最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第292號
上 訴 人 社團法人臺北市記帳士公會
代 表 人 蔡火旺
訴訟代理人 吳世宗律師
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 吳秀明
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國102年10月2
3日臺北高等行政法院102年度訴字第751號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人前曾以上訴人於其99年12月14日第2屆第4次理事會 議，作成有關上訴人會員執業收費標準，建議會員報價盡量 不要低於財政部所核定之收入標準，即每家每月臺北市新臺 幣（下同）2,500元，前臺北縣（99年12月25日改制為新北 市）2,000元之決議，並將該決議內容以99年12月24日北 市記字第0078號函（下稱系爭函文）行文所屬全體會員，約 束事業活動且足以影響記帳士業務服務供需之市場功能，違 反公平交易法第14條第1項本文規定，乃依同法第41條前段 規定，以100年5月5日公處字第100076號處分書，命上訴人 自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰 鍰50萬元。上訴人不服，提起訴願，經行政院100年8月24日 院臺訴字第1000102004號訴願決定撤銷前揭處分，並命被上 訴人應究明本案相關市場如何界定、上訴人所發系爭函文對 市場供需功能是否確實造成影響，及就公平交易法施行細則 第36條所定裁處罰鍰應考量因素逐一衡酌等情後，另為適法 之處理。嗣被上訴人以上訴人上開理事會決議及建議會員收 費最低標準之系爭函文，除抑制上訴人所屬會員間之價格競 爭，亦間接紓解其他市場參與者所面臨來自上訴人會員之競 爭，而跟進調漲價格或更無誘因降價，影響相關市場（地理 市場為臺北市及新北市；產品市場為記帳及報稅代理業務， 但不包含須經查核簽證申報之稅務代理案件）之供需功能， 違反公平交易法第14條第1項本文規定，並考量上訴人雖未 有營業收入，惟其所屬會員多達4百餘人，且所涉及違法聯 合行為態樣為價格聯合等因素，依同法第41條第1項前段規 定，以101年8月19日公處字第101096號處分書（下稱原處分 書），命上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止前項
違法行為，並處罰鍰40萬元。上訴人不服，循序提起訴願及 行政訴訟，經原審法院即臺北高等行政法院102年度訴字第 751號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，遂提起本件 上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人屬憲法第86條所稱專門職業成員 所組成之公會，具高度公益性，以管制一般營利事業為目的 而制定之競爭法，對專門職業並非當然適用。系爭函文所述 內容屬上訴人自治事項，具「自律公約」性質，旨在解決市 場失靈、促進競爭，與公平交易法立法意旨相符，應予尊重 ；原處分未充分審酌記帳士經國家認定為專門職業，提供之 報稅服務內容，具高度專門性、客製化及差異化，有明顯之 自然獨占、外部性、訊息不對稱等特性，侵害記帳士法第24 條規定授權上訴人訂定維持會員風紀規範之自治精神，更違 反憲法保障專門職業之意旨，本院101年度判字第705號判決 見解亦同。㈡系爭函文係上訴人依記帳士法第17條第1項第 3款規定，向各會員告知主管機關財政部訂定之「稽徵機關 核算98年度執行業務者收入標準」內容，避免會員刻意低價 包攬業務，日後遭稅捐機關補稅、罰鍰，影響記帳士專業形 象，並非提高價格，符合公平交易法第46條所定不適用該法 之例外情形，上訴人主觀上亦無違反同法第14條規定之故意 或過失，依行政罰法第11條第1項及第7條第1項規定，應免 罰。又系爭函文旨在建議會員收費標準，上訴人未與有競爭 關係之他事業有聯合行為，且會員是否採納該函文之建議， 完全出於其自主意思，上訴人與會員間並無意思相互接觸， 欠缺公平交易法第7條所定「意思聯絡」要件，不該當該條 聯合行為。