高雄高等行政法院判決
102年度訴字第122號
原 告 在仁成企業股份有限公司
代 表 人 陳三寶
訴訟代理人 江雍正 律師
複 代 理人 張芳綾 律師
訴訟代理人 葉玟岑 律師
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 陳金德
訴訟代理人 范仲良 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國
102年1月30日高市府法訴字第10230090100號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣合併改制前高雄縣政府環境保護局（下稱高雄縣環保局） 依訴外人紐新企業股份有限公司（下稱紐新公司）網路申報 資料查得該公司所有坐落改制前高雄縣岡山鎮○○段○○○○ 號土地之岡山廠區（下稱系爭岡山廠）內所暫存之廢棄物「 D-1099非有害廢棄物集塵灰或其混合物」數量約2萬5,050公 噸（下稱系爭廢棄物），經棄置許久仍未清除處理，已涉違 反廢棄物清理法第71條之規定，乃於民國99年1月19日通知 紐新公司陳述意見後，復依上開規定於99年4月13日以高縣 環四字第0990800708號函命紐新公司於99年4月30日前完成 清除處理，惟紐新公司不服，爰向合併改制前高雄縣政府提 起訴願，經以訴願書不合法定程式且補正逾期為由，決定訴 願不受理，並確定在案。嗣高雄縣、市於99年12月25日合併 改制為「高雄市」，被告以紐新公司就系爭岡山廠廢棄物未 依限完成清除處理，且迄100年9月30日仍未履行依法令應負 之清除處理義務，爰依廢棄物清理法第71條第1項規定，以1 00年9月30日高市環局廢管字第1000101992號函（下稱原處 分）命紐新公司於原處分送達之次日起7日內預繳系爭岡山 廠廢棄物代履行費用新台幣（下同）2億7,555萬元（下稱系 爭代履行費用），紐新公司就原處分並未提起行政救濟，亦 未依限預繳系爭代履行費用，被告遂以原處分為執行名義， 於101年2月14日以高市環局廢管字第10130731300號行政執 行案件移送書移送法務部行政執行署高雄分署（下稱高雄執
行分署）101年度廢罰執特專字第86856號強制執行紐新公司 所有另位於高雄市○○區○○段582-2、586、586-1、586-1 3、586-20、586-33、586-35、586-36、586-37等9筆地號土 地及地上建物（下稱系爭橋頭區不動產），並主張其依廢棄 物清理法第71條第3項規定有優先於抵押權之求償權。嗣原 告於101年8月17日提起訴願，主張其為系爭橋頭區不動產第 一順位之抵押權人，屬原處分之法律上利害關係人，於101 年7月27日始知悉原處分之存在，而請求撤銷原處分，經遭 決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
（一）被告以原處分向高雄執行分署聲請執行紐新公司之系爭橋 頭區不動產，並以101年9月4日高市環局廢管字第1013890 1500號函向高雄執行分署主張「有關紐新公司違反廢棄物 清理法乙案，依廢棄物清理法第71條第3項規定本局聲明 具優先求償權」，而原告為上開系爭橋頭區不動產之第一 順位抵押權人，原處分已減少原告得優先受償之金額，減 損抵押權之價值，依最高行政法院100年度4月份第2次庭 長法官聯席會議決議之意旨，原告對於原處分有法律上之 利害關係。
（二）原處分以紐新公司棄置於系爭岡山廠內之系爭廢棄物未依 廢棄物清理法規定清除、處理，經於99年1月19日及99年4 月13日2次催告限紐新公司於99年4月30日前完成清除、處 理系爭廢棄物，惟迄至100年9月30日紐新公司仍未履行清 理義務為由，乃按每公噸清理費用11,000元計算，命紐新 惟公司預繳納代履行費用2億7,555萬元。被告上開2次催 告並未合法送達於紐新公司，即逕以原處分向紐新公司求 償清理系爭廢棄物之必要費用，顯有不當。訴願決定認被 告雖有未送達臨時管理人黃聖富會計師之送達不合法瑕疵 ，惟嗣紐新公司就原處分已提起訴願，該送達不合法之瑕 疵視為已補正。惟依據經濟部93年11月19日經商字第0930 2403100號函釋，公司法第208條之1規定之臨時管理人係 代行董事長及董事會職權，公司經廢止登記後，應行清算 ，而清算中之公司，應選任清算人執行清算事務，無選任 臨時管理人之情事。可知公司經廢止登記後，進入清算程 序，公司之法定代理人為清算人，臨時管理人並無權代理 公司，故即使臨時管理人知悉原處分要求紐新公司清除廢 棄物並提起訴願，惟該訴願亦因臨時管理人無代理權，而 經改制前高雄縣政府99年8月18日府法訴字第211308號訴 願決定以程序不合法而不受理。職是，本件原處分既未合 法送達紐新公司之清算人，紐新公司當時亦無清算人可提
起訴願，自難以紐新公司之臨時管理人已知悉為由，逕認 送達不合法之瑕疵業已補正。又依廢棄物清理法第71條第 1項之規定，必須主管機關命事業清除廢棄物，而事業屆 期不為清除處理時，方得代為清除並求償清理之必要費用 。惟本件被告命紐新公司限期清除之處分，因送達不合法 而不生效力，紐新公司即無屆期不為清除處理之情形，被 告自不得依前開規定，向紐新公司求償代為清除之必要費 用。基此，原處分向紐新公司求償代為清除之必要費用， 已有違廢棄物清理法第71條第1項之規定。
