臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第41號
103年5月23日辯論終結
原 告 高誌賢
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 林宛嬋
方文寬
上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院農業委員會中華民
國103年1月15日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原處分暨訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣本件原告為穗嘉號（CTR-TC0239）漁筏（下稱 系爭漁筏）之船長，於民國102年5月30日上午約09時24分許 駕駛系爭漁筏在臺中市大甲區外海約100公尺（北緯24度 25.176分、東經120度36.061分）處海域，與訴外漁筏穗源 號（CTR-TC0238）以雙拖網漁船從事魩鱙漁業作業，經行政 院海岸巡防署海洋巡防總局第三海巡隊（下稱第三海巡隊） 查獲，案移被告以其於距岸500公尺以內水域從事魩鱙漁業 作業，係屬違反依漁業法第44條第1項第4款規定公告之臺中 市魩鱙漁業管理規範第12點規定，乃依漁業法第65條第6款 規定，以102年9月4日府授農海行字第00000000000號行政裁 處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元 整。原告不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴 願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告所駕駛之系爭漁筏於本案發生當時並非位在距岸500公 尺以內，原處分及訴願決定認定事實顯有違誤，說明如下： 1、按行政院海岸巡防署海洋巡防總局中區空巡勤務組所蒐證原 告所駕駛之系爭漁筏所在位置為北緯24度25.176分、東經 120度36.061分，亦即北緯24.419600度、東經120.601017度 或北緯24度25分10.6秒、東經120度36分03.7秒（1度＝60分 ，1分＝60秒），謹先敘明。
2、經原告利用Google Map查詢，縱使海岸線曲折不平，自衛星 圖看來，岸邊更有一些沙洲突出，然以最保守之方式計算， 原告所駕駛之系爭漁筏於本案當時所在位置與海岸最短距離 根本超過500公尺，原告確實並無違反不得距岸500公尺以內 之規定，原處分及訴願決定認定事實顯有違誤，更無依漁業
法及臺中市魩鱙漁業管理規範等相關規定對原告開罰之理。(二)退步言之，縱使認定原告當時所駕駛之系爭漁筏位置係距岸 500公尺以內（原告否認）惟主管機關於距岸500公尺處並未 有浮標標示，又原告漁筏未有定位儀器，恐係因海象致漁筏 不慎進入距岸500公尺以內水域作業，並非故意更無過失， 被告實不宜未為警告即逕予裁罰。
1、按臺中市魩鱙漁業管理規範第12條規定：「經營魩鱙漁業之 漁船，不得在距岸500公尺以內水域作業。」，原告知悉該 項限制規定，亦一向致力於合法範圍內進行魩鱙漁業之作業 ，無奈原告係受僱他人，雇主僅提供漁筏為作業工具，而漁 筏不如大型漁船有定位儀器得隨時準確知悉作業位置，又主 管機關雖訂立不得在距岸500公尺以內水域作業之規定，卻 未於距岸500公尺處設立浮標標示，原告僅能按多年作業經 驗，以目測方式判斷漁筏位置是否距岸超過500公尺，原告 確實已以現有裝備盡力避免於距岸500公尺內從事魩鱙漁業 作業。