被上訴人擅將公平交易法第7條第2項所謂足以影 響市場供需功能，擴張解釋為有影響市場供需功能之風險， 有違行政罰法第4條處罰法定主義之立法意旨。另系爭函文 未產生約束事業活動且足以影響市場供需功能之效果，被上 訴人無視上訴人多數會員之意見，以有誘導之嫌之調查表及 少數會員之意見為裁罰依據，顯有未盡行政程序法第9條及 第36條所定舉證責任之違法。㈢系爭函文所稱「財政部所核 定之收入標準」，乃指記帳案件所得，而非代理報稅案件所 得，被上訴人率以代理報稅之結算申報件數，為上訴人市場 占有率之認定標準，自屬違誤。又被上訴人據以判斷市場占 有率之可感覺性標準，除未說明法令依據外，亦未說明該理 論是否確係德國實務或學說之主流見解，於本件自無法適用 。另99年度上訴人會員實際執業人數僅177人，相同市場範 圍尚有新北市記帳士公會等團體存在，被上訴人仍遽以會員 總人數及案件數量作為上訴人市場占有率之計算基礎，非以
市場相關營業收入金額為計，有違公平交易法施行細則第4 條第1項之規定，並非合法。㈣系爭函文僅屬建議性質而不 具任何拘束力，上訴人僅依「行政院公平交易委員會對於同 業公會之規範」第5點規定，向被上訴人補行申請許可即可 ，被上訴人未查而遽以裁罰，不符行政程序法第7條所定比 例原則。又被上訴人未依公平交易法施行細則第36條規定， 於原處分中具體載明罰鍰之裁量依據，顯有裁量怠惰之情事 ，有違行政訴訟法第201條之規範意旨云云，為此求為「撤 銷訴願決定及原處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠公平交易法為一般競爭法，適用範圍包含 所有事業行為，並無一般營利事業或非營利事業之區分，亦 未針對專門職業另訂特殊之豁免規定，是專門職業人員如以 較有利之交易條件從事競爭，仍有公平交易法規定之適用， 此觀本院96年度裁字第3070號裁定意旨即明，且美國聯邦最 高法院多件判決，及日本競爭法主管機關公正取引委員會於 西元2001年發佈「獨占禁止法對於專門職業團體之行為準則 」，亦認專門職業團體之行為仍為競爭法規範之對象。又本 件涉及之記帳與報稅服務，包含受客戶委任辦理各項稅捐稽 徵案件之申報及申請事項、記帳及帳務處理等標準化、例行 性之服務，難認有明顯之自然獨占、外部性、訊息不對稱等 特性，上訴人既為符合公平交易法施行細則第2條第3款規定 之同業公會，亦屬公平交易法第2條第3款之事業，其以系爭 函文建議會員最低收費標準，本質上與水平競爭關係之事業 以契約、協議或其他方式之合意共同決定價格之效果無異， 且足使其會員信賴該參考價格為會員間多數共識，可作為收 費價格之正當化、合理化依據，自係約束事業活動且足以影 響相關市場之供需功能，有違公平交易法第14條第1項本文 規定，上訴人以其係依記帳士法所成立之專門職業團體，主 張具有特殊性，而豁免於公平交易法規範之外，自無可採。 。㈡記帳士法第24條僅授權上訴人制定公會章程，未授權上 訴人訂定或建議記帳士收費標準，上訴人所屬會員為記帳士 服務業務市場之提供者，乃公平交易法第2條所稱之「事業 」，自應依經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷 等，個別決定收費標準；上訴人以系爭函文訂定最低建議價 格，既無益於記帳士業務市場之效能競爭，亦損害交易相對 人之交易選擇空間。另參諸上訴人99年8月30日召開第2屆第 2次理事會之會議紀錄，可見上訴人所為係為維護其會員之 最低收費，純粹為價格卡特爾行為，與公平交易法之立法意 旨顯相違背。㈢財政部核定之「稽徵機關核算98年度執行業 務者收入標準」，係稽徵機關在記帳士無法提出收入憑證或
