臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第30號
原 告 林瑞瑤
輔 佐 人 林志仲
被 告 臺中市龍井區公所
代 表 人 陳嘉和
訴訟代理人 許盟志 律師
複代理人 韓忞璁 律師
上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺中市政府中華民國10
2年11月15日府授法訴字第1020189169號及102年11月15日府授法
訴字第1020189174號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在 直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（ 鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責 劃分如下：一、中央主管機關：㈠祭祀公業制度之規劃與相 關法令之研擬及解釋。㈡對地方主管機關祭祀公業業務之監 督及輔導。二、直轄市、縣（市）主管機關：㈠祭祀公業法 人登記事項之審查。㈡祭祀公業法人業務之監督及輔導。三 、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業 ，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之 處理。（第3項）前項第3款之權責於直轄市或市，由直轄市 或市主管機關主管。（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市） 公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦 理。（第5項）第2項未列舉之權責遇有爭議時，除本條例或 其他法律另有規定者外，由中央主管機關會商直轄市、縣（ 市）主管機關決定之。」、「（第1項）祭祀公業申報時無 管理人者，應自派下全員證明書核發之日起1年內選任管理 人，並報公所備查。（第2項）祭祀公業設有監察人者，應 自派下全員證明書核發之日起1年內選任監察人，並報公所 備查。（第3項）祭祀公業管理人、監察人之選任及備查事 項，有異議者，應逕向法院提起確認之訴。（第4項）祭祀 公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派 下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」、 「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件 ，向公所申請備查，無需公告：一、派下全員證明書。二、 規約（無規約者，免附）。三、選任之證明文件。」、「（
第1項）祭祀公業法人派下員大會每年至少定期召開1次，議 決下列事項：一、章程之訂定及變更。二、選任管理人、監 察人。三、管理人、監察人之工作報告。四、管理人所擬訂 之年度預算書、決算書、業務計畫書及業務執行書。五、財 產處分及設定負擔。六、其他與派下員權利義務有關之事項 。（第2項）祭祀公業法人應將派下員大會會議紀錄於會議 後30日內，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關備查。 」、「（第1項）祭祀公業法人派下員大會，由代表法人之 管理人召集，並應有派下現員過半數之出席；派下現員有變 動時，應於召開前辦理派下員變更登記。（第2項）管理人 認為必要或經派下現員五分之一以上書面請求，得召集臨時 派下員大會。（第3項）依前2項召集之派下員大會，由代表 法人之管理人擔任主席。（第4項）管理人未依章程或第1項 及第3項規定召集會議，得由第2項請求之派下現員推舉代表 召集之，並互推1人擔任主席。」、「管理人、派下員或利 害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查 之事項或土地登記事項，有異議者，除依本條例規定之程序 辦理外，得逕向法院起訴。」為祭祀公業條例第2條、第16 條、第19條、第30條、第31條、第57條所規定。又「提起訴 願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行 政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為 。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因 該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之， 即不得提起訴願。」、「提起訴願，係對官署之行政處分， 請求救濟之程序，必以有行政處分之存在為其前提。而所謂 行政處分，係指官署本於行政職權，就特定事件，對人民所 為足以發生法律上具體效果之處分而言。若非屬行政處分， 自不得對之，依行政訟爭程序，請求救濟。」最高行政法院 亦分別著有44年判字第18號及53年判字第230號判例。二、本件原告起訴主張：
㈠原告為「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」之 派下員，本公業20年來未依章程召開派下員大會亦未改選管 理委員，派下員林瑤棋於是發起連署召開臨時派下員大會， 期間召開3次籌備會，大會於民國（下同）101年12月23日假 臺中市龍井區龍山國小禮堂召開。因為兩個祭祀公業派下員 相同，且為配合政府將祭祀公業改制為「法人」，依照祭祀 公業條例規定須先修改該兩個公業章程，為畢其功於一役， 所以兩個祭祀公業臨時派下員大會合併舉行，但當日因出席 人數因未達派下全員二分之一以上，造成流會。召集人林瑤 棋乃依照祭祀公業條例第32條、第33條之規定，徵求得到過
半派下員同意選任原告等7人為管理委員及兩人為監事之同 意書。102年7月25日本公業第7屆第1次管理委員暨監事聯席 會假沙鹿竹林土雞城餐廳召開，全體委員並一致推選原告為 管理人（即主任委員）。原告於102年8月23日檢具相關會議 資料及照片向被告申請備查，卻遭駁回。
㈡本件被告曲解法令，駁回原告之申請未詳列正當理由與法令 依據，實有違誤。而訴願決定援引最高行政法院53年判字第 230號判例，認定被告未對原告申請備查管理人核准，非屬 行政處分，而決定不受理，殊不知原告及本公業有關權利事 項之申請，被告消極不作為（不予備查），亦為行政處分之 一種方式，造成本公業財產、存款無法交接動用，嚴重影響 本公業之存續，及三百多名派下員之權益。