2、而本案發生當時，原告依多年作業經驗判斷漁筏確實已距岸 超過500公尺，考量本案發生當日海象，係吹西南風，風力4 至5級，陣風7級，又本案系爭漁筏遭第三海巡隊拍攝距岸 500公尺以內之時間點約莫上午09時27分，當時海象正值最 低潮轉高潮之漲潮期間，湧往岸邊的暗流最強，加上陣風7 級之西南風亦係自海上往岸邊吹之強勁陣風，原告猜測漁筏 有可能因此漂移至距岸500公尺內，原告不知被告機關人員 是否曾有實際操作漁業作業之經驗，然本案系爭漁筏並非有 許多船員及精密儀器之大型漁船，僅有極少的人力進行作業 ，因此開始漁業作業後絕對十分忙碌，豈可能期待原告於作 業繁忙期間，仍頻繁望向海岸目測船隻是否已因強勁海風、 海浪漂移至距岸500公尺內？
(三)綜上所述，縱使認定原告當時所駕駛之系爭漁筏位置係距岸 500公尺以內（原告否認），原告業已以現有裝備盡力避免 於距岸500公尺內從事魩鱙漁業作業，然主管機關除宣導外 ，於硬體設施上卻未曾考量未有雄厚資金之漁民作業上的困 難，於距岸500公尺處設立浮標標示，以利漁民知悉自身漁 筏所在位置，更未考量本案發生當日海象對於漁民漁業作業 繁忙時，同時注意是否有距岸500公尺內進行作業所造成之 困難，本案原告絕非故意更無應注意、能注意而不注意之情 事，本案確非可全然歸責原告，被告實不宜未為警告即逕予 裁罰。
(四)如原告起訴狀所述，經原告利用Google Map查詢，縱使海岸 線曲折不平，自衛星圖看來，岸邊更有—些沙洲突出，然以
最保守之方式計算，系爭漁筏於本案當時之所在位置與海岸 最短距離根本超過500公尺；再者，原告向他人借用SAMYUNG 新海神NAVIS800FS衛星魚探機進行測量之結果，系爭漁筏於 本案當時之所在位置距岸為0.308海浬，即約570.416公尺， 亦根本不在距岸500公尺以內。另因被告稱海巡隊之海圖為 海軍大氣局之0356海圖（比例尺1：150,000），原告為求真 相，便向海軍海洋大氣局購買海圖，並請該單位協助直接計 算出北緯24度25.176分、東經120度36.061分位置（亦即系 爭漁筏於本案發生當時位置）之距岸距離，然無論係0356海 圖抑或04509海圖（比例尺1：50,000），均顯示系爭漁筏於 本案當時之所在位置距岸為654公尺，遠遠超過距岸500公尺 之範圍。綜上，無論原告以何種方式測量，系爭漁筏於本案 發生當時位置均不在距岸500公尺以內，甚至使用與被告提 出相同海圖測量，更遠遠超過距岸500公尺之範圍，原告確 實沒有違反不得距岸500公尺以內之規定，原處分及訴願決 定認定事實顯有違誤，更無依漁業法及臺中巿魩鱙漁業管理 規範等相關規定對原告開罰之理。爰聲明：訴願決定及原處 分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
(一)按臺中市魩鱙漁業管理規範第12點之規定：「經營魩鱙漁業 之漁船，不得在距岸500公尺以內水域作業」，同法第21條 第5款規定「有下列情形之一者，依漁業法第65條規定處分 ：…（五）違反第12點於距岸500公尺以內水域作業」；因 前揭規定係依據漁業法第44條第1項第4款規定「主管機關為 資源管理及漁業結構調整，得以公告規定左列事項：…四、 漁區、漁期之限制或禁止」公告訂定之，被告爰依漁業法第 65條第6款規定「有左列情事之一者，處新臺幣3萬元以上15 萬元以下罰鍰：…六、違反第44條第1項第4款至第9款規定 公告事項之一」及農委會101年4月6日農授漁字第000000000 0號令修正漁船違規拖網作業及從事未經核准漁業處分基準 違規事項第1項「領有拖網漁業執照漁船，進入禁漁區內從 事拖網作業：一、處漁業人（以下簡稱船主）及船長各新臺 幣3萬元罰鍰；…」之規定核處。
(二)依農委會漁業署89年6月12日漁二字第000000000號函示「因 台灣地區海岸線曲折，欲在距岸3浬界線，在海圖上劃出座 標，確有其執行上之困難，惟農委會依據漁業法相關規定所 公告距岸3浬內禁止拖網作業之『距岸』定義，經洽內政部 方域科及海軍海洋測量局討論後，咸認以海軍海洋測量局（ 現為海軍大氣海洋局）所測繪海圖上之『岸線』為基準」， 作為執行查核拖網漁船違規作業之依據，因此，本案裁罰距