單據之情形下，用以認定記帳士之執行業務收入，據以課徵 綜合所得稅之標準，與執行記帳士業務者收費決定無關，上 訴人稱其係依記帳士法第17條第1項規定，以系爭函文告知 會員主管機關決定之價格，係依法令之行為，依行政罰法第 11條第1項規定，應予免罰，自非可採。又上訴人99年10月 26日第2屆第3次監事會議曾作成上訴人應再斟酌是否違反公 平交易法相關規定之決議，惟上訴人仍作成系爭函文，建議 會員收費最低標準，足認上訴人係故意違法，其稱主觀上無 影響市場交易秩序之故意或過失，顯屬無稽。㈣按現行法令 規定，記帳士、記帳及報稅代理業務人、會計師所提供之服 務，在功能、特性及用途上具有合理之替代性，是本件之相 關產品市場應界定為記帳及報稅代理業務，但不包含須經查 核簽證申報之稅務代理案件；本件相關地理市場應界定為臺 北市及新北市。然因無政府機關統計前述3者於臺北市及新 北市就「記帳及報稅代理業務服務」之營業額資料，被上訴 人遂參據稅務申報案件之統計資料顯示，99年度上訴人之會 員於臺北市及新北市地區申報營利事業所得稅結算案件約占 非屬會計師簽證申報案件總數15％，據以認定上訴人會員之 市場占有率為15％，與公平交易法施行細則第4條規定，尚 無違背。故上訴人會員之市場占有率，就聯合行為對市場功 能影響之「量的標準」方面，已遠超過德國法上「可察覺性 」理論所謂市場占有率總和5％之門檻；另就「質的標準」 而言，上訴人從事價格下限之聯合行為，係屬核心競爭手段 排除，不僅將使上訴人所屬會員收費趨向其理事會決議之建 議價格，且透過聯合行為之外溢效果，影響非屬上訴人會員 之其他市場參與者競爭程度，故具有影響服務供需之市場功 能之高度可能性，自屬公平交易法第7條所稱聯合行為。㈤ 被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定，審酌上訴人本 身未有營業收入，惟係故意違法、可罰性仍高，且其所屬會 員人數眾多，所涉及違法行為態樣為價格聯合等一切情狀， 依公平交易法第41條第1項規定，裁處上訴人40萬元罰鍰， 尚無逾越裁量或濫用裁量之情事，自屬適法等語，資為抗辯 。
四、原判決略以：㈠被上訴人審認上訴人理事會決議以系爭函文 建議其所屬會員最低收費標準，違反公平交易法第14條第1 項本文規定，核無違誤。而上訴人雖主張：原處分認定其以 系爭函文對會員建議最低收費標準，違反公平交易法第14條 第1項本文規定，有本判決事實及理由欄第二項第㈠至㈤點 所列違法情形，惟查：⒈依公平交易法第7條第4項規定可知 ，該法對聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，
尚包含因意思聯絡而事實上可導致共同行為之其他方式之合 意。同業公會之會員彼此間具有水平競爭關係，倘同業公會 基於主導地位，約束會員營業活動之自由，並發生限制競爭 之效果，亦為聯合行為，自應受公平交易法規範。至憲法第 86條規定，係就專門職業及技術人員進入市場之資格予以管 制，並非限制經由考選銓定之專門職業及技術人員（如記帳 士）進入市場後，不得以較有利之價格、數量、品質、服務 或其他條件爭取交易機會，此觀公平交易法第7條並未將專 門職業排除於其適用範圍即明，則上訴人以記帳士係經國家 認定之專門職業，其市場存有資訊不對稱之外部性為由，主 張記帳士無公平交易法之適用云云，難認有據。又上訴人援 引之本院101年度判字第705號判決，所涉案情乃認被上訴人 所為處分，認定無償提供諮詢服務為臺北市會計師公會會員 應從事之價格競爭，並未充分審酌專門職業之特性，有違專 門職業人員法制對於公共利益及人民財產權益之保障，有所 違誤，該判決理由所載「針對一般營利事業所設的競爭法管 制規範，對專門職業亦非當然合用」等語，係針對被上訴人 在上開個案中，將會計師不收取諮詢費之行為，解釋為公平 交易法所指一般事業活動之行為，何以於法有違，所作說明 ，非謂公平交易法對於專門職業即無適用餘地，上訴人執該 判決理由，主張原處分違反憲法第86條第2款規範專門職業 之意旨，亦與公平交易法規範意旨相悖云云，自非可採。⒉ 依記帳士法第24條之規定，未授權記帳士公會可訂定或建議 其會員執行業務之收費標準，系爭函文與前引條文所列得由 記帳士公會自行訂定規範之事項，乃毫無關聯。況系爭函文 限制上訴人會員以有利之價格提供服務從事交易，亦減少交 易相對人依其自身需求，選擇記帳士提供服務之空間，根本 無益於記帳士業務服務市場之效能競爭，則上訴人主張其發 函建議會員最低收費標準乃有益於競爭及促進競爭，原處分 侵害其依記帳士法第24條規定，得訂定維持會員風紀規範之 自治精神云云，殊無足取。⒊依記帳士法第17條第1項第3款 固規定：「記帳士不得為下列各款行為：…以不正當方法 招攬業務…。」惟依同法第16條第1項第3款規定可知，記帳 士本得自行決定執行業務收取酬金之數額，記帳士以價格作 為競爭手段非屬同法第17條第1項第3款所稱以不正當方法招 攬業務。而上訴人依其理事會決議，發函建議會員執行業務 最低收費標準，並非記帳士法所允許之行為，已如前述，且 系爭函文限制會員以價格從事競爭，與公平交易法之立法意 旨明顯牴觸，顯與該法第46條所定要件不符。又上訴人監事 會於99年10月26日召開之第2屆第3次會議，對於上訴人理事
