臺北高等行政法院判決
103年度訴字第247號
103年5月15日辯論終結
原 告 高銀鍵
被 告 新北市政府工務局
代 表 人 高宗正（局長）
訴訟代理人 林安
羅家智
上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國102 年
12月30日北府訴決字第1022829901號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為新北市○○區○○路○○○ 巷○ ○○ 號1 樓 建築物（下稱系爭建築物）之使用人，系爭建築物領有83使 字第1491號使用執照，原核准用途為「店鋪（G 類3 組）、 集合住宅（H 類2 組）」使用。前經新北市政府公安聯合稽 查小組於民國102 年7 月17日查察，現場涉及未經核准擅自 變更使用為「按摩場所（B 類1 組）」，被告遂以102 年7 月30日北工使字第1022329810號函請原告陳述意見，新北市 政府公安聯合稽查小組於102 年8 月15日再度至現場稽查， 發現系爭建築物仍有未經核准擅自變更使用為「按摩場所（ B 類1 組）」之違章情事，被告爰以原告違反建築法第73條 第2 項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，以102 年9 月2 日北工使字第1022537268號函併附同文號行政處分書裁 處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並命停止一切違規行為 ，且限於102 年9 月14日前改善或補辦手續，並補辦建築物 公共安全檢查簽證及申報手續（下稱原處分）。原告不服， 提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠被告援引內政部100 年12月9 日內授營建管字第1000810874 號函，認定原告將系爭建築物內部以拉簾及布幕區隔之行為 ，該當「按摩場所（B 類1 組）」之「將場所加以區隔為封 閉（包廂式）或半封閉空間，致影響防火避難設施」，惟內 政部上開函釋，係在闡明按摩場所應歸類為B1類組或G3類組 ，應視其是否有將場所加以區隔為封閉或半封閉空間，致影 響防火避難設施為據，該函釋並未提及原告以拉簾區隔之使 用空間，係該當B1類組，而該當B1類組之要件，除使用空間
有區隔之事實外，更必須該區隔已影響防火避難設施，而須 予以更高強度之管制，因而歸類為B1類組。而原告僅係以拉 簾區隔系爭營業空間，而非以固定建物加以區隔，而拉簾自 拉上至開啟時間不超過3 秒，絕無可能影響防火避難設施之 使用，且其除能給予顧客最低限度之隱私保障外，多數更為 防火材質，有助遏止火災之蔓延，故原告以拉簾區隔之系爭 空間，應屬G3類組，而非B1類組。
㈡訴願決定除就原告以拉簾區隔營業場所是否影響防火避難設 施隻字未提外，僅係單純重述內政部100 年9 月26日內授營 建管字第1000808342號函及100 年12月9 日內授營建管字第 1000810874號函內容，作為認定系爭營業場所為B1類組之依 據，顯有理由不備之重大違誤。
㈢系爭營業場所於原處分做成前，業經被告認定係屬G3類組（ 本院卷第33頁），原告亦經營多年，嗣被告片面將系爭營業 場所變更為B1類組，實有違信賴保護原則以及法不溯及既往 原則。縱被告因安全考量確有將系爭營業場所變更為B1類組 之必要，亦應給予原告1 至2 年之過渡期間，俾使原告籌足 資金及規劃未來經營之方向。
㈣並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被 告負擔。
三、被告則以：
㈠內政部100 年12月9 日內授營建管字第1000810874號函（本 院卷第51頁）說明二略以：「按本部100 年9 月1 日台內營 字第1000806985號令修正發布並自同年10月1 日施行之建築 物使用類組及變更使用辦法（下稱本辦法）第2 條第1 項附 表一及第2 項附表二規定，B-1 使用組別定義為『供娛樂消 費，且處封閉或半封閉之場所』，其使用項目舉例包括『… …按摩場所（將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所）… …』……。是關理髮（理容）、按摩等類似場所置有內部裝 修材料、設施設備或其他物品，將該場所加以區隔為封閉（ 包廂式）或半封閉空間，致影響防火避難設施者，應依本辦 法上開條文認定為B-1 使用組別。」故內政部已明確說明按 摩場所置有「內部裝修材料」、設施設備或「其他物品」， 將該場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間，即應依 建築物使用類組及變更使用辦法認定為B 類1 組使用。 ㈡另依建築法第2 條第1 項規定：「主管建築機關，在中央為 內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」、同法第77條第1 項規定：「建築物所有權人、使用 人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」，系爭建 築物既經目的事業主管機關即新北市政府經濟發展局認定係
屬經營按摩業，且設置6 間區隔（拉簾），為將場所加以區 隔或包廂式為人按摩之場所，係供作「按摩場所（B 類1 組 ）」使用認定在案（本院卷第34、44頁），即應遵循新北市 政府針對建築物管理相關規定及程序。