岸500公尺內水域從事魩鱙漁業作業係以前揭岸線作為基準 ，先予敘明。本案依第三海巡隊查報資料所附違規作業經緯 度北緯24度25.176分、東經120度36.061分（此為利用衛星 定位儀（以下簡稱GPS）鎖定系爭漁筏所在位置）進行測距 （即「岸線」至違規作業經緯度之最短距離），核係以科學 方法取得之客觀數據資料，距岸0.2浬（1浬為1.852公里） ，故距岸為370公尺，本案違規事實至為明確，原處分應予 維持。
(三)依據臺灣地區拖網漁船禁漁區位置及有關限制事宜公告事項 ，目前臺灣地區海域禁止未滿50噸拖網漁船於距岸3浬內作 業，惟倘有特殊之漁業資源需使用拖網漁法才得以捕撈者（ 如魩鱙漁業，本案原告從事之魩鱙漁業即為前揭公告事項例 外之特許漁業），得由直轄市或縣市主管機關參酌轄屬漁業 環境及海域條件，訂定作業規範，報中央主關機關核備後實 施。被告業於98年4月15日公告臺中縣魩鱙漁業管理規範， 前揭管理規範雖歷經多次修正，惟至101年6月29日府授農海 行字第00000000000號最新修正公告之臺中市魩鱙漁業管理 規範為止，「經營魩鱙漁業之漁船，不得在距岸500公尺以 內水域作業」之規定皆維持未修正。原告於99年5月21日擔 任船員至今，於行政訴訟起訴狀中表示對於違反臺中市魩鱙 漁業管理規範第12點，不得距岸500公尺內從事魩鱙漁業作 業之規定已知悉。海域範圍廣闊，不似陸地可作設施或標記 物供人識別特定範圍，且海域設立標示線或浮標恐造成其他 漁業別（如刺網漁業或延繩釣漁業）漁具纏絡，與危及航行 安全（如車葉絞線），而且海面為動態，設立標示線或浮標 會隨海浪飄浮，無法定點標示離岸之距離，此設置並無實質 效用，因此綜觀目前臺灣海域，如取締漁船3浬及12浬違規 ，皆無於海域設置相關警告標示之措施。船舶於海上航行皆 以經緯度座標定位，並以海軍大氣海洋局測繪刊行之海圖定 義岸線基準，漁船即可以此基準線，以GPS取得經緯度而計 算出距岸距離，達到定位之目的，第三海巡隊提供之距岸距 離亦以取得經緯度計算，即便海岸線彎彎曲曲仍不影響GPS 定位，非如原告所訴被告無提供距岸500公尺之可依循標示 或其他輔助漁民有可遵循之方法。魩鱙漁業為臺灣地區拖網 漁船禁漁區位置及有關限制事宜除外特許漁業，為維護漁業 永續利用，對從事魩鱙漁業漁業人有更嚴謹之規範，如另訂 管理規則及成立產銷班，欲從事魩鱙特許漁業之船主或船長 應有更積極作為避免違反規定，漁業人更應較一般特定漁業 之漁業人投入更多設備及心力。經營此特許漁業，自應備齊 應有之設施（備），以免違反規定，今原告（即使原告為受
僱人）稱其僅能以目測及依據經驗判斷距岸距離，捨棄儀器 （GPS）之使用，以推諉其應避免於距岸500公尺內從事魩鱙 漁業作業之違規行為，顯係卸責。按「違反行政法上義務之 行為非出於故意或過失者，不予處罰」為行政罰法第7條第1 項所明定，而有關故意或過失之認定方式，依法務部96年1 月12日法律決字第0000000000號函釋說明二略以…所謂「過 失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生， 雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見 其能發生而確信其不發生而言。其注意程度之判斷標準，原 則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人 應具備特別知識或能力者，則相應地提高其注意標準；至其 注意範圍，原則上以「違反行政法上義務之構成要件事實」 為其範圍…。