會決議建議會員最低收費標準，是否違反公平交易法一事， 曾作成建請理事會應再斟酌研議，以免損及上訴人形象之決 議，足見上訴人對於建議會員採取一致之收費標準，係與公 平交易法相牴觸之限制競爭行為，知之甚稔，詎其嗣後仍依 理事會決議，對會員寄發系爭函文，限制會員不得從事價格 競爭，其有違反公平交易法之故意，實甚為明確。則上訴人 復主張：其係為避免會員以削價競爭之不正當方法招攬業務 ，依記帳士法第17條第1項第3款規定製發系爭函文，符合公 平交易法第46條規範意旨，且無違反同法第14條第1項本文 規定之故意或過失，依行政罰法第7條第1項及第11條等規定 ，應予免罰云云，亦難採憑。⒋財政部核定之各年度「稽徵 機關核算執行業務者收入標準」，係供稽徵機關核算記帳士 等執行業務者，其執行業務收入課稅之依據，與記帳士收費 金額之決定，尚無關聯，是上訴人稱其係以系爭函文向各會 員告知主管機關財政部訂定之執行業務收入標準，避免各會 員日後遭稅捐機關補稅、罰鍰，影響記帳士形象云云，自非 可採。至上訴人援引之本院95年度判字第811號判決，與本 件情節迥異，上訴人執該判決主張其依理事會決議製發系爭 函文，並不構成聯合行為云云，仍無可採。⒌原處分係認定 上訴人依其理事會決議製發系爭函文予各會員，構成公平交 易法第7條第4項所定聯合行為，而非以上訴人與有競爭關係 之其他事業有同條第1項所定聯合行為，為裁罰依據，上訴 人以其所為不該當於公平交易法第7條第1項規定為由，指摘 原處分有誤，容有誤會。另觀諸公平交易法第7條第4項規定 ，可知該項所稱之同業公會水平聯合行為，非以同業公會全 體會員對於不為競爭均有共同一致之意思為必要，倘同業公 會於會員大會中，以民法第53條第1項或第52條第1項所定比 例之多數會員同意而變更章程或作成決議，其內容涉及約束 會員活動，且足以影響相關市場供需功能者，抑或經會員選 出之理事或監事，藉由其執行或監督會務之權限，召開理、 監事會議而作成類似決議，要求會員共同遵守者，亦構成該 條項所稱之水平聯合行為。是上訴人另主張：同業公會之水 平聯合行為，必須會議紀錄顯示同業公會之全體會員均出席 會議，且悉數同意作成足以影響市場供需、約束事業活動之 決議，或全體會員均已知悉該決議內容而有意思相互接觸者 ，始能構成，亦乏依據。⒍同業公會之章程或其會員大會、 理監事會所為決議，是否符合公平交易法第7條第4項所稱「 約束事業活動」，不得僅自形式上依章程或決議之用語是否 具有強制性，或對於不遵守者是否定有罰則而為判斷，尚應 綜觀同業公會於上述會議中訂定章程或作成決議之動機與目
的，及章程或決議之內容實質上已否對會員產生一定規制效 果等因素而定。又參諸被上訴人於作成原處分前，曾以書面 調查表對上訴人多名會員進行調查，於回收之24份調查表中 ，有7名會員對被上訴人所詢問題⒍，即「台端是否參考系 爭文件而調整收費？」，表示：「會，因為不是每一位客人 都那麼好收費，一定會議價。」「儘量。」「會。」「等公 會決定。」「有依文件之多寡與客戶商討收費。」「是。」 「可以。」，顯見系爭函文確已成為上訴人部分會員調整收 費或與客戶議價之依據，並使其等收費趨向上訴人決議建議 之價格，而產生限制競爭之約束效果，則系爭函文雖稱上述 收費最低標準僅屬「建議」性質，且其他接受被上訴人調查 之上訴人會員，亦有表示不會參考系爭函文而調整收費者， 惟揆諸前揭說明，對上訴人藉由理事會決議對會員發函建議 收費價格下限，係出於約束會員活動之目的，且實質上對部 分會員已發生一定之約束效果，故屬約束事業活動行為之本 質，並無影響，是上訴人主張其所屬會員是否採納系爭函文 之建議，完全出於自主意思，故系爭函文並無拘束力云云， 並無足取。