臺中高等行政法院判決
103年度訴字第71號
103年6月4日辯論終結
原 告
即被選定人 林月英
原 告 林福隆
上 二 人
輔 佐 人 林欽松
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 謝一光
鄭連春
上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102
年12月24日台內訴字第1020331935號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告林月英及林福隆各負擔二分之一。 事實及理由
一、本件訴訟繫屬中，原告陳怡樺、林宸緜及林福隆選定原告林 月英為當事人，有同意書及選定當事人狀可稽（本院卷86, 87頁），然因本件所涉土地有2筆，其中坐落苗栗縣竹南鎮 海口段海口小段1401地號土地為原告林月英、陳怡樺、林宸 緜所共有，林福隆所有則為坐落同小段1401-1地號土地，因 彼等所有之土地不同，且經被告就該2筆土地作成後述2個處 分，林福隆與林月英、陳怡樺及林宸緜等3人，雖均係受處 分人，但顯非共同利益，林福隆選定林月英為當事人，與行 政訴訟法第29條第1項之規定不合，經本件103年4月10日行 準備程序時當庭向原告闡明，原告同意林月英僅為陳怡樺、 林宸緜之被選定人，而林福隆仍為本件當事人，是陳怡樺、 林宸緜依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫 離本件訴訟，合先敘明。
二、事實概要：原告林月英、陳怡樺、林宸緜所有坐落苗栗縣竹 南鎮○○段○○○段○○○○○號及原告林福隆所有坐落同小段 1401-1地號土地（下稱系爭1401及1401-1地號土地）為特定 農業區農牧用地，經苗栗縣竹南鎮公所以102年1月23日苗竹 鎮農字第1020002369號函查報涉違規使用，被告於同年2月6 日派員至現場會勘，發現系爭土地有鋪設水泥地面、回填營 建剩餘土石方（含磚、石等營建剩餘物質）等情事，未依法
作農業使用，被告爰以102年2月8日府農農字第1020030257 號函副知土地所有權人即原告應立即停止，並儘速改正相關 違規事項，恢復農作。嗣被告認原告涉違反區域計畫法第15 條第1項規定，以102年3月29日府地用字第1020062791號函 （下稱被告102年3月29日函）請原告於102年4月10日陳述意 見或提出陳述書並檢具相關文件，惟原告逾期未提出陳述， 被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21 條第1項規定，分別以102年8月1日府地用字第1020154005號 處分（下稱原處分1）處原告林月英、陳怡樺、林宸緜等3人 各新臺幣（下同）6萬元罰鍰、102年8月1日府地用字第1020 154013號處分（下稱原處分2）處原告林福隆6萬元罰鍰，並 均令原告停止違法行為。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂 提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：
㈠系爭1401-1地號土地，原經苗栗縣竹南鎮公所核准興建「資 材室」，亦向被告申請農地改良並經被告101年6月29日府農 農字第1010130857號函（下稱被告101年6月29日函）同意施 工在案，原告林福隆即委由其父即輔佐人林欽松代理辦理該 地段填土工程，並發包委任訴外人巫昌陵承包（雙方並無書 面簽約），同時並提供被告101年6月29日函（內有土方來源 、填土規格等注意事項）影本以供依據，交代其土方來源、 回填土方應依該函指定，取自苗栗縣佳生土資場。然巫昌陵 尚未獲得林欽松開工通知即自行進場，林欽松亦疏於監工， 迄林欽松知悉巫昌陵違規濫填後，即多次口頭催促復原，並 於102年3月5日陪同巫昌陵拜訪被告農業處副處長，並面告應 依被告101年6月29日函意旨辦理，亦知會被告地政處上情， 復於同年8月12日再次以存證信函通知巫昌陵，但被拒收退回 、拖延不理。又原告林月英、陳怡樺、林宸緜於本件係局外 人及受害者，且系爭1401地號西南側亦無鋪設水泥地面，而 是系爭1401-1地號土地過戶前即有，原告亦以存證信函要求 行為人即同段1400地號地主即訴外人陳美鳳復原。 ㈡就訴願決定及被告答辯，原告主張如下：
1.被告稱原告未於期限內提出陳述等語，並非事實，原告係 於期限內以102年4月8日農地改良陳請書提出於被告，並註 明被告102年3月29日號函，僅名稱非依被告指定「陳述書 」而已。則被告捏造事實，稱原告未於期限內提出陳述， 顯違反行政程序法第8條規定之誠信原則。
2.訴願決定認原告未於被告以原告為土地所有權人身分裁罰 前，提出相關資料佐證行為人另有他人等語，係被告未盡 職責進行調查而推卸責任之詞。因原告於102年3月5日即陪 同巫昌陵拜訪被告農業處副處長，並面告應依被告101年6 月29日函意旨辦理，亦知會被告地政處上情，被告未盡職 權進行調查並裁罰；且依原告主張，系爭1401地號土地西 南側並無鋪設水泥地面，被告亦從未至現場勘查，實有失 職責。
㈢綜上，原告自始至終未否認農地違規使用事實，但依前開所 述，原告非違規行為人，本件亦非重大過錯，不影響他人權 益，被告更有未盡職責之情，且最高行政法院102年度判字第 553號判決亦重申行政罰係以處罰行為人為原則。則依行政罰 法第8條規定，被告應針對行為人裁罰，原告應免除處罰，本 件被告認原告仍有未盡管理維護其所有土地合法使用之義務 ，將所有權人均各自裁處罰鍰6萬元，實有違行政程序法第7 條第2款，訴願決定未予糾正，亦有未合。
