最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第260號
上 訴 人 焦仁和
訴訟代理人 王寶輝 律師
被 上訴 人 金融監督管理委員會
代 表 人 曾銘宗
訴訟代理人 談虎 律師
楊智全 律師
上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國102年12月25日
臺北高等行政法院102年度訴更一字第88號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽）95年度自有 資本與風險資本之比率低於200％，違反保險法第143條之4 第1項規定，且未於民國97年3月31日之承諾期限前辦理達法 定資本適足應增資金額，經被上訴人依保險法第149條第1項 、保險業資本適足性管理辦法第6條規定，以97年4月17日金 管保一字第09700054452號裁處書（下稱前處分）限制國寶 人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股 票、投資不動產及辦理保險法第146條之3第1項第2款及第3 款規定之放款；並命該公司於2個月內辦理增資事宜，逾期 將再依保險法相關規定辦理。國寶人壽之母公司福座開發股 份有限公司（下稱福座公司）積欠國寶人壽租賃保證金新臺 幣（下同）4.5億元，乃提供位於臺北市北投區土地（下稱 北投土地）設定抵押權予國寶人壽。被上訴人前以96年6月1 2日金管保一字第09602901170號函限國寶人壽於3個月內收 回前揭債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1億元，被上 訴人遂以98年10月2日金管保財字第09802905852號裁處書裁 處國寶人壽罰鍰60萬元。國寶人壽即於98年12月10日第6屆 第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝不動產開發股份 有限公司（下稱恒輝公司）簽訂清償協議，約定轉讓對福座 公司之債權予恒輝公司，以取得恒輝公司所有苗栗縣頭份鎮 房地1批計487戶（下稱苗栗不動產），作為對福座公司上開 債權之收回（下稱系爭交易），於98年12月11日完成簽約及 辦理所有權移轉登記，並提報被上訴人。被上訴人先於98年 12月15日約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉，並以98年12月18 日金管保財字第09800427940號函通知國寶人壽應速撤回北
投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未 解除及被上訴人未同意前，不得以非現金收回債權方式處理 系爭租賃保證金債權。被上訴人復以99年6月4日金管保財字 第09902505120號函通知國寶人壽上開會議有相關董事未依 公司法第178條規定利益迴避之瑕疵。國寶人壽嗣於99年6月 24日第6屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前 次會議董事未利益迴避之瑕疵。被上訴人又於99年8月27日 以金管保財字第09902509571號函國寶人壽，就該公司上開 以取得不動產作為收回租賃保證金債權一事，限期於文到6 個月內將所取得該批房地處分變現，若逾期未能完成，或處 分所得扣除國寶人壽取得不動產後所投入相關成本及費用後 之金額不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。但國 寶人壽仍未能依限完成該批不動產處分變現，是被上訴人認 系爭交易乃屬交易金額超過1億元之不動產投資，且交易當 時國寶人壽之業主權益為負數，有違保險法第147條之7第1 項授權規定之「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業 之放款及其他交易管理辦法」（下稱系爭管理辦法）第4條 第1項第2款規定，且亦違反前處分對於國寶人壽不得投資不 動產之限制，乃以100年11月11日金管保財字第10002517632 號裁處書（下稱原處分）依保險法第168條第4項（按：原處 分漏載第7款）規定處國寶人壽罰鍰90萬元，並依保險法第 149條第2項第2款規定，解除獨立董事黃磊之職務及停止上 訴人於1年內執行監察人職務，依同法條項第3款規定命國寶 人壽解除行為時總經理賴宜銘職務及負責本案之法令遵循主 管副總經理蔡良嘉職務。