另，原處分認定系爭函文使上訴人所屬會員收費 趨向其理事會決議建議之價格，係因其抽訪上訴人執業會員 結果，有多位對上述調查表之問題⒍，表示會參照系爭函文 建議之收費最低標準，再行與客戶議價；而上開調查表之「 問項」雖另列有⒉：「台端是否知悉臺北市記帳士公會訂有 會員收費最低標準？何時訂定？」⒊：「台端是否收到臺北 市記帳士公會訂定會員收費最低標準之文件？倘確已收到， 併請提出影本供參。」⒋：「臺北市記帳士公會訂定會員收 費最低標準之緣由？」等問題，惟被上訴人於原處分中，並 未援引上訴人所屬會員對該3項問題所作回答，而為對上訴 人不利之認定，則上訴人另主張：其從未訂定會員收費最低 標準，被上訴人調查表所列上述3項提問內容，已扭曲事實 ，有嚴重誤導會員之嫌，其調查結果自不得採為不利上訴人 之證據云云，仍非可採。⒎按公平交易法第7條第2項規定， 事業之聯合行為必須足以影響市場功能，始足當之。所謂足 以影響市場供需功能，係以事業合意所為之限制競爭行為， 達到具有影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功 能實際受影響為限，故上訴人指稱被上訴人將前揭條文所定 「足以影響市場供需功能」解釋為有影響市場供需功能之風 險，係屬違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之擴張解釋 ，自無可採。又公平交易法並未對於何謂足以影響市場之供 需功能為進一步之定義，是此一不確定法律概念之適用，應 依是否違反市場競爭效能、扭曲市場機能而為觀察及判斷。
準此而論：⑴被上訴人於原處分中援引德國法之「可察覺性 」理論，將同一產銷階段之競爭事業所為水平聯合行為，是 否足以影響市場供需功能，分別自「量」與「質」的標準予 以判斷。所謂量的標準，乃於劃定相關市場後，以測定參與 事業總和之市場占有率為重心（一般以5％為門檻）；至於 質的標準，則以事業所採取限制競爭之方式，在本質上對競 爭造成抑制之程度與傾向高低為斷，亦即，愈屬核心限制競 爭手段（如訂價）之排除，被認為影響市場功能之可能性即 愈高。上述判斷標準，已兼顧對於採取限制競爭手段之事業 在市場上勢力範圍之形式觀察，及就其所採取限制競爭手段 對市場競爭效能所造成負面影響之實質評價，應屬妥適。上 訴人徒以被上訴人未說明上述「可察覺性」理論之法律依據 ，及該項理論是否確係德國實務或學說之主流見解，主張被 上訴人本於該項理論所採「質」與「量」之雙重標準，認定 上訴人理事會決議對會員寄發系爭函文之水平聯合行為，足 以影響相關市場之供需功能，有所違誤云云，尚難採憑。⑵ 又關於市場占有率之計算，公平交易法施行細則第4條第1項 所列計算市場占有率應審酌之資料，均係針對從事商品銷售 之事業所作規定，至如上訴人所屬會員及與其等於同一市場 競爭之事業，因係提供記帳及報稅業務服務，並無該項條文 列舉之「生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料」 可供計算市場占有率，則被上訴人在查無政府機關對上訴人 會員與其競爭事業於臺北市及新北市執行記帳及報稅代業務 之營業額，製有統計資料之情況下，自須另行參採其他足可 顯示上訴人所屬會員在相關市場所居地位及影響力之資料， 俾計算其市場占有率。而財政部及其所屬稅務機關所提供臺 北市及新北市核准登錄執行記帳士業務人數，與該2地區99 年度非由會計師簽證申報之營利事業所得稅結算案件數中， 屬記帳士申報之件數等數據，為同條第2項所定中央主管機 關及其他政府機關調查所得資料，亦足以反映上訴人會員承 辦之案件數量，在相關服務及地理市場中，占有約15％之相 當比例，則被上訴人採取以上資料，認定上訴人於本件相關 市場之占有率，難認有何違誤。上訴人指摘被上訴人依據上 訴人會員承辦案件數量計算其市場占有率，不符公平交易法 施行細則第4條第1項所定標準云云，顯未詳予探究該條項僅 規定銷售商品之事業於計算市場占有率時應審酌資料，至提 供服務之事業應以何標準計算其市場占有率則未予規範，在 法規無明文之情況下，應容許被上訴人另行根據其他合理資 料，作為計算市場占有率之基礎，故上訴人上開主張，尚無 足採。⑶上訴人係對其所有會員寄發系爭函文，另依記帳士