（三）又依廢棄物清理法第71條規定，執行機關固得向不限期清 除處理廢棄物之事業主，或土地所有人請求清理、改善及 衍生之必要費用，惟應於執行機關代為清除、處理廢棄物 後，此項請求權始存在。本件被告尚未代為清除、處理廢 棄物，其以原處分要求紐新公司事先預付清理費用，違反 廢棄物清理法第71條規定。縱認被告得主張清理費用預繳 之優先權，惟系爭廢棄物係棄置於系爭岡山廠之土地上， 優先權之客體應僅存在於岡山廠之土地建物上，而不及於 系爭橋頭區不動產，被告對系爭橋頭區不動產主張優先權 ，亦無理由。另系爭岡山廠土地於99年間業經訴外人欣邦 投資開發股份有限公司（下稱欣邦公司）拍定取得，依拍 賣公告所載，該公司負有清理系爭廢棄物之義務。被告未 審酌前開拍賣公告，考量欣邦公司於同意拍賣公告所載事 項而承受前開不動產時，欣邦公司即負有較紐新公司優先 之清除廢棄物責任，其以原處分逕認紐新公司未負清理義 務，顯有違法之處，應予撤銷等情。並聲明求為判決訴願 決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）紐新公司棄置於系爭岡山廠內廢棄物，先前業已為命限期 清除處理，惟紐新公司並未履行，被告乃以原處分命紐新 公司預先繳納代履行費用，與原告並無任何利害關係。至 於原告主張其為系爭橋頭區不動產第一順位之抵押權人， 對於強制執行之系爭橋頭區不動產有優先權云云，惟債權 分配之先後，係行政執行分配時債權順序問題，與原處分 命紐新公司預繳清除處理費用無涉，原告自無從據此對原 處分提起本訴。又系爭岡山廠之土地雖嗣後經拍賣由欣邦 公司取得，惟紐新公司仍為棄置廢棄物之事業，為違反廢 棄物清理法之行為人，自不因棄置之土地拍賣而解除其清 除處理之義務，原告主張欣邦公司應優先於紐新公司負清 理責任，實無理由。另原處分命紐新公司預繳代履行費用 之處分，業已於100年10月5日送達予紐新公司之清算人，
有送達證書可證，紐新公司對於代履行之處分並無異議， 是原處分業已確定，原告主張原處分未經合法送達，亦無 理由。
（二）廢棄物清理法第71條第1項所謂屆期不為清除處理時，主 管機關或執行機關得代為清除、處理，此一代為清除、處 理即為行政執行法第29條第1項規定「本於法令之行政處 分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者， 執行機關得委託第三人或指定人員代履行之」之代履行行 為，而代為清除、處理所生之清理、改善及衍生之必要費 用，即為代履行清除處理所生之費用，應堪認定。次依行 政院環境保護署101年10月4日環署廢字第1010085248號函 亦表示「四、有關執行機關預估之代履行費用，是否有廢 棄物清理法第71條第3項之適用疑義一節，依說明二所述 規定，執行機關代清除處理廢棄物費用之求償權，優於一 切債權即抵押權。另查法務部行政執行署90年9月5日行執 一字第003004號函釋(影本如附)說明三，略以：違法傾倒 廢棄物案，依行政執行法第29條規定於執行機關代履行前 ，得由執行機關做成計算書估算其數額(不論係執行機關 自行或委託學者專家估算)，以做成行政處分方式定履行 期間命義務人先行繳納。如逾期不繳納時，得依行政執行 法第34條規定，移送行政執行處執行之。是以，執行機關 於作成代履行費用核定行政處分時，其公法上之求償權債 權應已發生。」，原告辯稱行政執行法規定不得適用云云 ，實屬無據，不足採信等語，資為抗辯。並聲明求為判決 駁回原告之訴。
四、上揭如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並 有原告訴願聲請書（第119-132頁）、系爭橋頭區不動產抵 押權移轉變更契約書（第148-150頁）及原處分（第133頁） 等文件影本附訴願卷可稽，且經本院調閱高雄執行分署101 年度廢罰執特專字第86856號廢棄物清理法（罰鍰）案件強 制執行卷宗影本核閱屬實，堪予認定。本件之爭點為：原告 是否為原處分之法律上利害關係人，而得提起本件訴訟請求 撤銷原處分？分述如下：
（一）按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行 政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第 107條第3項定有明文。而欠缺當事人適格、權益保護必要 之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否 欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以 判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障 ，亦經最高行政法院90年度6月份庭長法官聯席會議決議
