臺灣新北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第111號
103年5月5日辯論終結
原 告 徐湯華
被 告 新北市政府工務局
代 表 人 高宗正
訴訟代理人 郭字清
謝宜珍
上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國102年7
月15日北府訴決字第0000000000號（案號0000000000號）訴願決
定（原處分：101年6月14日北工使字第0000000000、0000000000
號行政處分），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下 罰鍰處分（本件罰鍰金額合計12萬元），依行政訴訟法第22 9條第2項第2款規定應適用同法第2編第2 章規定之簡易訴訟 程序。
二、事實概要：
緣原告為新北市○○區○○街000 號2 樓建築物（下稱系爭 建物）之使用人，現場係供作視聽歌唱業、酒家業（使用類 組為B類1組，市招：春天歌坊），前經改制前（下同）臺北 縣政府工務局以97年1 月10日北工使字第0000000000號函通 知原告，應於97年2 月15日前辦理建築物公共安全檢查簽證 及申報事宜。經改制前臺北縣政府聯合查報小組（下稱查報 小組）於98年7月29日、99年9月20日至現場稽查，發現其未 辦理98年、99年度之建築物公共安全檢查簽證及申報作業， 已違反建築法第77條第3 項規定，因而被告依建築法第91條 第1項第4款及改制前臺北縣政府處理違反建築法使用管理規 定案件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，分別以98年 8 月18日北工使字第0000000000號附同文號處分書（下稱98年 處分）、99年10月18日北工使字第0000000000號函併附同文 號處分書（下稱99年處分）裁處原告新臺幣（下同）6 萬元 、12萬元罰鍰，並限於98年9 月30日、99年11月20日前補辦 手續，屆期未申報者得連續處罰。原告對前揭99年處分不服 ，提起訴願、行政訴訟，經臺北高等行政法院100 年度簡字 第314 號判決為撤銷訴願決定及99年處分，並發回原處分機 關重新審酌，另為適法之處分確定在案。嗣被告以101年6月
5日北工使字第0000000000號函撤銷前揭98 年處分，並分別 以101年6月14日北工使字第0000000000、0000000000號函併 附同文號處分書，分別對原告就前揭98、99年違章行為各裁 處6 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，對原處分提起訴 願，經新北市政府以102 年1月3日北府訴決字第0000000000 號訴願決定書以原處分經被告於101年6月21日寄存送達至原 告當時戶籍地（地址：新北市○○區○○街000 號），惟原 告遲至101 年9月3日始提出訴願，顯已逾30日之法定不變期 間，乃決定「訴願不受理」。原告不服，提起行政訴訟，經 本院102年度簡字第18號行政訴訟判決以，被告於101年5 月 間即應已知悉原告住居於新北市○○區○○路000巷00號4樓 住居所（下稱系爭住居所）之事實，惟被告就原處分不送達 於系爭住居所，竟送達於其並未實際住居之戶籍地，自不生 寄存送達之效力，且原告係於101年8月27日領取原處分，自 應以實際收受之日為合法送達之期日，則原告提起訴願，並 未逾30日法定不變期間為由，而為訴願決定撤銷。嗣經訴願 機關重新為實體審議後，決定訴願駁回，原告猶不服，因而 提起本件行政訴訟。
三、原告起訴之主張：
㈠原告對98年2 月成立之「春天歌坊」，毫不知情，與原告一 點關係都沒有，當時原告尚在監服刑，何來建築物未予申報 違章行為。且系爭建物之使用人、視聽歌唱負責人、營利事 業登記人均非原告，原告原固擔任花中花卡拉OK之負責人， 但已於95年9月已離職。
㈡林碧蓮於「春天歌坊」於98、99年接受稽查時，所提出之原 告身份證影本係更換前舊的，原告已有多次更換新身份證。 ㈢原告與林碧蓮簽署和解書，係因原告提出偽造文書等之刑事 告訴，林碧蓮始主動出面與原告和解，答應負責稅款及罰鍰 ，原告並不認識林碧蓮。
㈣原告起訴之聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用 由被告負擔。
四、被告則辯稱：
㈠系爭建物係供作視聽歌唱業、酒家業（使用類組為B類1組， 市招：春天歌坊）使用，前經被告於97年1 月10日通知辦理 建築物公共安全檢查簽證及申報作業，經查報小組分別於98 年7月29日、99年9月20日至現場稽查，發現仍未辦理建築物 公共安全檢查簽證及申報作業，已違反建築法第77條第3 項 規定，依建築法第91條第1項第4款規定，以原處分裁罰，並 無違誤。