原告就其行為應注意、能注意而未注意，難謂 無過失。是原告所訴，自不得據以免責，原處分於法並無違 誤，應予維持，因此原告之主張無理由。爰聲明：原告之訴 駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)按主管機關為資源管理及漁業結構調整，得以公告規定漁區 、漁期之限制或禁止；違反漁業法第44條第4款至第9款規定 者，處30,000元以上150,000元以下罰鍰，行為時漁業法第 44條第4款及第65條第5款定有明文。又依臺中市魩鱙漁業管 理規範第12點規定，經營魩鱙漁業之漁船，不得在距岸500 公尺以內水域作業；同法第21條第5款規定，違反第12點於 距岸500公尺以內水域作業，依漁業法第65條規定處分。(二)查本件爭議之關鍵厥為：原告系爭漁筏於上述時間是否有在 距岸500公尺以內水域從事魩鱙漁業作業之違規行為，而應 受罰？經查：
1、被告係依據第三海巡隊查報資料所附原告系爭漁筏違規作業 經緯度北緯24度25.176分、東經120度36.061分（第三海巡 隊直昇機於空中定位系爭漁筏所在位置）進行測距（即「岸 線」至違規作業經緯度之最短距離）所得結果。至於所謂「 岸線」，依農委會漁業署89年6月12日漁二字第000000000號 函釋內容，係以海軍大氣海洋局測繪海圖之「岸線」為基準 。被告依據上開定位數據計算原告漁筏作業位置距岸0.2浬 ，經換算後（1浬為1.852公里），原告漁筏作業水域距岸為 370公尺，遂對原告作成原處分之裁罰，此有第三海巡隊102 年6月5日洋局三海字第0000000000號函、中區空巡勤務組案 件紀錄表、違規作業示意圖、漁船基本資料及進出港紀錄等 附卷可稽（見本院卷第32至42頁）。
2、原告於民國103年4月15日到院陳稱：「依據我膠筏上的衛星
定位系統，我並沒有違反500公尺的規定。庭呈衛星定位的 數據。」「附件三是依照我們漁船魚探機的資料，按照當天 海巡署所移送的位置，我認為我沒有進入500公尺內。依照 附件三我們漁船所設置的魚探機，換算0.308海浬是570公尺 ，所以我們沒有進入500公尺禁止作業的範圍。」「是（意 指原告漁船是裝設SAMYUNG品牌）。」另證人即船東莊詠睿 證稱：「我們在作業過程中，是有實際上困難的，因為我們 也有要求漁業主管機關明確告知我們附近海域、燈塔的位置 若干，以便讓漁民遵守，但是我們都沒有得到相關資訊。我 們的魚探機當時買的時候，我們也不知道要使用系爭海圖， 魚探機系統的業者知不知道，我們也不清楚。我們算出來的 數據確實是570公尺，市政府算出來的數據是370公尺，這部 分有可能是儀器誤差所致，我們不知道要使用海軍繪測的海 圖。」等語，核與彼等依據海巡隊認定系爭漁船之座標定位 ，由SAMYUNG魚探機計算之距岸結果相符（本院卷第66至68 頁、71至75頁）。且經本院函詢代理銷售SAMYUNG魚探機之 相宇企業有限公司，有關原告魚探機使用之海圖資料，亦經 函覆魚探機之海圖係由韓國原廠自行繪製，並不知悉相關電 子海圖應以海軍測量局繪製之海圖為準，但韓國原廠繪製臺 灣及澎湖海圖，以臺灣海軍大氣海洋測量局為參考依據繪製 ，以符合臺灣各大小港口及岸際線實際標準等語（見本院卷 第80頁）。此外，原告於103年5月23日當庭操作本件使用之 魚探機，輸入取締地點之經緯度後計算至海岸線之最短距離 ，亦與原告書狀所載內容一致，被告就此亦無爭執（見本院 卷第117頁反面）。顯見原告主張系爭漁筏於海巡隊查獲之 座標位置，距岸最近距離為570公尺一節，並非無據。 3、再查，證人莊詠睿於103年4月29日證稱：「本件海巡署取締 的方式，是直昇機低空飛行盤旋所測繪定點、定位。我是依 據海巡署稽查報告，說明他們是採取盤旋方式測繪。」「我 認為依照圖示，海巡署的直昇機並沒有直接飛越漁船的上空 ，而是在周圍盤旋，可能會因為盤旋時候的方位，而影響對 於漁船正確位置的認定。