㈢系爭二祭祀公業「祭祀公業林開榮暨林炳」派下現員332名 、「祭祀公業林四義」派下現員314名，為出於同源之2個祭 祀公業，前者人數多於後者，且幾乎重複。又「祭祀公業林 四義」現並無規約或章程。為配合政府將現存祭祀公業依祭 祀公業條例登記為「祭祀公業法人」，並欲將2個祭祀公業 合併，故一起召開派下員大會，此法並無禁止之規定。系爭 祭祀公業開會前已向臺中市政府社會局宗教禮儀科承辦李小 姐諮詢，才開始繁複之派下員大會工作。但系爭祭祀公業開 會後竟然被告不予備查原告為祭祀公業管理人，且被告主辦 系爭公業承辦人及社會局承辦李小姐都遭調職，原因不明， 動機可議。103年4月8日被告公告「祭祀公業林開榮暨林炳 」變動後派下員名冊、變動後派下全員系統表，徵求異議。 同年5月12日派下員林大作（已死亡）之繼承人林育德以書 面向被告提出異議。被告回函請林育德依祭祀公業條例第12 條、第13條規定「向法院提起確認派下員之訴，並將起訴狀 副本連同起訴證明送公所備查。」可見被告並非不知法律， 但依祭祀公業條例第19條：「祭祀公業管理人之變動，應由 新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查，無需公告： 一、派下全員證明書。二、規約（無規約者，免附）。三、 選任之證明文件。」是故管理人變動之備查既無需公告，即 無異議處理之程序。被告不應介入系爭祭祀公業之爭端，依 法給予原告備查管理人，若有派下員異議者，則異議者應循 司法途徑提起確認之訴，方為適法。又101年12月23日由原 告發起之系爭祭祀公業臨時派下員大會，事前行文被告，被 告皆不予理會、不予輔導，且開會當日不派員出席。但反觀 101年12月16日系爭祭祀公業前管理人林騰澤為擾亂前述臨 時派下員大會而故意提前一星期舉行之派下員大會，遭臺灣 臺中地方法院101年12月13日中院彥民執101司執全酉字第13
20號執行命令禁止林騰澤召開派下員大會在案，被告卻仍派 代表出席，且在會中發言。事後對原告則是百般刁難，利用 行政權干擾系爭祭祀公業之正常運作，身為祭祀公業主管機 關之被告有偏袒之虞。
㈣綜上所述，被告駁回原告備查管理人之申請於法無據，且違 反行政程序法第6條及第10條規定等情。因而聲明請求判決 訴願決定（102年11月15日府授法訴字第1020189169號及第1 020189174號）及原處分（102年9月4日龍區民字第10200175 59號及第1020017560號函）均撤銷，並准予原告備查為「祭 祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」之管理人。三、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟 。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地 方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對 外直接發生法律效果之單方行政行為而言（行政程序法第92 條第1項規定亦同）。而「人民因中央或地方機關對其依法 申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權 利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院 提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之 訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁 回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序 後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定 內容之行政處分之訴訟。」亦為行政訴訟法第5條所規定， 本件原告其聲明為請求判決訴願決定（102年11月15日府授 法訴字第1020189169號及第1020189174號）及原處分（102 年9月4日龍區民字第1020017559號及第1020017560號函）均 撤銷，暨准予原告備查為「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭 祀公業林四義」之管理人，依上開規定可知，原告顯係提起 課予義務訴訟。又所謂「備查」（或「備案」、「報備」） ，指下級機關或公私機構、個體，對上級機關或主管事務之 機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關， 對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。又於人 民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不 以之為該行為之合法要件者，為「備查」。故行政機關所為 「備查」之行政行為，並未對受監督事項之效力產生影響， 依上開所述，其性質應非行政處分。從而，否准備查之行政 行為，亦非行政處分甚明。申言之，備查之目的，在於知悉 已經過之事實如何，而主管機關不必另為其他作為，且備查 之性質，與所陳報事項之效力無關；如法規中規定「報請備
查」（報備），原則上權責仍在陳報者，且並不表示應於事 前為請示之意，即使未踐行此項程序，亦不影響該事項之法 律關係或效力。參以地方制度法第2條第5款對於「備查」之 定義明定係「指下級政府或機關間就其得全權處理之業務， 依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂」 等語，行政法上所稱「備查」，應作如上意義之解釋益明。 查本件原告於102年8月23日向被告申請備查「祭祀公業林四 義」及「祭祀公業林開榮暨林炳」管理人，因其未依前開祭 祀公業所訂定之規約及管理章程規定選任管理人，被告於10 2年9月4日以龍區民字第1020017559號函及龍區民字第10200 17560號函請原告依前開祭祀公業之規約及管理章程規定選 任管理人後再送被告備查，原告不服，提起訴願，經臺中市 政府於102年11月15日以府授法訴字第1020189174號及府授 法訴字第1020189169號訴願決定不受理等情，此有原告所提 102年8月23日申請備查「祭祀公業林四義」、「祭祀公業林 開榮暨林炳」管理人之相關資料、被告102年9月4日以龍區 民字第1020017559號函、被告102年9月4日龍區民字第10200 17560號函、臺中市政府102年11月15日府授法訴字第102018 9174號及102年11月15日府授法訴字第1020189169號訴願決 定書等資料在卷可稽，依前開說明，該否准備查之函文，自 非屬行政處分，訴願決定對於上開2函認非屬行政處分，不 予受理，即無不合，原告提起本件行政訴訟，以被告102年9 月4日以龍區民字第1020017559號函及102年9月4日龍區民字 第1020017560號函為行政處分，且違法侵害其權益，請求撤 銷該等行政處分及訴願決定，並准予原告備查為「祭祀公業 林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」之管理人。揆諸上揭 說明，顯非合法，應予駁回。本件原告之訴既不合法，自無 庸對於原告所為實體之主張予以審究。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法 第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 19 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 103 年 6 月 26 日 書記官 李 孟 純