最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第312號
上 訴 人 臺南市政府
兼被上訴人
(原審被告)
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 張訓嘉 律師
張喬婷 律師
被 上訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司
兼 上訴 人
(原審原告)
代 表 人 沈慶京
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
李琳華 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，兩造對於中華民國
103年2月27日高雄高等行政法院101年度訴字第331號判決，各自
提起上訴，本院判決如下：
主 文
兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。
理 由
一、上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司(下稱中石化公 司)安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司） 安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令 禁止而停止生產；臺碱公司與中石化公司於72年4月1日依公 司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公 司。嗣土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）於89年2月2 日公布施行，經臺南市環境保護局於90年間調查結果，該安 順廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管 制標準，經上訴人臺南市政府（下稱臺南市政府）依行為時 土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第 09104007660號公告，將臺南市○○區○○段（下稱鹽田段 ）668地號土地公告為土壤污染控制場址；復於92年12月1日 以南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、66 8-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆全部土地（下稱 安順廠區），鹽田段544-2、541-2、543、545地號4筆全部 土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰臺南市○○區○○○ 號道路○○○○○○號道路）以東50公尺範圍內之土地（下 稱草叢區）公告為土壤污染控制場址；以上場址污染物為戴
奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣中石化公司於92 年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境 保護署（已改制為衛生福利部，下稱環保署）審核後，由環 保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開安順 廠區及草叢區為土壤污染整治場址，並請臺南市政府依土污 法辦理後續事宜【臺南市政府另以92年12月1日南市環水字 第09204023671號公告，將二等九號道路1K+800至2K+815段 （即鹽田段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場； 以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月 14日南市環水字第0000000000-0號公告修正：將單一植被區 （即鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水池（即鹽田段 659地號等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路、草 叢區劃定為污染管制區】。嗣中石化公司依行為時土污法第 16條第1項提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公 司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場 址污染整治計畫」（下稱原整治計畫），經臺南市政府以98 年4月7日南市府環水字第09822008810號函（下稱臺南市政 府98年4月7日函）核定在案。依該原整治計畫書第ⅩII頁表 1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之記載， 中石化公司應於99年9月30日前完成「暫存區設置」作業、 於99年9月30日前完成「海水池B區底泥疏浚∕暫存」作業及 於99年12月31日前完成「海水池B區整治後驗證」作業、於 99年3月31日前完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫 存」作業等階段目標。