㈡查報小組依春天歌坊店內現場負責之林碧蓮提供原告身份證
影本供查報小組登載為負責人。
㈢原告與林碧蓮簽署之和解書，其內載明原告為春天歌坊之負 責人。
㈣被告答辯之聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔 。
五、本院之判斷：
本件如事實概要所示之事實，及98年7月29日、99年9月20日 稽查小組檢查系爭建物之對象均為「春天歌坊」、依建築法 第77條第3 項前段規定系爭建物於98、99年間因為經營「春 天歌坊」視聽歌唱、酒家業，依規定應辦理建築物公共安全 檢查簽證及申報，但均未有辦理簽證申報之情，除原告是否 為系爭建物之使用人外，餘均為兩造所不爭執，且有原處分 書、訴願決定書、98年7月29日及99年9月20日建築物公共安 全之構造及設備檢（複）查記錄表、現場照片等在卷可稽（ 見本院卷第55至68、193至196頁），應可採信。惟依原告上 開主張及被告答辯意旨內容以觀，本件兩造主要爭執點，在 於：
㈠原告是否為系爭建物之使用人？
㈡原告是否負有辦理系爭建物98、99年之公共安全檢查簽證 申報義務？
經查：
㈠按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政 府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「供公眾使用之建築 物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機 關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當 地主管建築機關申報。」、「第3 項之檢查簽證事項、檢查 期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」、「有左列 情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之 經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補 辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處 罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或 命其於期限內自拆除，恢復原狀或強制拆除：....四、未依 第77條第3項、第4項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申 報者。」。建築法第2條第1項、第77條第3項前段、第5項、 第91條第1項第4款分別定有明文。又新北市政府100年1月19 日北府工建字第0000000000號公告：「主旨：公告本府將建 築法除違章建築處理事項外，本府關於建築法所定主管機關 權限劃分予本府工務局執行，並自即日生效。」。則本件有 關未依建築法第77條第3 項規定辦理公共公共安全檢查簽證 或申報事由，關於建築法所定主管機關權限由被告執行，自
無不合。
㈡依85年9月25日內政部（85）台內營字第0000000號令訂定發 布之建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第2條第1項規定： 「本辦法所稱建築物公共安全檢查申報人，為建築物所有權 人、使用人。」、第4 條規定：「建築物公共安全檢查申報 期間及施行日期，如附表二。」，依該附表二規定，商業類 ：供商業交易、陳列展售、娛樂、餐飲、消費之場所。定義 為：供娛樂消費，處封閉或半封閉場所。例如：夜總會、酒 家、理容院、ＫＴＶ、ＭＴＶ、公共浴室、三溫暖、茶室等 類似場所，頻率：每一年一次，檢查申報時間（每年）1月1 日起至6月30日止。又上開辦法內政部於99年5月24日以台內 營字第0000000000號令修正發布全文10條；並自99年7月1日 施行；其中第2條第1項修正為：「本辦法所稱建築物公共安 全檢查申報人（以下簡稱申報人），為建築物所有權人或使 用人。」、第3 條修正為：「建築物公共安全檢查申報期間 及施行日期，如附表一。」。其中附表一所示商業B-1 類每 一年檢查一次，申報期間4月1日至6月30日止（第2季）。另 依內政部訂頒之「加強建築物公共安全檢查及取締執行要點 」第4 點規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關接獲違法 （規）營業場所通報後，應立即通知建築物所有權人、使用 人限期辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，逾期未申報或 檢查申報不合格者，依建築法第91條規定處理。....。」， 此要係內政部為執行建築物公共安全檢查及取締，而訂頒執 行要點之行政規則，並未牴觸法令，亦未對申報義務人增加 法律所無之限制，核與建築法之立法目的並無違誤，被告自 得以之為依法行政之參據。準此以觀（不論在98年或99年間 ），供公眾使用之建築物（商業B-1 類），建築物所有權人 或使用人負有定期簽證申報之義務（98年為1月1日起至6 月 30日止、99年為4月1日至6 月30日止），且未依限簽證申報 ，始得依建築法第91條規定裁罰至明。