五、被告答辯略以：
本件前經被告101年6月29日函復原則同意原告林福隆於系爭 1401-1地號農地較低窪田區面積約1,600平方公尺、客土深 度約0.5公尺、填方數量約800立方公尺進行農地改良，土方 性質為「B4」，來源為「佳生土資場」，請林福隆補附回填 土方購土計畫書送被告核處，俟審認符合規定後始得施作在 案（該函並未同意施工），先予敘明。惟林福隆於系爭1401 -1地號土地，未經被告同意施工擅自回填營建剩餘土石方， 部分夾雜石塊，所回填土方性質、數量、深度及來源，均與 被告原函復原則同意內容不符，顯屬農地違規使用行為；系 爭1401地號土地西南側現況鋪設水泥地面，亦經被告認定農 地違規使用，其行為已明顯違反非都市土地使用管制規則及 區域計畫法第15條第1項規定，經被告102年2月8日府農農字 第1020030257號函同段1400、1401、1401-1地號土地移送相 關單位查處在案，並以102年2月25日府農農字第1020037475 號函撤銷系爭1401-1地號土地農地改良案，被告更於102年 10月9日以府農農字第1020206767號函覆：「本府102年2月8 日府農農字第1020030257號函就1400、1401、1401-1地號現 況涉及農地違規使用判定，應無不當」等語。雖原告主張回 填土石係巫昌陵所為，鋪設水泥地面係陳美鳳所為，惟依被 告102年2月6日會勘紀錄記載，多數土地所有權人並未到場 ，通知原告到府說明亦未見復，而土地所有權人本有管理土 地之義務，被告就系爭土地用地現況涉及農地違規使用認定 ，應無不當；況原告與巫昌陵並未有書面簽約，亦即無法佐
證系爭違規使用係巫昌陵所為，縱後續已恢復農作數月，仍 無法阻卻已遭判定農地違規事實，按行政罰法第8條規定， 原告自不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節， 得減輕或免除其處罰。故被告依區域計畫法第21條規定，各 別裁處原告最低額度6萬元罰鍰，並無違誤。
六、本件兩造之爭點為：原告就系爭1401及1401-1地號土地，是 否未盡土地所有權人責任，監督其土地之合法使用，任由巫 昌陵違規回填營建剩餘土石方，而有違反區域計畫法第15條 第1項規定？被告以原告違反上開規定，依同法第21條第1項 規定，以原處分1及2分別裁罰原告6萬元罰鍰及令停止違法 行為，是否適法？
七、按「……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、 保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、 養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍 、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及 其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使 用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、 集貨場、檢驗場等用地。十一、耕地：指依區域計畫法劃定 為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧 用地。」、「耕地之使用及違規處罰，應依據區域計畫法相 關法令規定。」、「直轄市或縣(市)政府對農業用地之違規 使用，應加強稽查及取締。」、「農業用地違反區域計畫法 或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市 計畫法規定處理。」為農業發展條例第3條第10款及第11款 、第31條前段、第32條第1項前段及第69條第1項所明定。八、次按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應 由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計 畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經 上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制 規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管 制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬 元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用 或拆除其地上物恢復原狀。」為區域計畫法第15條第1項及 第21條第1項所明定。又按「（第1項）非都市土地經劃定使 用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使 用細目使用。……。（第2項）前項容許使用及臨時性設施 ，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用 之規定者，依其規定。（第3項）各種使用地容許使用項目 、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」、「（使用地類 別）五、農牧用地；（容許使用項目）㈠農作使用（包括牧