在案。又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或 行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括 利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法 律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內．． ．。」最高行政法院75年判字第362號判例可資參照。（二）經查，本件被告係以紐新公司暫存系爭岡山廠之廢棄物久 未清除處理，復未依限清除為由，乃依廢棄物清理法第71 條第1項規定，以原處分命紐新公司預繳代履行費用，並 經合法送達紐新公司代表人即經臺灣高雄地方法院於100 年2月14日以99年度審司字第53號裁定選任之清算人余景 登律師而生效之事實，有送達證書及裁定書附訴願卷（第 138頁、第191-192頁）可稽，足見原處分命繳代履行費用 之相對人係紐新公司，本件原告並非原處分之相對人甚明 。其次，固然不服行政處分而得循訴願或行政訴訟程序謀 求救濟者，包括利害關係人而非專以受處分之相對人為限 ，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事 實上之利害關係在內。本件原告主張其為原處分之法律上 利害關係人，無非以其為系爭橋頭區不動產第一順位之抵 押權人，被告認廢棄物清理法第71條第3項規定之必要費 用之求償權，優先於其已設定抵押權擔保之債權，並舉最 高行政法院100年度4月份第2次庭長法官聯席會議決議之 意旨為據。惟原告既非原處分之相對人，且依原處分內容 觀之，亦僅係命紐新公司預繳代履行費用，況從廢棄物清 理法第71條第3項之規範目的，本院認原告亦非原處分之 法律上利害關係人，故不具有訴訟權能，原告提起本件訴 訟請求撤銷原處分，應認欠缺權利保護必要：
１、廢棄物清理法第71條第3項規定所謂必要費用之求償權優 於抵押權，係指就發生求償事由之不動產請求執行換價以 清償代為清除、處理之必要費用時，其受清償之順序優先 於抵押權人而言，求償權人得主張優先之對象，並不包括 未發生求償事由之其他不動產抵押權：
（１）查廢棄物清理法於88年7月14日修正前第34條原規定：「 不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得代 為清除、處理，並得向其所有人、使用人或管理人收取必 要費用。」88年7月14日修正後則規定：「(第1項)不依規 定清除、處理之廢棄物，直轄巿、縣(巿)主管機關得命事 業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄 物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之 土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為 清除處理時，直轄巿、縣(巿)主管機關得代為清除、處理
，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償 者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲 請假扣押、假處分。(第2項)主管機關或執行機關依前項 規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、使用 人或管理人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測 、清除或處理等相關措施。(第3項)第一項必要費用之求 償權，優於一切債權及抵押權。(第4項)直轄巿、縣(巿) 主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得 委託適當公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理之； 受託之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理廢棄物 時，不受其許可或核備清除、處理項目或數量之限制。」 （90年10月24日修正時移列第71條；101年11月28日為配 合行政訴訟法之修正而修正第1項應向高等行政法院聲請 假扣押、假處分之規定，第2項至第4項未修正）由上述修 正沿革可知，88年7月14日修正之目的，在於賦與必要費 用之求償權，具有優於一切債權及抵押權而優先受清償之 效力，以落實污染者付費原則。惟必要費用求償權之債務 人若有數不動產，則該求償權得否對非發生求償事由之其 他不動產抵押權主張優先受償一節，事涉就債務人之其他 不動產設定抵押權之債權人受償次序與範圍，然而從修法 過程的討論中，看不出有此欲使必要費用之求償權得對非 發生求償事由之其他不動產抵押權主張優先受償之立法規 劃。