㈢按行政罰法第15條第1 項規定：「私法人之董事或其他有代 表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私 法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重 大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定 罰鍰之處罰。」、同法第16條規定：「前條之規定，於設有 代表人或管理人之非法人團體，或法人以外之其他私法組織 ，違反行政法上義務者，準用之。」，準此以觀，設有代表 人或管理人之非法人團體，或法人以外之其他私法組織，因 執行其職務或為非法人團體等之利益為行為，致使非法人團 體等違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重
大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定 罰鍰之處罰。又依建築法第91條第1項第4款規定，受裁處之 對象包括建築物所有權人、使用人，系爭建物非屬原告所有 ，且原處分係以原告於系爭建物經營春天歌坊，為違章行為 之使用人，因而對原告予以裁罰。從而，原告是否為系爭土 地上系爭建物之違章使用人，及原告是否為「春天歌坊」代 表人或管理人，而應並受同一規定（建築法第91條第1項第4 款）處罰，厥為本件應予審究之點。
㈣依證人林碧蓮到庭具結證稱：「最早就是花中花卡拉OK，我 擔任櫃台負責人....約有十個股東，一開始我就是股東，原 告不是股東，....「小胖」的真名我不知道，是「小胖」叫 原告過來（擔任）人頭....「花中花卡拉ＯＫ」改為「春天 歌坊」時沒有另外徵詢原告的同意是否繼續擔任負責人。現 場原告的身分證影本....就一直放在櫃台，已經忘記不知道 怎麼來的。...我有另外領薪水，每月一萬五千元。...有看 過原告來店裡聊天一次，在花中花卡拉OK的時候，其他沒有 看過....，現場建築物，從花中花卡拉OK店開始就是我承租 的，後來也是我繼續租賃的，每次簽約都是我，錢也是我出 的，不是股東出錢....在花中花卡拉OK後期，至少一、二年 以上就經營不好，改成春天歌坊剛開始股東有出面，有同意 改名，但是也沒有出錢，都是我在出錢經營，所以我個人出 錢經營至少有四、五年以上，包含花中花卡拉OK及春天歌坊 期間。」等情（見本院卷第188至190頁）。準此以觀，依證 人林碧蓮證稱「花中花卡拉ＯＫ」於更改為「春天歌坊」營 業人後，所有經營費用均由證人林碧蓮一人支付，且系爭建 物亦係由其一人承租，租金亦係其一人支出，且證人林碧蓮 均在「春天歌坊」營業現場負責等情，甚者依查報小組前往 系爭建物稽查「春天歌坊」時，稽查之記錄表均由在場之證 人林碧蓮簽名，亦有前述98年7月29日及99年9月20日建築物 公共安全之構造及設備檢（複）查記錄表可稽。甚者，證人 林碧蓮於100年1月19日向財政部臺灣省北區國稅局汐止稽徵 所登記「春天酒坊」營業人，負責人為林碧蓮，此有該所10 0年1月20日北區國稅汐止三字第0000000000號函在卷可稽（ 見本院卷第26頁）。則證人林碧蓮自有一人獨自出資負責「 春天歌坊」營業之可能性。如「春天歌坊」係林碧蓮一人出 資經營屬實，則「春天歌坊」即林碧蓮為系爭建物之使用人 ，原告顯非系爭建物之使用人至明。又倘證人林碧蓮證稱「 春天歌坊」股東十人之合夥組織屬實，則原告固曾應允擔任 「花中花卡拉ＯＫ」名義負責人，惟於更改「春天歌坊」營 業時，並未徵得原告同意，且原告僅在花中花卡拉OK時期，
曾到店內聊天一次，原告既非「花中花卡拉ＯＫ」之股東， 亦非「春天歌坊」之股東等情，足見原告於系爭建物並無出 資或參與經營「春天歌坊」之事證，就「春天歌坊」之營業 更無任何權利義務等情，殊難認原告為系爭建物之使用人， 應可認定。