草）㈡農舍（工業區、河川區除外）㈢農業設施（工業區、 河川區除外）㈣畜牧設施（工業區、河川區除外）㈤養殖設 施（工業區及特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環 水養殖設施經縣（市）農業主管機關核准者不在此限）㈥水 源保護及水土保持設施。㈦採取土石。㈧林業使用。㈨休閒 農業設施。㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使 用面積不得超過660平方公尺）。戶外廣告物設施。私 設通路。再生能源相關設施。臨時堆置收納營建剩餘土 石方。水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施 。溫泉井（工業區及特定農業區除外）。」為行為時非都 市土地使用管制規則第6條及附表一各種使用地容許使用項 目及許可使用細目表所規定。
九、經查，系爭1401及1401-1地號土地使用分區為特定農業區， 使用地類別為農牧用地(本院卷56-58頁土地登記簿謄本)， 為非都市土地，原告自應依系爭土地之分區管制使用之用地 類別，作為農牧使用，如於該等土地須農地改良，應依上開 規定向主管機關即被告申請許可，並依所許可之面積、填土 高度及數量，方得為之。而本件經苗栗縣竹南鎮公所函被告 查報涉違規使用，被告於102年2月6日派員至現場會勘，發 現系爭土地有鋪設水泥地面、回填營建剩餘土石方（含磚、 石等營建剩餘物質）等情事，未依法作農業使用(本院卷50- 55頁會勘紀錄及現場照片)，是原告所有系爭1401及1401-1 地號土地，使用分區為特定農業區，有非作為農牧使用之情 形，堪信實在，此情並為原告所是承。
十、原告稱系爭1401-1地號土地，原經苗栗縣竹南鎮公所核准興 建「資材室」，亦向被告申請農地改良並經被告101年6月29 日函同意施工，原告林福隆即委由其父即輔佐人林欽松代理 辦理該地段填土工程，並發包委任訴外人巫昌陵承包（雙方 並無書面簽約），同時並提供被告101年6月29日函影本，交 代其土方來源、回填土方應依該函指定，惟巫昌陵尚未獲得 林欽松開工通知即自行進場，林欽松亦疏於監工，迄林欽松 知悉巫昌陵違規濫填後，即多次口頭催促復原，並於102年3 月5日陪同巫昌陵拜訪被告農業處副處長，並告知其應依被 告101年6月29日函意旨辦理，亦知會被告地政處上情，復於 同年8月12日再次以存證信函通知巫昌陵，但被拒收退回、 拖延不理；又原告林月英、陳怡樺、林宸緜於本件係局外人 及受害者，且系爭1401地號西南側亦無鋪設水泥地面，而是 系爭1401-1地號土地過戶前即有，原告亦以存證信函要求行 為人即同段1400地號地主即訴外人陳美鳳復原等語。、惟按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資
源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟 發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保 育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用 需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律(司法院釋字 第444號解釋理由書參照)。區域計畫法之立法意旨，既係透 過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有 效利用，具有生態環境保育之公共政策目的，故區域計畫法 就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之 社會義務，而土地所有人對土地的狀態原則上應係最為明瞭 把握而能排除危害者，故土地所有人實為區域計畫法所規範 負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。再者，依區 域計畫法第21條第1項及第2項之規定對照觀之，第1項雖未 規定科處罰鍰之對象，惟第2項業已規定應負擔恢復原狀費 用之主體為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，雖謂 應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰鍰之對象，惟同一 法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後 一貫，以免造成法律之割裂適用，區域計畫法第21條第2項 既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有 人、使用人或管理人，則該第1項科處罰鍰之對象應無將土 地所有人或管理人排除在外之理，是如土地所有權人雖非實 際著手實施違法行為使用人，惟其有參與違反管制使用土地 之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰(最高行政法院91 年度判字第1750號判決意旨參照)。而原告為系爭1401及140 1-1地號土地之所有權人，係屬對該等土地有事實上管領力 之使用人，彼等自負有維持土地符合編定之管制使用狀態責 任，如有故意或過失，而違反該狀態責任而應受行政罰之行 為，依司法院釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條 第1項之規定，自不得主張免罰。