關於海軍大氣海洋局0356這張海圖 ，是15萬比1比例的海圖，可能會因為一點點的小誤差，就 會誤差到1、200公尺。依照海圖清單就有顯示，所以即使在 座標上的一個小點，一點點的偏移，實際上就會有1、200公 尺的誤差值。15萬比1的比例尺，實際上就會有可能導致誤 差。我們所使用的電子海圖，最大的比例尺可以縮小到300 比1。」被告訴訟代理人則稱：「本件證人所提供圖示的說 明，是我上次提出的訴狀所作的說明，而說明的根據是我向 海巡署洽詢的結果。也就是圖上黃色的軌跡，是當天直昇機
飛行的軌跡。」等語（見本院卷第83頁至反面）。復經本院 檢視原、被告提出當日海巡署海洋巡防總局中區空巡勤務組 之飛行航線、案件紀錄表、違規作業示意圖等資料（見本院 卷第33、36頁反面至37頁、42頁、78頁、87至88頁）。依飛 行路徑圖所載，「圖4：電腦系統畫面為空巡飛行軌跡，為 以GPS定位違規漁船作業位置，採低飛繞行於違規作業漁船 上方，故有圈行軌跡，並以圈型軌跡中央點作為GPS定位點 【標示小旗子處】，利用電腦系統計算船團距岸距離為0.2 浬。」顯見中區空巡勤務組係採低飛繞行漁筏周圍，再依飛 行路徑之圈型軌跡中央認定漁筏GPS座標之定位點。然則海 巡直昇機與系爭漁筏均為動態行駛，速率及方向各有差異， 上述定位方式係由飛行軌跡概略推算獲得之定位點，並非科 學儀器於三向空間中固定位置而實際測得之結果，故其測繪 結果是否正確，即堪質疑。
4、末查，經本院職權函詢海軍大氣海洋局有關系爭編號0356海 圖繪製之比例尺及誤差等相關事宜，經海軍大氣海洋局以 103年5月13日海洋航圖字第0000000000號函覆說明：「…本 案有關本局業管項目為0356海圖說明乙項，經查為民國99年 本局所刊行之『0356海口泊地至舊港泊地』第七版海圖，繪 製比例尺為15萬分之1，故原比例紙圖上1公釐等於真實空間 150公尺距離，而推算時所產生誤差，則視展繪人員所繪點 位大小與偏差與否有關，無法直接予以推論。」（見本院卷 第104頁），益證被告僅憑中區空巡勤務組依其飛行軌跡概 略推算獲得之定位點，參考海軍大氣海洋局編號0356海圖， 計算系爭漁筏與岸線之距離，存有高度人為誤差之情形。海 圖上僅須0.1公分之差異，依據比例尺換算即相當於真實空 間150公尺之距離，而被告認定原告系爭漁筏作業水域為距 岸370公尺，然依原告使用之魚探機計算結果則為570公尺， 而法令規範之取締標準則為500公尺，彼此差異僅有70至130 公尺之些微差距，套繪於海軍大氣海洋局0356號海圖，甚至 更低於0.1公分之距離。被告遽以中區空巡勤務組上開概略 推算之定位方式，認定原告違反於離岸500公尺內水域從事 魩鱙漁業作業之違規行為，自嫌率斷。
5、據此，本件被告認定原告於離岸500公尺內水域從事魩鱙漁 業作業，漏未審酌測繪定位之方式與海圖比例之誤差，其認 定事實與適用法律均有錯誤，原處分自非適法。五、綜上所述，本件被告所為原處分，顯有違誤，訴願決定未予 糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理 由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第236條、第195
條第1項前段、第98條第1項本文，判決如主文。中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
行政訴訟庭法 官 張升星
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
書記官 許清源
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