法第2、7、19條等規定可知，上訴人之會員均已取得記帳士 資格並向主管機關申請登記，則其中縱有於上訴人發函時未 執行業務者，其等未來欲進入相關市場重新執業，並無任何 困難，且其等開始執行業務後之收費決定，亦可能受到上訴 人理事會所為決議及發函等行為之影響，則被上訴人以上訴 人全體會員人數，作為計算上訴人會員之市場占有率，及評 估系爭函文對相關市場供需功能造成影響之基礎，並無不妥 。上訴人以其會員99年實際執行業務人員僅有177人為由， 主張被上訴人將未參與執行業務之會員，加入計算上訴人會 員之市場占有率為違法，仍難採取。⑷依上訴人理事會最初 討論如何規範會員執行業務收入標準之提案，即其99年8月 30日第2屆第2次理事會議之討論提案案由九所載：「討論如 何規範會員執行業務收入標準及提升記帳士形象。為建立制 度及提昇記帳士形象，有關『記帳及報稅業務』所收公費， 其報價應不得低於財政部所核定之收入標準，即每家每月2, 500元。」等語觀之，上訴人欲藉由理事會決議訂立之會員 執行業務最低收費標準，乃兼及於其提供之記帳及報稅業務 ，此觀其後上訴人對全體會員所發系爭函文，於主旨及說明 二僅分別記載：「建議本會會員收費最低標準案。」「…… 有關會員執業收費標準，…建議會員報價盡量不低於財政部 所核定之收入標準……。」等語，並未強調該函所稱最低收 費標準係專就記帳案件而定，不包括代理報稅案件者，益證 其然。至系爭函文建議之最低收費標準，雖係基於財政部核 定之「稽徵機關核算98年度執行業務者收入標準」而來，惟 該收入標準係稅捐稽徵機關於執行業務者未能提出收入憑證 或單據時，據以核課所得稅之標準，與執行業務者之收費決 定無關，則上訴人稱系爭函文建議之上訴人會員最低收費標 準，係財政部核定之記帳案件收入標準，非代理報稅案件所 得，被上訴人卻以與系爭函文不相干之財稅機關就代理報稅 所作統計資料，作為上訴人會員市場占有率之認定標準，顯 屬無據云云，洵難採憑。又商業會計法係規範商業會計事務 之處理，包括會計憑證之取得、編制，會計帳簿之設置及應 記載事項，會計科目之分類，財務報表之種類及編制方式， 會計事務處理程序，入帳基礎、損益計算及決算與審核程序 等，且依該法第69、70條等規定，各項決算報表係由商業負 責人備置於本機構，俾利害關係人可本於正當理由自行請求 或聲請法院選派檢查人進行查閱，並無須向該法主管機關申 報，且依同法第3條第2項第1款規定，該法中央主管機關即 經濟部之權責，並不包括統計記帳士、記帳及報稅代理業務 人暨會計師各自處理記帳業務之數量。則上訴人另主張：依
商業會計法規定，記帳業務之中央主管機關為經濟部，被上 訴人未向經濟部查調記帳業務量之統計資料，卻向財政部函 詢營利事業所得稅結算申報案件之統計資料，據以計算上訴 人所屬會員之市場占有率，係屬錯誤云云，亦非的論。而上 訴人所屬會員及其市場競爭者於記帳業務部分之市場占有率 各自如何，因非如同報稅業務部分，有財稅機關之申報營業 所得稅資料可作為計算依據，則被上訴人根據記帳與報稅均 涉及帳簿傳票整理、憑證及單據蒐集彙整等作業，故由同一 人提供服務較具效率，客戶就商業之記帳及報稅工作，多半 委託同一名服務提供者辦理等理由，以稅捐機關所統計之報 稅案件數量，評估上訴人會員在新北市及臺北市提供記帳及 報稅服務事業市場之占有率，經核尚與經驗法則無悖，堪稱 允當。上訴人復指稱被上訴人以代理報稅之結算申報案件數 ，作為上訴人市場占有率之認定標準，並非正確云云，仍無 足取。⒏綜上，上訴人依其理事會決議，發函建議會員最低 收費價格，已約束會員活動，且足以影響相關市場之供需功 能，違反公平交易法第14條第1項本文有關事業不得為聯合 行為之規定；另系爭函文係上訴人為限制會員從事價格競爭 而發布，與被上訴人訂定之「公平交易委員會對於同業公會 之規範說明」第5點第2款所定，同業公會為避免會員有過度 贈獎或贈品、誇大不實廣告等不公平競爭行為，而於自律公 約建立一非強制性之合理自律規範，以為因應情形有別，故 上訴人上述限制會員價格競爭之行為，無從僅因向被上訴人 申請解釋或許可即成為合法，上訴人再主張：其所發系爭函 文縱屬聯合行為，亦得依上述行政規則規定向被上訴人補行 申請許可，被上訴人竟未給予其補行申請許可之機會，即作 成原處分，有違比例原則云云，仍非可採。