㈤再按建築法第91條第1項第4款規定，並無行政罰法第15條、 第16條所規定另有規定為轉嫁罰或採兩罰之規定之情，則「 春天歌坊」既係合夥組織，其合夥代表人或管理人，如有前 述因執行其職務或為非法人團體之利益為行為，致使非法人 團體違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重 大過失時，應並受同一規定罰鍰之處罰屬實（縱令「春天歌 坊」為合夥組織之非法人團體，本件被告得對原告裁罰，惟 依行政罰法第15條第1 項、第16條規定，僅並得與「春天歌 坊」非法人團體應受建築法第91條第1項第4款規定之罰鍰處 罰，至於並限期改善或補辦手續等，僅得對「春天歌坊」非 法人團體處分，對原告則不得處分並限期改善或補辦手續等 。準此以觀，被告似係認定原告為系爭建物之使用人之違章 行為主體，並非認定「春天歌坊」非法人團體為使用人之違 章行為主體。但被告復認定系爭建物經營「春天歌坊」之視 聽歌唱業及酒家業，而依證人林碧蓮證述「春天歌坊」係合 夥組織，可見違章行為主體係「春天歌坊」非法人團體，原 告並非違章行為主體。則被告逕以建築法第91條第1項第4款 規定對原告裁罰，漏未注意行政罰法第15條第1 項、16條規 定，似有違誤。）。惟仍應以具有該非法人團體代表人或管 理人，且有故意或過失為其要件。如前所述，原告非屬「春 天歌坊」之股東、代表人或管理人，更未實際參與經營，之 情。從而，原告既未參與經營管理「春天歌坊」行為，復非 「春天歌坊」代表人或管理人之情，則原告就系爭建物違章 經營「春天歌坊」之視聽歌唱、酒家業，未依法辦理系爭建 物98、99年之公共安全檢查簽證申報之作為義務，並無故意 或過失可言。從而，被告殊亦不得依行政罰法第15條第1 項 、16條規定，並依建築法第91條第1項第4款規定對原告予以 裁罰，附此指明。
㈥依建築法第91條第1項第4款規定（有左列情形之一者，處建 築物所有權人、使用人....六萬元以上三十萬元以下罰鍰。 ），對於違反同法第77條第3 項前段：「供公眾使用之建築 物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機 關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當 地主管建築機關申報。」規定，而未檢查簽證及申報者，其 處罰之對象為建築物所有權人或使用人（有左列情形之一者
，處建築物所有權人、使用人....六萬元以上三十萬元以下 罰鍰。）。建築主管機關究對建築物所有權人或使用人處罰 ，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之 立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰 之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為 人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如 對行為人（即使用人）處罰，已足達成行政目的時，即不得 對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1 月份庭長法官 聯席會議決議參照）。準此以觀，依建築法第91條第1項第4 款規定（違反同法第77條第3 項前段未依法簽證申報），倘 承租原非供公眾使用之建築物供作視聽歌唱業、酒家業（使 用類組為B類1組）等商業經營使用，使該建築成為供公眾使 用之建築，應予處罰對於違反同法第77條第3 項前段規定而 於供公眾使用之該建築經營者（即使用人），若非該建築物 之（經營者）使用人（甚或所有權人），本即無簽證申報義 務，自不得對之為裁罰甚明。查報小組於98、99年稽查「春 天歌坊」時，店內現場負責之林碧蓮提供原告辦理更換前之 舊有身份證影本，據以認定原告為使用人，供查報小組於稽 查紀錄表上登記原告為系爭建物之使用人。但原告身份證分 別在97、98、99、101 年間迭次辦理更換，此有新北市板橋 區戶政事務所103年1月21日新北板戶字第0000000000號函在 卷可稽（見本院卷第137至140頁）；又原告自98年1 月起入 監服刑迄至99年6 月間出監，此有臺北監獄出監證明書一件 在卷可考（見本院卷第25頁），且為兩造所不爭執。則得否 僅以店內現場負責之林碧蓮提出原告更換前舊有之身份證影 本供查報小組稽查紀錄，即得逕認原告為系爭建物使用人， 容非無疑。被告依稽查「春天歌坊」時，逕以店內現場負責 之林碧蓮單方面提供原告辦理更換前之舊有身份證影本，供 作認定原告為系爭建物之使用人，並未進一步確認原告是否 確係系爭建物之使用人，容有未盡調查之情，徒憑林碧蓮單 方之陳述及提供原告舊有證件影本，即輕信逕認原告為系爭 建物之使用人，自有未洽，殊難採信。
㈦原告固與證人林碧蓮簽署和解書，此有該和解書一件在卷可 稽（見本院卷第22頁）。但原告是否系爭建物之使用人，核 係屬事實認定問題，而依民法第736 條規定：「稱和解者， 謂當事人約定，互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生之契 約。」、同法第737 條規定：「和解有使當事人所拋棄之權 利消滅及使當事人取得和解契約所訂明權利之效力。」。足 見，和解係就權利拋棄消滅及取得之效力，並無確認事實之 法律效力可言。是雖於和解書上載明原告擔任「春天歌坊」