另限期國寶人壽於文到6個月內完 成所取得該批不動產之處分變現，其處分所得扣除取得該批 不動產後投入相關成本及費用並需足以抵償案關債權金額。 上訴人就原處分上開停止上訴人1年內執行國寶人壽監察人 職務部分不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，經原 審法院以101年度訴字第969號判決訴願決定及原處分關於停 止上訴人於1年內執行國寶人壽監察人職務部分均撤銷。被 上訴人不服，提起上訴，經本院102年度判字第399號判決廢 棄原判決，發回原審法院更為審理。原審法院嗣以102年度 訴更一字第88號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本 件上訴。
二、本件上訴人主張：被上訴人係以上訴人有未忠實執行監察人 之職務及未盡善良管理人之注意義務，而非以保險法第149 條第1項之事由作為處分之理由，此與依保險法第149條第2 項第2款規定之處分前提要件已有不符。況上訴人於國寶人 壽第6屆第18次及第23次臨時董事會審議系爭交易時，已積
極要求國寶人壽務必恪遵法令及主管機關要求辦理，並請求 確認有無涉及關係人交易及須呈報主關機關之相關資料，足 見上訴人並無消極未行使監察人職務之行為。原處分就上訴 人究應如何忠實執行職務及善盡善良管理人注意義務，未具 體敘明，已違反行政行為明確性原則。且被上訴人若認為國 寶人壽第6屆第18次及第23次臨時董事會決議違反前處分， 即應依保險法第149條第2項第1款規定撤銷該等決議，惟被 上訴人逕作成原處分，有不適用保險法第149條第2項第1款 及適用同條項第2款規定不當之違法。又國寶人壽決策核心 為福座公司法人代表董事把持，被上訴人對非決策核心之上 訴人予以裁罰，卻將涉案情節較重之核心人員排除在外，所 為處分更無從排除國寶人壽因違反前處分對保險市場秩序所 生之危險，達成管制目的，亦非最適切達成其管制目的之手 段，足見原處分確有違平等原則、比例原則云云。為此，求 為判決確認原處分關於停止上訴人於1年內執行國寶人壽監 察人職務之處分為違法。
三、被上訴人則以：國寶人壽取得恒輝公司苗栗不動產之交易金 額達3.5億元，亦規劃長期持有苗栗不動產並計畫出租，顯 見其係實質投資該不動產，違反系爭管理辦法第4條第1項第 2款規定。上訴人身為監察人，於國寶人壽第6屆第18次臨時 董事會，未要求具利害關係之董事迴避，亦未見其請求相關 人員就系爭交易有無取得被上訴人同意及是否符合保險法令 提出報告。嗣於國寶人壽第6屆第23次臨時董事會，上訴人 亦未要求相關人員就系爭交易作必要之說明，更未主動查證 系爭交易是否已取得被上訴人同意，而由獨立董事逕為同意 系爭交易之決議，等同追認上開第18次臨時董事會所為違法 決議。是上訴人顯未積極行使監察人職權，被上訴人依保險 法第149條第2項規定，停止上訴人執行監察人職務，於法有 據。又被上訴人慮及上訴人僅為監察人，乃裁處上訴人停止 執行監察人職務1年，應未違反比例原則。又被上訴人有無 對國寶人壽其他董事、監察人為之處分，與被上訴人依上訴 人違反職務情狀作成停止其監察人職務之處分並無牽連關係 ，亦無違反平等原則及比例原則云云，資為抗辯，求為判決 駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人 起訴請求撤銷原處分關於停止上訴人1年內執行國寶人壽監 察人職務部分，於訴訟進行中原處分已於101年11月14日執 行完畢，因無回復原狀之可能，上訴人乃為訴之變更，請求 確認原處分關於停止上訴人1年內執行國寶人壽監察人職務 部分為違法，核諸行政訴訟法第196條第2項規定，應予准許
。㈡按保險法第149條之立法目的，在於加強保險紀律化， 以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦 予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形 時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保 險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機 關依保險法第149條第2項規定所為之行政處分，其性質為管 制性不利處分，其主要目的在於行政秩序之維持或回復。次 依公司法第23條第1項、第8條、第218條第1項、第218條之2 、第221條規定，公司之各監察人應以善良管理人之注意義 務，於發現董事會或董事執行業務有違反法令、章程或股東 會決議之行為時，通知董事會或董事停止其行為之權責。