㈢訴願決定理由第4 點略以「本府公安聯合稽查小組於102 年 7 月17日查察，現場涉及未經核准擅自變更使用……102 年 8 月15日再度至現場稽查……102 年7 月17日及8 月15日新 北市建築物公共安全構造及設備檢（複）查紀錄表、採證照 片、原處分機關102 年7 月30 日 北工使字第1022329810號 函等附卷可憑，亦為訴願人所不否認，參據上開二內政部函 釋，系爭建築物現場應認定為『按摩場所（B 類1 組）』使 用，本件違規事證明確。原處分機關認訴願人違反建築法第 73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，裁處訴 願人6 萬元罰鍰，並命停止一切違規行為且限於102 年9 月 14日前改善或補辦手續，並補辦建築物公共安全檢查簽證及 申報手續，揆諸首揭條文規定，洵屬有據。」、理由第5 點 略以「……觀諸本案採證照片，系爭建築物確有以窗簾加以 區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間之情事，訴願人主張使 用窗簾為區隔應歸類G 類3 組，核無可採。另查行為時（即 100 年10月27日設立時）之建築物使用類組及變更使用辦法 第2 條第2 項附表二即已明定，將場所加以區隔或包廂式而 為人按摩之場所，應歸類為B 類1 組，訴願人所稱認定標準 變更，不能溯及既往云云，顯非的論，訴願主張核無足採， 原處分應予維持。」，故被告裁處原告罰鍰6 萬元，並限期 改善或補辦手續，並補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手 續，於法有據。
㈣並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件爭點厥為：⑴本件原告以布拉簾區隔系爭營業場所 ，是否即構成將該場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉 空間？⑵被告認定系爭營業場所為B1類組，是否適法？茲分 述如下：
㈠相關法規：
1.建築法第2 條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在 直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」新北 市政府100 年1 月19日北府工建字第1000054371號公告：「 主旨：公告本府將建築法除違章建築處理事項外，本府關於 建築法所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並自即日 生效」
2.建築法第73條第2 項規定：「建築物應依核定之使用類組使
用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、 防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原 核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。……」同法 第91條第1 項第1 款規定：「有左列情形之一者，處建築物 所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6 萬元以上30萬 元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦 手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要 時並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原 狀或強制拆除：一、違反第73條第2 項規定，未經核准變更 使用擅自使用建築物者。」
3.內政部100 年9 月26日內授營建管字第1000808342號函釋略 謂：「按本部100 年9 月1 日台內營字第1000806985號令修 正發布（同年10月1 日施行）之建築物使用類組及變更使用 辦法第2 條第1 項附表一及第2 項附表二規定，『供娛樂消 費，且處封閉或半封閉之場所』歸屬於B-1 類組，其使用項 目舉例包括『……理髮（理容）場所（將場所加以區隔或包 廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（將場所加以區隔或 包廂式為人按摩之場所）‥』；另『供一般門診、零售、日 常服務之場所』歸屬於G-3 類組，其使用項目舉例包括『… …理髮場所（未將場所加以區隔且非包廂式為人理髮之場所 ）、按摩場所（未將場所加以區隔且非包廂式為人按摩之場 所）、美容院……』……」。
4.另內政部100 年12月9 日內授營建管字第1000810874號函說 明二略謂：「按本部100 年9 月1 日台內營字第1000806985 號令修正發布並自同年10月1 日施行之建築物使用類組及變 更使用辦法第2 條第1 項附表一及第2 項附表二規定，B-1 使用組別定義為『供娛樂消費，且處封閉或半封閉之場所』 ，其使用項目舉例包括『……理髮（理容）場所（將場所加 以區隔或包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（將場所 加以區隔或包廂式為人按摩之場所）……』，另G-3 使用組 別定義為『供一般門診、零售、日常服務之場所』，其使用 項目舉例包括『……理髮（理容）場所（未將場所加以區隔 且非包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（未將場所加 以區隔且非包廂式為人按摩之場所……』。是關理髮（理容 ）、按摩等類似場所置有內部裝修材料、設施設備或其他物 品，將該場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間，致 影響防火避難設施者，應依本辦法上開條文認定為B-1 使用 組別。」(本院卷第51頁)。
㈡以布拉簾區隔系爭營業場所，應不構成「將該場所加以區隔 為封閉（包廂式）或半封閉空間」：