（２）所謂優先權，性質上可分兩類，一是就債務人之不特定總 財產所成立之一般優先權；二是就債務人之特定財產成立 之特定優先權。上開廢棄物清理法所規定之優先權，究為 一般優先權或特定優先權，固無明文。然依上開條文第3 項規定：「第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵 押權。」所稱第1項必要費用之求償權，係指直轄巿、縣( 巿)主管機關得命限期清除處理土地上之廢棄物，逾期不 為，得代為清除、處理，並求償必要費用而言。足見該必 要費用求償權之發生係與特定不動產相連結，為特定財產 而支出，性質上應屬於特定優先權，倘無該項必要費用之 支出，該發生求償事由之特定土地之交易或使用價值將因 廢棄物之存在而大為降低，因此，賦與必要費用求償權就 該特定土地有優先於抵押權受償之特權，符合分配正義之 要求，具有正當性。如認該求償權係就債務人不特定總財 產均得主張優先於抵押權受清償，將難以說明何以該優先 權可存在於與廢棄物之清除處理毫無關聯之財產上。 ２、本件事實與最高行政法院100年度4月份第2次庭長法官聯
席會議決議所涉事實並不相同：
（１）最高行政法院100年度4月份第2次庭長法官聯席會議決議 略以：「．．．抵押權係以物之交換價值為內容之物權， 就拍賣土地課徵土地增值稅之處分，因減少該強制執行事 件之抵押權人得優先受償之金額，而減損抵押權之價值， 致直接侵害此等抵押權人之抵押權，故此等抵押權人對稽 徵機關所為課徵土地增值稅處分有法律上之利害關係，得 對違法課稅處分循序提起行政訴訟法第4條規定之撤銷訴 訟，以為救濟。而稅捐稽徵法第28條規定之退稅請求，係 請求稽徵機關作成准退稅之行政處分，原應由納稅義務人 即債務人為之，惟因上述對違法課徵土地增值稅處分有法 律上利害關係之抵押權人，其權利將因債務人是否行使退 稅請求而直接受影響，自應許其於債務人怠於行使退稅請 求時，得代位債務人請求稽徵機關退還溢繳之稅款予執行 法院，進而於遭否准後，得循序提起行政訴訟法第5條規 定之課予義務訴訟，以資救濟。至其餘債權人，縱因違法 課稅處分減少其債權受分配之金額，因僅是受清償程度之 經濟上利益受影響，並無法律上之利害關係，不得對違法 課稅處分循序提起撤銷訴訟，亦無從代位行使稅捐稽徵法 第28條規定之退稅請求而提起課予義務訴訟。．．．」。（２）依上開決議可知，在執行程序中，發生課徵土地增值稅事 實之土地，與設定抵押權之土地係同一筆土地，該筆土地 拍賣所得價金分配時，上開二種債權得受償之程度處於消 長關係，詳言之，依稅捐稽徵法第6條第2項及第3項分別 規定：「土地增值稅．．．之徵收．．．，優先於一切債 權及抵押權。」「經法院、行政執行處執行拍賣或交債權 人承受之土地、房屋．．．應於拍定或承受5日內，將拍 定或承受價額通知當地主管稅捐稽徵機關，依法核課土地 增值稅．．．，並由執行法院或行政執行處代為扣繳。」 是以，就拍賣土地課徵土地增值稅之處分，因減少該強制 執行事件之抵押權得優先受償之金額，而減損抵押權之價 值，致直接侵害此等抵押權人之抵押權，故此等抵押權人 對稽徵機關所為課徵土地增值稅處分有法律上之利害關係 。對照本件事實，發生求償權原因事實之土地為系爭岡山 廠土地，而為原告設定抵押權之土地則是系爭橋頭區不動 產，二者權利標的物顯然不同，事實狀態不同，自難逕行 援引上開聯席會議決議作為本件原告是否法律上利害關係 之判斷依據。申言之，原告就系爭橋頭區不動產之執行程 序，固因其抵押權人之身分而得於執行程序主張其有法律 上之利害關係，如有爭執，並得提起異議之訴；惟就本件
命紐新公司繳納系爭代履行費用之原處分，因求償權原因 事實係發生於系爭岡山廠，而非發生在系爭橋頭區不動產 ，依上開所述，求償權人僅得就系爭岡山廠不動產拍賣價 金主張優先受分配，故不致影響原告本於抵押權得就系爭 橋頭區不動產拍賣價金優先受分配之權利，是就本件系爭 代履行費用之原處分，原告並非法律上之利害關係人，自 無訴訟權能，其提起本件訴訟請求撤銷原處分，即屬欠缺 權利保護之必要，應予駁回。
（三）綜上所述，原告既非原處分之相對人，亦非原處分之法律 上利害關係人，其以自己名義提起本件訴訟請求撤銷原處 分，為欠缺權利保護必要，且依其所訴之事實，在法律上 為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。訴願決 定予以駁回，理由雖有不同，惟結論並無二致，亦應予維 持。又本件原告之訴既因欠缺權利保護必要而判決駁回， 則原告其餘實體之主張即無庸再予審究，併此敘明。五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 5 月 29 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
得上訴。
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
書記官 楊 曜 嘉
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