁罰基準第3 點之規定，以本件裁處金額已 逾1 萬元，裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金 額之比例已大於70% 為由，裁處8 小時之環境講習，經核 亦無違誤，原告不服此部分之原處分，亦非可採。六、綜上所述，原處分關於不法利得11,576,015元及8 小時之環 境講習部分，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦 無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由， 應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌 後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰 不逐項論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 26 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪
法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 6 月 26 日 書記官 吳芳靜