惟前揭期限屆至後，中石化公司未完 成上開表定項次之整治期程階段目標，臺南市政府乃以中石 化公司未依原整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項 規定，依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款 規定，分別以100年12月30日南市府環土水裁字第100120006 號裁處書（下稱原處分一）、101年1月9日南市府環土水裁 字第101010002號裁處書（下稱原處分二）及101年1月9日南 市府環土水裁字第101010001號裁處書（下稱原處分三）各 處新臺幣（下同）20萬元罰鍰，環境講習2小時，並分別限 期於101年7月31日、11月30日、7月31日前改善完成，屆期 仍未補正，將按次連續處罰。中石化公司不服，合併提起訴 願，經遭決定駁回後，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院 （下稱原審）以101年度訴字第331號判決（下稱原判決）將 原處分二、三關於罰鍰20萬元、環境講習2小時部分及該部 分訴願決定均撤銷，並駁回中石化公司其餘之訴，中石化公 司、臺南市政府均不服，分別對於其等不利之部分上訴。二、中石化公司起訴主張：（一）中石化公司未完成原整治計畫
，乃係因原整治計畫對污染物濃度之垂直污染深度調查未臻 詳盡，與實際污染範圍有所出入，自不應仍以失真之調查評 估結果作為整治之依據，否則即失整治之實益。經中石化公 司於98年9月至99年9月間就公告污染區內進行大規模採樣檢 測補充調查結果，依此重新規劃，嗣中石化公司提出經臺南 市政府核定之101年7月6日「臺南市中國石油化學工業開發 股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤 污染整治場址污染整治變更計畫」（下稱整治變更計畫）。 依整治變更計畫，可知中石化公司所以遲誤整治期程之執行 ，實因該項目無執行之必要，或引進更優良之工法以避免二 次污染。臺南市政府僅以中石化公司函送之100年7月份月報 遽以原處分一、二、三裁處，無視原整治計畫所依據之調查 評估結果與補充調查結果有顯著出入，強令中石化公司執行 ，實對本件污染改善無所助益之原整治計畫，實有過苛，有 悖於比例原則，且有裁量怠惰之瑕疵。（二）中石化公司對 全污染管制區申請整治變更計畫，提出時點雖已逾原處分一 、二所涉之暫存區設置及海水池B區整治期程（99年9月30日 ），惟其原因乃係中石化公司為確切掌握污染分布情形，當 非有意延誤。臺南市政府竟指中石化公司係有意於整治期程 明顯延誤後始申請整治變更計畫，罔顧中石化公司得知實際 污染深度與原調查有嚴重出入時，旋即提出整治變更計畫之 申請，實有害土污法第1條之立法意旨。（三）臺南市政府 皆係以中石化公司100年7月份月報所載內容而認定中石化公 司未依原整治計畫期程實施，屬單一不作為之違法狀態而為 同一行為。臺南市政府已於100年12月30日對中石化公司作 成原處分一予以處罰，依本院98年11月份第2次庭長法官聯 席會議決議意旨，中石化公司之違規事實自因原處分一之裁 處，而將該日以前之所有違規事實區隔為同一行為。臺南市 政府竟於作成原處分一後，再於101年1月9日分別以原處分 二、三對中石化公司裁處，顯有違一事不二罰原則。（四） 原處分三係認中石化公司未於99年3月31日前完成「草叢區 及單一植被區污染移除回填暫存」工作，惟就此臺南市政府 前已以99年7月12日南市府環水字第0992200870號裁處書（ 下稱前次處分）對中石化公司處20萬元罰鍰，並限期於99年 12月31日前完成污染面積減量20％之目標，是就「草叢區及 單一植被區污染移除回填暫存工作」之期程，既已因前次處 分延展至99年12月31日。另草叢區部分，中石化公司業已於 限期前完成回填工作；單一植被區部分，經中石化公司補充 調查得知，該區戴奧辛濃度超過標準之位置僅在較偏北側一 帶，其餘部分並未超過管制標準，而中石化公司已於99年8
月中將北側污染土方移除，難謂未遵期完成單一植被區之污 染挖除工作等語，求為判決訴願決定及原處分一、二、三均 撤銷。
三、臺南市政府則以：（一）依中石化公司所提出之100年7月份 月報及100年9月15日查核簡報顯示，中石化公司未依原整治 計畫所定期程完成工作，延誤整治期程1年3個月至1年9個月 不等，事證明確，臺南市政府乃認中石化公司未依核定之原 整治計畫內容實施，依土污法第38條第2項及環境教育法第2 3條規定，分別以原處分一、二、三各裁處法定最低20萬元 罰鍰，並命其接受環境講習2小時，於法有據。（二）在整 治計畫經合法變更前，計畫實施者應依原核定之整治計畫實 施，不得以有變更整治計畫需求為由，自行停止原整治計畫 之實施，否則將造成整治計畫實施者，得任意藉由提出整治 計畫變更之申請，自行停止整治計畫之執行，架空土污法第 22條第4項及土污法第38條第2項第3款之立法目的，造成污 染場址整治計畫執行停擺與延宕之惡果。中石化公司未按原 整治計畫期程進行整治，臺南市政府作成原處分據以裁罰時 ，原整治計畫未經合法變更，原處分自無違誤。另補充調查 乃為原整治計畫之一部分，中石化公司在撰擬整治計畫與安 排整治工項期程時，本應予妥善考量規劃。中石化公司以有 補充調查必要為由，主張其延誤整治計畫執行不可歸責云云 ，乃為卸責之詞。（三）中石化公司主張原處分三部分工作 之延誤，臺南市政府前已裁罰，並命其於99年12月31日改善 ，有重複處罰云云，惟臺南市政府依土污法第38條第2項規 定命中石化公司於99年12月31日改善，其至100年7月時仍未 改善，臺南市政府依法處罰，自屬於法有據。