㈡被上訴人依公 平交易法第41條第1項前段規定，以原處分裁處上訴人罰鍰 40萬元，核屬適法：公平交易法第41條第1項前段規定，已 明文授權被上訴人就違反該法之行為是否限期命停止、裁處 罰鍰額度，乃至於前述手段之前後順序，逕依違規之事實情 節而為專業之判斷，此即法律授權主管機關裁量權之行使， 其行使固不得放任，必須遵守法律優越原則，另就個案所作 之判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一 般法律原則之規範，然亦僅限於違反前述義務者，始構成裁 量瑕疵，而受司法審查。上訴人藉由理事會決議，發函建議 會員收費最低標準，已約束事業活動且足以影響市場供需之 功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定，業如前述。 則原處分於其裁量權限內，審酌上訴人違法行為之動機、目 的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違
法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事 業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主 管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受 處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度，並考量上訴人雖 未有營業收入，惟其所屬會員多達4百餘人，且所涉及違法 聯合行為態樣為價格聯合等因素後，裁處上訴人40萬元罰鍰 ，核與公平交易法施行細則第36條所示各項裁量標準，均無 不合，亦無裁量悖離法律授權目的或上述一般法律原則，抑 或裁量濫用、裁量怠惰等情事。上訴人以被上訴人未於原處 分中具體敘明罰鍰之裁量依據，有裁量怠惰之情事云云，亦 無足取等語，資為論據，因將訴願決定及原處分予以維持， 駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠系爭函文並未 產生任何拘束事業活動且足以影響市場供需功能之效果，上 訴人亦無任何制裁措施，訴願機關與被上訴人竟未視絕大多 數會員之意見，即被上訴人問卷中有79.16％之會員表示不 會參考系爭文件而調整收費，即認定上訴人有違反公平交易 法第14條之情事，顯已違反行政程序法第9條及第36條規定 舉證之責，詎原審法院對此竟未審酌，顯有判決不適用法規 及不備理由。㈡憲法既明文保障專門職業，故專門職業公會 應享有一定程度之公會自治權限，此乃公平交易法於解釋及 適用時，所需優先考量之要件。況依鈞院101年度判字第705 號判決意旨，可知憲法上所保障之專門職業與一般事業不同 ，具有高度公益性，故針對一般營利事業所設的競爭法管制 規範，對專門職業並非當然適用。又記帳士法第24條既賦予 公會自治權限，甚至依同條第8款會員風紀維持方法等具強 制力規範，公會亦得制訂，則僅屬建議性質之系爭函文自屬 公會自治範圍。詎料原判決對此全未審酌，亦未具體載明理 由，即認定專門職業仍應受一般職業相同，需受公平交易法 相同密度之規範等語，顯見仍囿於傳統法律思維，而未從憲 法保障專門職業公會自治，及公平交易法制定精神等高度審 酌，判決違背法令及理由不備。㈢記帳士既經國家認定屬專 門職業，即顯見記帳市場具有資訊不對稱之外部性，即消費 者無法判斷專門職業人員所提供之專業服務品質為何，遂僅 得以簡單之價格因素進行判斷，殊不知此情形往往造成專門 職業人員削價競爭，致無法提供相當品質之專業服務，終致 消費者權益受損，為避免此種情況發生，法律往往賦予公會 自治權限，故對公平交易法適用及其解釋而言，被上訴人自 應尊重專門職業公會自治之精神，詎原審法院對此竟全未審 酌，即率然駁回上訴人之訴，顯為判決不備理由。㈣系爭函