1.由以上建築法第73條第2 項規定可知，建築物應依核定之使 用類組使用，否則即得依第91條第1 項第1 款規定處罰。而 關於「使用類組」之定義及認定標準，中央主管建築機關內 政部依建築法第73條第4 項之授權，制定「建築物使用類組 及變更使用辦法」，其後，並頒布100 年9 月26日內授營建 管字第1000808342號函釋，及100 年12月9 日內授營建管字 第1000810874號函釋，其中與本件爭議相關者，其「G 類3 組」定義為：「供一般門診、零售、日常服務之場所」，其 使用項目舉例包括「……理髮（理容）場所（未將場所加以 區隔且非包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（未將場 所加以區隔且非包廂式為人按摩之場所……」；其「B 類1 組」定義為：「供娛樂消費，且處封閉或半封閉之場所」， 其使用項目舉例包括「……理髮（理容）場所（將場所加以 區隔或包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（將場所加 以區隔或包廂式為人按摩之場所）……」。準此，關於按摩 場所，如其「未將場所加以區隔且非包廂式」則屬「G 類3 組」；反之如「將場所加以區隔或包廂式」，則屬「B 類1 組」。惟有疑義者，如僅以布拉簾區隔系爭營業場所，而未 以其他固定設施( 例如木板或磚牆) 區隔者，是否能認其屬 「將場所加以區隔或包廂式」？
2.就此，本院認為：如僅以布拉簾區隔系爭營業場所，客觀上 尚不致影響防火避難設施者，應不構成「將該場所加以區隔 為封閉（包廂式）或半封閉空間」，理由如下： ⑴觀諸內政部100 年12月9 日內授營建管字第1000810874號函 ，已明載：「……是關理髮（理容）、按摩等類似場所置有 內部裝修材料、設施設備或其他物品，將該場所加以區隔為 封閉（包廂式）或半封閉空間，致影響防火避難設施者，應 依本辦法上開條文認定為B-1 使用組別。」足見，認定是否 「將該場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間」，仍 應以是否「影響防火避難設施」為斷，茍客觀上尚不致影響 防火避難設施者，應不構成「將該場所加以區隔為封閉（包 廂式）或半封閉空間」。
⑵推緣其故，乃因「建築物使用類組及變更使用辦法」係依建 築法第73條第4 項授權制定之法規命令，用以作為「使用類 組」之認定標準，而由建築法第73條第2 項規定：「建築物 應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建 造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備 、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更 使用執照。」可知，其所謂「變更使用類組或有第9 條建造 行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、
停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使 用執照」，重點在於「變更主要構造、防火區劃、防火避難 設施、消防設備、停車空間」等「影響防火避難設施」，故 建築法乃特予規範，規定其應申請變更使用執照。申言之， 關於「建築物使用類組及變更使用辦法」第2 條第1 項本文 中建築物各類組之差異，並非以「文義」來觀察，而係以建 築物使用強度與危險指標為區分，為求具體化，並以附表例 示使用項目，其中「B 類1 組」所示按摩場所（將場所加以 區隔或包廂式為人按摩之場所），其對建物使用強度及危險 指標，顯然遠高於「G 類3 組」所示按摩場所（未將場所加 以區隔且非包廂式為人按摩之場所），故參酌內政部100 年 12月9 日內授營建管字第1000810874號函釋意旨，認定是否 「將該場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間」，自 應以是否「影響防火避難設施」為斷，茍客觀上尚不致影響 防火避難設施者，應不構成「將該場所加以區隔為封閉（包 廂式）或半封閉空間」。
㈢被告認定系爭營業場所為B1類組，於法未合： 1.系爭建築物領有83使字第1491號使用執照，原核准用途為「 店鋪（G 類3 組）、集合住宅（H 類2 組）」使用，此有使 用執照存根附卷可稽（本院卷第33頁），經新北市政府公安 聯合稽查小組於102 年7 月17日、同年8 月15日至現場查察 ，發現系爭建築物現場以拉簾隔出6 個區隔，而該拉簾之材 質為布料材質，屬活動式，復有102 年7 月17日及8 月15日 新北市建築物公共安全構造及設備檢（複）查紀錄表（訴願 卷第6 、15頁）、採證照片（訴願卷第7-8 、16-17 頁）等 附卷可資佐證。
2.然如前所述，系爭建築物現場既僅以布質拉簾隔出6 個區隔 ，且屬活動式，並未以木板、磚牆或其他固定設備區隔，此 有現場採證照片可稽，且為兩造所不爭執。而拉簾自拉上至 開啟時間為時不過數秒，依社會一般經驗，尚不致影響防火 避難設施者，此與一般隔間係以固定隔屏或分間牆加以區隔 之情形有別，依內政部100 年12月9 日內授營建管字第 1000810874號函釋意旨，應認屬G3類組，而非B1類組。 3.此外，參酌臺北市政府都市發展局102 年1 月16日北市都建 字第10263922800 號函（訴願卷第107 頁），亦明確定義B1 類組係「營業範圍以固定隔屏或分間牆加以區隔成包廂形式 ，且包廂出入口設有門扇者」，至G3類組則係「營業範圍採 開放式無隔間，或僅以拉簾、布幕區隔者」。益徵以拉簾區 隔系爭營業場所，應不構成「將該場所加以區隔為封閉（包 廂式）或半封閉空間」，被告認定系爭營業場所為B1類組，
於法尚有未合。
㈣綜上，原告所訴，為可採信。從而，原處分以原告違反建築 法第73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，裁 處原告6 萬元罰鍰，並命停止一切違規行為，及限於102 年 9 月14日前改善或補辦手續，並補辦建築物公共安全檢查簽 證及申報手續，於法即有未合，訴願決定予以維持，亦有未 洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許 。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 22 日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 陳 鴻 斌
法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 5 月 22 日 書記官 劉 道 文