另臺南市政府 自98年9月起即一再函知中石化公司，依其所提工作月報， 其整治期程已有落後，應確實依核定之整治期程執行，臺南 市政府在中石化公司延誤整治期程中，一再給予中石化公司 諸多寬容及提醒或催促，惟中石化公司一再拖延直至延誤整 治期程至少長達15個月之久，仍遲誤系爭三工項，臺南市政 府爰裁處最低法定罰鍰額，並無裁量怠惰及違反比例原則。 （四）依行政罰法第25條規定，就違反同一行政法上義務之 數行為，應分別處罰之。至本院98年11月份第2次庭長法官 聯席會議決議，係認透過特別立法將一行為擬制為多行為之 合憲性，與中石化公司主張在無任何法律依據下，應將其多 次違反土污法之行為擬制為一行為，並無得比附援引之處， 中石化公司將該決議引為其自身多次違規行為應擬制為一行 為之依據，實屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回中石化 公司之訴。
四、原判決為各上訴人部分勝訴、部分敗訴之判決，係略以：（ 一）關於原處分一部分：中石化公司所提原整治計畫經臺南 市政府核定後，中石化公司即有按原整治計畫內容及期程執 行之義務，惟本件迄至原處分一作成時，臺南市政府並未同 意中石化公司變更原整治計畫內容及執行期程（嗣臺南市政 府於101年7月核定中石化公司所提整治變更計畫），則中石 化公司尚難僅因其未經核定之片面規劃即逕自不依原整治計 畫所定內容及期程執行。又原整治計畫係由中石化公司提出 而經臺南市政府核定，中石化公司猶故意未依其所提原整治 計畫內容及期程完成暫存區設置之階段目標，則臺南市政府 以原處分一裁處最低罰鍰20萬元及環境講習2小時，並無違 反比例原則；另限期於101年7月31日前完成改善部分，其給 予改善之時間逾6個月，亦無裁量怠惰之瑕疵。（二）關於 原處分二部分：因土污法並無特別規定或授權規定，可將行 為人「未按整治計畫內容執行」之自然單一行為，切割成數 個法律的單一行為而分別評價，故應認本件中石化公司未於 99年第3季（9月30日）前完成「暫存區設置」及「海水池B 區底泥疏浚暫存」工作，僅有一次違反行政法上義務之行為 發生一次違規行為。中石化公司未完成99年第3季整治期程 階段目標（暫存區設置）之整治期程階段目標，業經臺南市 政府於100年12月30日以原處分一裁處20萬元罰鍰及環境講 習2小時，則臺南市政府再以原處分二對中石化公司同一未 於99年第3季（9月30日）前完成整治期程階段目標（海水池 B區底泥疏浚暫存工作）之違反行政法上義務之行為，於101 年1月9日以原處分二對中石化公司裁處20萬元罰鍰及環境講 習2小時，顯有違反一行為不二罰原則之違法，此部分應予 撤銷。至原處分二另命中石化公司於101年11月30日前完成 改善部分，為預防性不利處分，並非行政罰，尚無牴觸一行 為不二罰原則之問題，且其給予中石化公司改善之時間逾9 個月，並無裁量怠惰之瑕疵違法，是原處分二此部分並無違 誤，應予以維持。（三）關於原處分三部分：中石化公司未 於99年3月31日前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫 存之階段目標，屬以自然單一行為實現土污法第38條第2項 第3款「未按整治計畫內容執行」之構成要件，中石化公司 未於99年6月30日前完成污染面積縮減20％階段目標，雖另 屬自然單一行為實現土污法第38條第2項第3款「未按整治計 畫內容執行」之構成要件，臺南市政府本可分別於99年3月3 1日及6月30日期限屆至時，以中石化公司未完成整治期程階 段目標而分別裁罰，惟臺南市政府既對中石化公司該二違反 行政法義務之行為，一併以前次處分對中石化公司處20萬元
罰鍰，則臺南市政府再對中石化公司「未於99年3月31日前 完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存」違反行政法上 義務之行為，於101年1月9日再以原處分三對中石化公司裁 處20萬元罰鍰及環境講習2小時，顯有違反一行為不二罰原 則之違法，此部分應予撤銷。至原處分三另命中石化公司於 101年7月31日前完成改善部分，為預防性不利處分，並非行 政罰，尚無牴觸一行為不二罰原則之問題，且其給予中石化 公司改善之時間逾6個月，並無裁量怠惰及違反比例原則之 違法，是原處分三此部分尚無違誤，應予以維持。（四）本 院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，係就按次連續 處罰所為見解，與本件係中石化公司未依原整治計畫期程執 行而受處罰並非完全相同，自不得於本件予以援用等語，為 其論據。