又 保險業有遵從主管機關依保險法第149條第1項規定所為限制 營業處分之義務；苟監察人執行業務時，未以善良管理人之 注意義務，對於董事會所決議事項之內容，涉有違背法令， 或經主管機關依法令作成之管制處分時，未能盡說明及通知 董事會或董事停止其行為之監督責任時，即屬違背其忠實為 公司執行業務之義務。主管機關於必要時，即得依保險法第 149條第2項規定，對監察人作成對人之管制處分。㈢經查， 被上訴人以97年6月3日金管保一字第09702085182號函，通 知國寶人壽及其監察人，就國寶人壽提供福座公司4.5億元 未依限全數收回乙案，請監察人依公司法第218條規定所賦 予職權予以查察全案之適當性，並請注意公司法第224條規 定之責任；而國寶人壽以97年7月14日國寶法字第097145號 函，向被上訴人機關函報4.5億元之租賃保證金之改善情形 ，國寶人壽並以副本予監察人。可知上訴人已知悉被上訴人 針對國寶人壽處理租賃保證金案之適法性有所疑義，並建請 其調查全案。嗣後，國寶人壽又以97年12月29日國寶法字第 097277號函，向被上訴人函報4.5億元租賃保證金改善方案 ，其中方案包括由福座公司提供其北海福座塔位抵償債務， 或將擔保之北投土地直接讓售國寶人壽；被上訴人以98年3 月24日金管保一字第09802503080號函回復，明確表示國寶 人壽提議之改善方案中，提供不動產抵償債務或抵押物讓售 均有違反前處分之函示，並以副本知會上訴人。是以，上訴 人即已知悉被上訴人已認定提供不動產抵償債務有違被上訴 人禁止國寶人壽投資不動產處分之虞，而本件租賃保證金債 權互易案即採債權換取不動產之方式為之，已明顯違反被上 訴人前開函知之意見。上訴人身為國寶人壽之監察人，既明 知被上訴人之意見，其列席國寶人壽第6屆第18次及第23次 臨時董事會，未積極行使其不法行為制止請求權，向董事會 為必要之說明，放任董事會通過系爭交易，致國寶人壽違反
前處分及保險法規定，上訴人不無怠忽職守而有違反公司法 第23條第1項注意義務之情形。從而，被上訴人以上訴人擔 任國寶人壽監察人職務，卻有未忠實執行業務且未盡善良管 理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，爰依保險法第 149條第2項第2款規定，停止上訴人1年內執行監察人職務， 並無違誤。㈣國寶人壽未經被上訴人同意逕以取得不動產方 式收回債權之交易行為，核屬違反前處分所示其不得投資不 動產之限制處分，此於原處分事實欄四、明確記載。是國寶 人壽確有保險法第149條第1項之事由，被上訴人依同條第2 項第2款之規定，停止上訴人於一定期間內執行職務，洵屬 有據。被上訴人雖未同時撤銷前揭會議之決議，然應依情節 分別為處分，事涉被上訴人之裁量權，非謂被上訴人於保險 業者有保險法第149條第1項之情事，被上訴人為同條第2項 第2款之處分時，必然為同條項第1款之處分。上訴人據以指 稱原處分有不適用法規及適用不當之違法，核不足採。次查 ，國寶人壽於98年12月10日第6屆第18次臨時董事會討論決 議通過系爭租賃保證金代償案，出席該次臨時董事會之董事 除獨立董事黃磊外，其餘出席參與表決之董事均為福座公司 之法人代表，與該議案有利害關係，依公司法第206條規定 ，即應迴避。上訴人竟未當場主張具利害關係之董事應予迴 避，任由渠等參與議案之表決，是上訴人顯未依法行使監察 人權限，洵堪認定。另查，國寶人壽之租賃保證金債權互易 案之交易相對人為恒輝公司，其交易標的為國寶人壽對福座 公司3.5億租賃保證金債權及恒輝公司所有之苗栗不動產， 由國寶人壽讓與該租賃保證金債權予恒輝公司，換取苗栗不 動產之所有權，單一交易金額已違反系爭管理辦法第4條第1 項第2款之規定。上訴人列席國寶人壽98年12月10日第6屆第 18次臨時董事會時，固曾發言要求該交易案應恪遵保險法令 ，然系爭交易案既違反上開規定，上訴人竟未依公司法第21 8條規定請求董事會及經理人就此提出說明報告，又於董事 會就該議案進行表決時，未依公司法第218條之2通知董事停 止議決，任由董事會通過該議案，故上訴人亦有未積極行使 其監察人權限。上訴人主張其並無消極未行使監察人職務及 善盡善良管理人注意義務云云，尚非可採。㈤觀之原處分主 旨載明「貴公司（即國寶人壽）以取得不動產方式作為債權 收回之交易，核違反保險法相關規定，……，及依保險法第 149條第2項第2款及第3款分別解除貴公司決議本案之黃獨立 董事磊職務及停止焦監察人仁和於1年內執行職務，……。 」並於事實欄一、二、詳細敘明國寶人壽違規事實之經過， 且於事實欄五、指明「另貴公司前獨立董事黃磊、監察人焦