文所稱財政部所核定之收入標準，係指記帳案件，此關財政 部執行業務者收入標準自明，而被上訴人認定上訴人市場占 有率，其認定所依據之報稅數據，除與系爭函文內容無關外 ，其數據亦有誤，詎料原審法院對此竟未審酌，亦未就何以 報稅及記帳同屬一人係符合經驗法則做任何具體說明，顯為 判決不適用法規及不備理由。又被上訴人純粹以案件數量， 作為上訴人市場占有率之計算標準，實已違反公平交易法施 行細則第4條規定，對此原審法院亦未具明理由，即率然駁 回上訴人之訴，顯為判決不備理由。㈤上訴人係依財政部所 核定之執行業務收入標準製發系爭函文，主觀上並無影響市 場秩序之故意過失，且上訴人於理事會開會時，綜合考量後 以不具有任何強制力方式，於函文中向會員建議，主觀上無 違背公平交易法之故意過失，況於99年10月21日第2屆第3次 理事會時，上訴人之公關聯誼委員會曾提出「建議收費最低 標準擬稿案」，最後理事會決議「擬請公關聯誼委員會再慎 重思考修改，並刪除隨文附件『會員執業收費建議表』」， 顯見上訴人主觀上確無制訂收費標準之意圖，原審對此竟未 審酌，亦未參酌行政罰法，仍認原處分並無違誤，顯有判決 不適用法規云云。
六、本院查：
㈠按「本法所稱事業如左：……同業公會。……。」；「 （第1項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其 他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服 務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、 交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。（第2項） 前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合， 足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。 （第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外 之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行 為者。（第4項）同業公會藉章程或會員大會、理、監事 會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2 項之水平聯合。」；「事業不得為聯合行為。…」，公平 交易法第2條、第7條、第14條第1項前段分別定有明文。 次按「本法第2條第3款所稱同業公會如下：……依其他 法規規定所成立之職業團體。」，公平交易法施行細則第 2條第3款設有規定。又按「公平交易委員會對於違反本法 規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰； ……。」，公平交易法第41條第1項前段定有明文。 ㈡本件係被上訴人前曾以上訴人於其99年12月14日第2屆第4
次理事會議，作成有關上訴人會員執業收費標準，建議會 員報價盡量不要低於財政部所核定之收入標準，即每家每 月臺北市2,500元，前臺北縣（99年12月25日改制為新北 市）2,000元之決議（原審卷第45頁），並將該決議內容 以系爭99年12月24日北市記字第0078號函（原審卷第46 頁）行文所屬全體會員，約束事業活動且足以影響記帳士 業務服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項 本文規定，乃依同法第41條前段規定，以100年5月5日公 處字第100076號處分書（原審卷第20-23頁），命上訴人 自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處 罰鍰50萬元。上訴人不服，提起訴願，經行政院100年8月 24日院臺訴字第1000102004號訴願決定撤銷前揭處分，並 命被上訴人應究明本案相關市場如何界定、上訴人所發系 爭函文對市場供需功能是否確實造成影響，及就公平交易 法施行細則第36條所定裁處罰鍰應考量因素逐一衡酌等情 後，另為適法之處理（原審卷第24-28頁）。嗣被上訴人 以上訴人上開理事會決議及建議會員收費最低標準之系爭 函文，除抑制上訴人所屬會員間之價格競爭，亦間接紓解 其他市場參與者所面臨來自上訴人會員之競爭，而跟進調 漲價格或更無誘因降價，影響相關市場（地理市場為臺北