五、本院查：按「（第1項）整治場址之污染行為人……應依第1 4條之調查評估結果，……提出土壤、地下水污染整治計畫 ，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；……直轄 市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計 畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告 。……（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得 依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直 轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命 整治計畫實施者變更整治計畫。」土污法第22條第1項、第4 項（99年2月3日修正前為第16條第1項、第4項）定有明文。 次按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以 下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：…… 三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項 、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫 內容實施。」「……第38條……規定，於本法施行前已發生 土壤或地下水污染之污染行為人……，適用之。」亦為土污 法第38條第2項第3款、第53條所明定；所謂「未按整治計畫 內容執行」，鑑於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫 ，須經主管機關核定後，始得據以實施，自係指未按經主管 機關核定之整治計畫執行而言。又「自然人、法人、設有代 表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他 組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法 人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受 一小時以上八小時以下之環境講習：……二、違反環境保護 法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千 元以上罰鍰。」復為環境教育法第23條第2款所明定。本件 原審本於職權調查證據後，認定關於原處分一部分，中石化
公司所提出之原整治計畫，前經臺南市政府98年4月7日函准 予核定，中石化公司為原整治計畫實施者，依行為時土污法 第16條第1項規定（99年2月3日修正後為土污法第22條第1項 ），中石化公司即有按該核定之原整治計畫內容執行之義務 。而依原整治計畫第ⅩII頁表1「安順場址整治計畫各工作 項目預定進度規劃」所載之整治期程，中石化公司應於99年 第3季（即9月30日）完成暫存區設置之階段目標（原整治計 畫規劃設置之暫存區包含J區0.3公頃、K區0.4公頃、L區0.6 公頃、M區1.4公頃，共計2.7公頃），然據中石化公司所提 100年7月29日月報及100年9月16日第十次工程查核簡報實際 進度，其僅完成J區與K區面積合計0.7公頃暫存區之設置， 並未完成設置L區及M區暫存區之整治期程階段目標，則臺南 市政府以中石化公司未依其核定之原整治計畫內容實施，違 反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款及環 境教育法第23條第2款規定，以原處分一裁處中石化20萬元 罰鍰，環境講習2小時，並限期於101年7月31日前改善完成 ，屆期仍未補正，將按次連續處罰，依土污法第53條規定， 並無違誤。而關於原處分二部分，依前開原整治計畫第ⅩII 頁表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」所載 之整治工作執行期程，中石化公司應完成之各階段整治目標 ，係以「季」（即3個月）為時間單位，中石化公司如未依 整治計畫內容按季完成各階段整治目標，應認僅係以自然單 一行為實現土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執 行」之構成要件；又因土污法並無特別規定或授權規定，可 將行為人「未按整治計畫內容執行」之自然單一不作為，切 割成數個法律的單一行為而分別評價，故應認本件中石化公 司未於99年第3季（9月30日）前完成「暫存區設置」及「海 水池B區底泥疏浚暫存」工作，僅有一次違反行政法上義務 之行為發生一次違規行為。中石化公司未完成99年第3季整 治期程階段目標（暫存區設置）之整治期程階段目標，業經 臺南市政府於100年12月30日以原處分一裁處20萬元罰鍰及 環境講習2小時（以101年1月10日府環稽字第1010051645號 函通知中石化公司），則臺南市政府再以原處分二對中石化 公司同一未於99年第3季（9月30日）前完成整治期程階段目 標（海水池B區底泥疏浚暫存工作）之違反行政法上義務之 行為，於101年1月9日以原處分二對中石化公司裁處20萬元 罰鍰及環境講習2小時（以101年1月13日府環稽字第1010062 440號函通知中石化公司），顯有違反一行為不二罰原則之 違法，此部分應予撤銷。至原處分二另命中石化公司於101 年11月30日前完成改善部分，為預防性不利處分，並不具有