、次查，經本院於103年5月9日至系爭1401及1401-1地號土地 履勘，該2筆土地相連，1401-1地號土地西南側有水泥地， 係由隔鄰1400地號土地之鐵皮屋及水泥地所延伸，系爭1401 及1401-1地號土地，除1401與1403地號土地相鄰約有50至10 0公分交界處外，其餘部分均堆置營建及剩餘土方，比隔鄰 1403地號土地田埂高約1公尺(同卷106-113,120頁勘驗筆錄 、現場照片及空照圖)，並對照原告林福隆向被告申請系爭 1401-1地號土地改良農地，被告101年5月18日會勘紀錄照片 ，該土地低於隔鄰1400地號土地之水泥地基有相當距離(同 卷116頁)為低窪農地，與本院上開同方位所拍攝現場照片( 同卷112頁下方照片)，系爭1401及1401-1地號土地已堆置有 大量營建及剩餘土方，已高出隔鄰1400地號土地之水泥地基
，依上諸情顯示，原告於系爭該2筆土地並非作為改良農地 之用，而堆置該等土方，原告對前揭事實亦不爭執。、另查，原告林福隆於系爭1401-1地號土地，原經苗栗縣竹南 鎮公所核准興建「資材室」(同卷17頁農業用地作農業設施 容許使用同意書)；其向被告申請農地改良，並經被告101年 6月29日函同意系爭1401-1地號農地較低窪田區面積約1,600 平方公尺、客土深度約0.5公尺、填方數量約800立方公尺進 行農地改良，土方性質為「B4」，來源為「佳生土資場」， 請林福隆補附回填土方購土計畫書送被告核處，俟審認符合 規定後始得施作（同卷18頁），惟系爭1401及1401-1地號土 地堆置有大量營建及剩餘土方，並未合於苗栗縣竹南鎮公所 農業用地作農業設施容許使用同意書及被告101年6月29日函 示之內容及條件，而有違反該2筆土地符合編定之農牧管制 使用之狀態責任。原告林福隆雖稱其係委由訴外人巫昌陵依 被告101年6月29日函之內容及條件施工，本件係巫昌陵違規 濫填等云，查巫昌陵經本院通知其到庭證述而未到庭，惟原 告林福隆委任巫昌陵承包辦理系爭土地填土工程，依土地登 記簿謄本所示，系爭1401-1地號土地面積有1,600平方公尺 ，約1.5分地，面積非小，如填土1公尺高度，須有相當多車 次運填土方，費用不貲，而雙方並無訂立書面簽約；另系爭 1401土地面積有2,619平方公尺，約有2.5分地，較1401-1地 號土地面積為大，且未經該土地所有權人原告林月英等人向 被告申請農地改良及委由巫昌陵堆填土方，為何該土地亦經 巫昌陵堆填土方？均違常情事理。再者，依上開空照圖，系 爭1401及1401-1地號土地前方有柏油道路，鄰近西濱快速道 路，交通甚為便利，原告林月英稱其住處距其所有系爭1401 地號土地僅有約7或8、9公里，原告林福隆住原告林月英隔 壁(同卷107-108頁勘驗筆錄)，車程約10分鐘內可至，原告 等日常均可輕易對彼等土地施以相當注意，且巫昌陵於該2 筆土地所堆填之土方達有約1公尺之高度，衡情須有相當多 之車次及時間，於此情形，原告等自難諉為不知，又該土方 如係巫昌陵未經原告等同意而片面所為，原告等知悉後，理 應報案處理，並要求巫昌陵即行清除，如未清除，原告亦應 自行雇業者清除並向巫昌陵求償，乃原告並未如此為之，至 原告等雖於102年8月12日以存證信函向巫昌陵要求改善(同 卷19-21頁)，然係於被告102年8月1日為本件原處分1及2之 後，又本件經被告於102年2月6日至現場會勘有違章事實後 ，歷經年餘，原告稱迄今亦未對巫昌陵採取法律途徑(同卷 134頁言詞辯論筆錄)，是原告上開主張，自難採信。另原告 稱其知悉巫昌陵違規濫填後，曾於102年3月5日陪同巫昌陵
拜訪被告農業處副處長，並告知其應依被告101年6月29日函 意旨辦理，亦知會被告地政處上情乙節，縱然屬實，惟原告 可得注意其所有系爭土地應維持農牧管制使用之狀態責任， 有如前述，縱有巫昌陵未經原告等同意，自行於該2筆土地 堆填土方，依上開所述情形，原告亦難謂無過失責任，尚不 得為本件原告有利之論據。
、從而，本件被告以原告等違反區域計畫法第15條第1項規定 ，依同法第21條規定，以原處分1各處原告林月英、陳怡樺 、林宸緜6萬元罰鍰；原處分2處原告林福隆6萬元罰鍰(均為 最低額度)，並皆令停止違法行為，並無違誤(原處分1事實 欄關於記載原告林月英、陳怡樺、林宸緜所有系爭1401號土 地西南側現況鋪設水泥地之部分，該水泥地係於原告林福隆 所有系爭1401-1號土地上，雖有違誤，然因原處分1及2均載 明該2筆土地均有回填營建剩餘土石方之事實，與違章事實 相符，且均處最低額度罰鍰，此尚不影響原告有違反非都市 土地管制使用之事實)，訴願決定予以維持，亦無不合，原 告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第104條，民事訴訟法第85條第1項後段，判決 如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 11 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 6 月 13 日 書記官 許 騰 云