負責人，但原告是否確實擔任「春天歌坊」負責人，核屬事 實問題，自不得徒憑和解書所載，逕作為認定該事實之依據 ，核與前開法文規定之應有法律效力範圍，顯不相侔，自難 以事後成立和解書之內容，逕認定原告為「春天歌坊」負責 人之事實。況縱令原告名義上擔任「春天歌坊」負責人屬實 ，惟原告實際上並未出資或參與經營，亦難認確係系爭建物 之使用人（行為人），已如前述。準此，徒憑系爭和解書之 內容，殊難作為有利於被告之認定。
㈧林碧蓮於100年1月19日向財政部臺灣省北區國稅局汐止稽徵 所登記「春天酒坊」營業人，負責人為林碧蓮，此有該所10 0年1月20日北區國稅汐止三字第0000000000號函在卷可稽（ 見本院卷第26頁）。又原告自承自93年起擔任「花中花卡拉 ＯＫ」負責人乙節，固有93年11月2 日當時之臺北縣政府警 察局汐止分局社后派出所偵訊筆錄在卷可稽（見本院卷第14 5 頁），但此充其量僅能證明原告確曾同意擔任「花中花卡 拉ＯＫ」之負責人屬實。惟至少於98年2 月間，系爭建物已 更改為「春天歌坊」營業人（合夥組織），而更改「春天歌 坊」營業，並未經得原告同意擔任「春天歌坊」之負責人。 甚者，原告自98年1月起入監服刑迄至99年6月間出監，均如 前述，則原告是否在98、99年間為「春天歌坊」之負責人， 容非無疑。是系爭建物登記以「春天歌坊」為營業人，復依 證人林碧蓮證稱合夥人約有十人，但原告並非合夥人之一， 雖遲至100年1月始為登記以「春天歌坊」為營業人、負責人 為林碧蓮，究仍無積極證據足以證明在98、99年間「春天歌 坊」負責人為原告屬實。再者，依原告自承擔任「花中花卡 拉ＯＫ」負責人期間，每月由蕭富梅匯款予伊5 千元之情， 此與證人林碧蓮證稱：每月有給原告五千元，是蕭富梅匯款 給原告，錢是店裡先給蕭富梅，再由蕭富梅給原告等情（見 本院卷第93頁反面）。而依原告提出合作金庫商業銀行信義 分行之銀行存款帳戶（見本院卷第110至114頁），顯示確有 自94年期間起陸續有5千元款項匯入，直至98年1月間止（查 詢帳戶之期間自94年至99年5 月31日止），依此難認「春天 歌坊」有繼續給付原告每月5 千元之情，至於「春天歌坊」 是否有以其他方式給付原告5 千元，則未據被告積極舉證， 自乏證據證明，則原告是否確有同意擔任「春天歌坊」之負 責人或管理人，亦非無疑。是徒憑上開原告曾擔任「花中花 卡拉ＯＫ」負責人乙節，仍不得遽以推測原告在98、99年間 確有擔任「春天歌坊」負責人之情，則被告辯稱：原告為系 爭建物之使用人，因而以原告為原處分裁罰對象云云，自有 未洽，洵可不取。
㈨再依比例原則觀點，原告應允擔任「花中花卡拉ＯＫ」名義 負責人，每月收受5 千元之代價，而未依法辦理簽證及申報 等義務，獲利者係經營者，原告並不因未依法辦理簽證及申 報違規行為，而有增加直接或間接之利益。是以原告係收取 每月5 千元之代價，卻要負擔「春天歌坊」行政法上之義務 及所有違章行為之責任，顯有違比例原則。另就有效性原則 而言，實際違規者既係經營者，處罰原告並無法對經營者產 生制裁或辦理公安簽證及申報之作用，如不針對實際經營違 規之使用人予以裁罰，則經營者可藉此規避違規之行政處罰 責任，持續違規經營，又無遭處罰之風險，實難遏止經營者 繼續違規之可能，顯無法達成有效性原則之要求。準此，原 告既難認為系爭建物之使用人，若對原告予以裁罰，顯難真 正達到建築法第77條第3 項前段之立法目。是原處分對原告 裁罰，顯有未洽。
㈩基上，不論「春天歌坊」係林碧蓮一人獨資經營，或係合夥 組織，原告均非系爭建物之使用人，則被告認原告違反建築 法第77條第3項規定，依同法第91條第1項第4 款規定，裁處 原告如原處分，自有違誤，應可認定。
六、綜上所述，原告主張其非系爭建物之使用人各節，核屬有據 ，應可採信。被告誤認原告為系爭建物之使用人，據以裁罰 ，容有未洽。原處分裁罰原告，既有違誤，訴願決定未予糾 正，亦有未合。則原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀 ，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體 事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院 補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本） ，並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 林怡君
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日