裁罰性而非屬行政罰，尚無牴觸一行為不二罰原則之問題； 且其給予中石化公司改善之時間逾9個月，亦無裁量怠惰之 瑕疵違法。至原處分二違規事實欄雖另載中石化公司未於99 年12月31日前完成「海水池B區整治後驗證工作」，惟「海 水池B區底泥疏浚暫存工作」與「海水池B區整治後驗證工作 」之完成次序有先後之分，中石化公司未於99年9月30日前 完成「海水池B區底泥疏浚暫存工作」，既經臺南市政府以 原處分二命中石化公司應於101年11月30日前完成改善，則 臺南市政府應於中石化公司完成該改善工作後，如未於相當 期間內（依整治期程所載應為3個月）完成「海水池B區整治 後驗證工作」，始得再予以裁罰。是原處分二違規事實欄雖 另載中石化公司未於99年12月31日前完成「海水池B區整治 後驗證工作」，仍難認其合法。關於原處分三部分，依前開 原整治計畫第ⅩII頁表1「安順場址整治計畫各工作項目預 定進度規劃」所載之整治期程，中石化公司固應於99年第1 季（3月31日）前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫 存及於99年第2季（6月30日）前完成污染面積縮減20％之階 段目標，惟中石化公司於期限屆至時仍未完成此項階段目標 ，已經臺南市政府以前次處分處20萬元罰鍰，並限期於99年 12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按 次連續處罰，中石化公司不服，循序提起行政訴訟，業經本 院101年度判字第976號判決駁回確定。中石化公司未於99年 3月31日前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存之階 段目標，屬以自然單一行為實現土污法第38條第2項第3款「 未按整治計畫內容執行」之構成要件，中石化公司未於99年 6月30日前完成污染面積縮減20％階段目標，雖另屬自然單 一行為構成土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執 行」之要件，臺南市政府本可分別於99年3月31日及6月30日 期限屆至時，以中石化公司未完成整治期程階段目標而分別 裁罰，惟臺南市政府既對中石化公司該二違反行政法義務之 行為，一併以前次處分對中石化公司處20萬元罰鍰，則臺南 市政府再對中石化公司「未於99年3月31日前完成草叢區及 單一植被區污染移除回填暫存」違反行政法上義務之行為， 於101年1月9日再以原處分三對中石化公司裁處20萬元罰鍰 及環境講習2小時（以101年1月17日府環稽字第1010073107 號函通知中石化公司），顯有違反一行為不二罰原則之違法 。至原處分三另命中石化公司於101年7月31日前完成改善部 分，為預防性不利處分，並非行政罰，如前所述，尚無牴觸 一行為不二罰原則之問題，且其給予中石化公司改善之時間 逾6個月，亦無裁量怠惰及違反比例原則之違法。經核原判
決認事用法尚無違誤，本院茲就上訴意旨再行論斷如下：（ 一）中石化公司上訴部分：1.依原整治計畫第XII頁表1之記 載，中石化公司應於99年第1季（即99年3月）完成「草叢區 及單一植被區污染移除回填暫存」工作，惟依中石化公司所 提出之100年7月份月報及100年9月15日查核簡報顯示，直至 100年第2季結束，中石化公司僅完成此整治期程79.7％，其 已延誤整治期程1年3個月無訛。中石化公司主張：系爭場址 之污染調查，原整治計畫乃係依據環保署早期作成之調查計 畫及中石化公司87、90年之調查成果所擬，惟既經環保署94 年委辦計畫調查結果認為「針對污染物濃度在垂直方向上之 污染深度」未臻詳盡，為能掌握場址污染分布情形，中石化 公司乃於98年9月至99年9月間就公告污染區內大規模採樣檢 測進行補充調查，並於99年11月4日將補充調查計畫結果報 告檢送臺南市政府，然經補充調查後，發現系爭場址原整治 計畫所依據之調查報告有所出入，重新評估本件之污染情形 ，須採取其他整治方法，自無恪守以14年前調查成果作成之 原整治計畫，而原整治計畫業經臺南市政府依法核定變更， 因情事變更，中石化公司已無依原整治計畫執行之必要，如 強令中石化公司依原整治計畫執行，將有失公平云云。經查 ，在原處分一作成時，臺南市政府並未同意中石化公司變更 原整治計畫內容及執行期程（101年7月始核定中石化公司所 提整治變更計畫），在核定變更前，中石化公司仍有按該臺 南市政府核定之原整治計畫內容執行之義務，有如前述。而 法律制度對於當事人間之權利義務關係加以規範，其主要目 的在保障及促使其行使權利及履行義務。然如當事人以外之 客觀因素產生不可預見之變化，如堅持法律安定，將導致重 大違反正義時，自不得不尋找其他調整方法，使形式的正義 （安定性）與實質的正義得以兼顧，此即所謂情事變更原則 。本件中石化公司在原處分一作成時，確有違背土污法規定 之義務，而應受罰，尚與情事變更原則與比例原則之適用無 涉，中石化公司上開主張自無可採。2.中石化公司另主張： 原處分一、二、三作成之時點分別為100年12月30日、101年 1月9日、101年1月9日，惟該等時間點均在臺南市政府審查 中石化公司所提之整治變更計畫期間內，臺南市政府在審查 期間內，以中石化公司未依原整治計畫期程施作，有違誠實 信用原則云云。然查於撤銷訴訟中，原處分是否違法之判斷 時點為原處分作成時，本件中石化公司所提之整治變更計畫 在上開處分作成時，尚未經臺南市政府核定，雖其後業經核 定變更，惟並不表示原整治計畫在變更前並無執行之必要， 則原處分既未違法，中石化公司訴請就原判決對其不利之部
分廢棄，並撤銷原處分及訴願決定，自乏論據。（二）臺南 市政府上訴部分：按行政罰既係對一過去違反行政法上義務 行為之非難，當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明 文規定者為限，且任何人均不能以同一行為受二次以上之行 政罰，此已為法治國家之基本原則。前揭土污法第38條第2 項及環境教育法第23條規定，行為人具備該法律所定之要件 時，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「限期補正」及「接 受環境講習」，其中所指「罰鍰」及「接受環境講習」係對 一過去違反行政法上義務行為之處罰，性質上均屬行政罰， 行政機關原應遵守一事不二罰原則；但「限期補正」處分， 因不具非難性，與行政罰之具有裁罰性不符，性質上則屬預 防性不利處分，並非行政罰，故無一事不二罰原則之適用， 有如前述。本件中石化公司未於99年3月31日前完成草叢區 及單一植被區污染移除回填暫存之階段目標，屬以違反作為 義務構成違反土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容 執行」之要件，中石化公司未於99年6月30日前完成污染面 積縮減20％階段目標，亦屬「未按整治計畫內容執行」，臺 南市政府以中石化公司未完成整治期程階段目標而分別裁罰 ，惟臺南市政府既對中石化公司該二違反行政法義務之行為 ，一併以99年7月12日南市府環水字第09220208號裁處書對 中石化公司裁處20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污 染面積減量20%之目標，嗣經本院101年度判字第181號判決 維持該處分確定，則臺南市政府再對中石化公司「未於99年 3月31日前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存」違 反行政法上義務之同一行為，於101年1月9日再以原處分三 對中石化公司裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時，即屬違反 一行為不二罰原則，原判決將原處分及訴願決定此部分均予 撤銷，自屬有據。臺南市政府上訴意旨略以：原整治計畫將 「海水貯水池B區底泥疏浚暫存」、「暫存區設置」及「草 叢區及單一植被區污染移除回填暫存」列為不同工作項目， 其應完成之期程均不同，就不同工項延誤整治計畫所定期程 ，屬不同行為違反同一行政法上義務，應分別處罰之。原處 分二、三關於罰鍰20萬元、環境講習2小時部分並不生一行 為二罰之問題云云。經查，依前開原整治計畫第ⅩII頁表1 「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」所載之整治 工作執行期程，中石化公司應完成之各階段整治目標，係以 「季」（即3個月）為時間單位，中石化公司如未依整治計 畫內容按季完成各階段整治目標，應認僅係以違反作為義務 構成土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執行」之 要件，而所謂未按整治計畫內容執行，在本件自係指原整治
計畫而言。故於同一整治計畫所列之不同工作項目之執行期 程如有延誤，亦僅屬違反同一「未按整治計畫內容執行」之 行政法上義務，而不得分別處罰，否則同一整治計劃之工作 項目期程訂定過細，且互相牽連(如須待前工作項目執行完 竣後，始能執行後工作項目)，將因期程在前之項目延誤執 行，導致其後之項目均未能如期執行，一併分別處罰，當與 立法原意有違，亦非達成行政目的之正當手段。況依土污法 第38條第2項之規定，有同條項第3款之情形即「控制計畫或 整治計畫實施者未依主管機關核定之控制計畫或整治計畫內 容實施者」，可處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限 期補正，屆期未補正者，按次處罰。其目的即在避免相牽連 之各別項目，有一項目執行或實施延誤，致延誤控制或整治 計畫之其他項目，主管機關未定適當期限命補正，恣意分項 目各別分次處罰，則同一違反依計畫應作為義務之行為，因 計畫之不同項目而衍生成數個被處罰之行為，且無從補正， 對整治義務人而言，只有處罰之效果，而未能達成督促整治 成效之目的。故對同一整治計畫中之不同工作項目執行實施 延誤分別處罰，即屬一行為兩罰，顯然違法，臺南市政府上 開主張亦無可採。（三）至於上訴人其餘述稱各節，無非重 述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異 ，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當， 惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法 則判斷，所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解 釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨分別指 摘原判決違誤，求予廢棄，均難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255 條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 6 月 19 日 最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 胡 國 棟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 惠 瑜
法官 鄭 忠 仁
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 103 年 6 月 20 日 書記官 王 福 瀛
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