仁和有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意，致公司有違 反法令情事，爰依同法第149條第2項第2款規定解除貴公司 董事黃磊職務及停止監察人焦仁和於一年內執行職務；…… 。」理由及法令依據欄亦記載「保險法第149條第2項第2款 及第3款、保險法第168條第4項、保險業對同一人同一關係 人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法第4條第1項第 2款」，末端並有教示條款之記載。已足使人民得以瞭解行 政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等 因素，及知悉其得提起行政救濟之機會，原處分並無違反行 政行為明確性原則，上訴人此部分主張，要無可採。再者， 上訴人擔任國寶人壽之監察人，本應獨立行使監察人職務， 被上訴人認上訴人消極不行使監察人職務，未善盡監察人職 責，如容任其行為而不為任何處置措施，恐造成監察人制度 淪為空談，影響保險業之健全經營，另慮及上訴人為監察人 ，而非參與決議之董事，衡量其職務之差異性，被上訴人裁 處上訴人停止執行監察人職務1年，核未違反比例原則。又 法院係以被上訴人所作成之具體處分為對象，其他董事或監 察人違反職務與否，並不影響個案之認定，亦即被上訴人對 上訴人為停止職務處分，係須考慮上訴人之違反職務情狀， 至於其他董事、監察人有無違反職務情事，於本案之認定不 生影響，亦不生裁量濫用及違反平等原則。是上訴人主張原 處分有裁量濫用之情形，並違反平等原則、比例原則云云， 亦非可採等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人 之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人立於國寶人壽監察人地位，就國寶 人壽98年12月10日第6屆第18次臨時董事會決議、99年6月24 日第6屆第23次臨時董事會，已要求國寶人壽就恆輝清償協 議案務必恪遵法令及主管機關要求辦理、請求確認該清償協 議案有無涉及關係人交易、請求確認須呈報主關機關之相關 資料。上訴人已盡監察人應盡之職務，並無被上訴人指稱消 極未行使監察人職務之行為。又倘被上訴人認國寶人壽系爭 2次董事會決議，以代償方式收回債權之決議適法性確有欠 缺，本應依保險法第149條第2項第1款規定撤銷上開決議， 惟被上訴人反以99年6月4日金管保財字第09902505120號函 指導國寶人壽補正第6屆第18次臨時董事會決議之程序上瑕 疵，不意，被上訴人竟於國寶人壽未能於6個月內處分變現 代償物，反遽指上訴人於國寶人壽系爭2次董事會決議時， 有未忠實執行獨立董事職務及未盡善良管理人之注意義務， 甚於事過1年5個月後，徒以抽象之法律規定遽加處分，於法 顯有違誤。原判決就上訴人上開重要攻擊防禦方法，恝置不
論，除有判決理由不備之違背法令外，亦有不當適用保險法 第149條第2項第2款規定，以及不適用保險法第149條第2項 第1款與行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條 規定等諸多違背法令。㈡國寶人壽另一監察人黃銘豐於第6 屆第18次臨時董事會中，明白表態支持該次董事會之決議， 被上訴人對其不作處分，反而對陳述應嚴守法令之上訴人為 停止職務之處分，此差別待遇，已顯有不當適用保險法第14 9條第1項第2款規定，以及不適用行政程序法第6條等違背法 令。另上訴人所謂善良管理人注意義務係針對其與國寶人壽 間債之法律關係，與上訴人應否負行政上之行為責任判斷基 準係屬二事。原判決未具體引據上訴人違反行為責任之依據 ，逕引善良管理人注意義務加以指摘，於法無據。又國寶人 壽之決策核心為有共同利益之福座公司法人代表董事所把持 ，上訴人於系爭2次董事會，已力促國寶人壽需恪遵法令並 遵從主管機關要求，被上訴人忽略此等重要事實，遽令非決 策核心之上訴人承擔責任，反將涉案情節較重之核心人員排 除於處罰之外，其判斷基準確有重大偏頗，實屬裁量濫用並 違反平等原則。再者，被上訴人就國寶人壽系爭2次董事會 決議，非但未即時撤銷，且在停止上訴人監察人職務前，尤 從未宣告系爭董事會決議欠缺適法性，則被上訴人嗣於100 年11月11日始依保險法第149條第2項第2款規定，停止監察 人職務，顯然無法回復或維持國寶人壽因違反同條第1項處 分所侵擾之保險市場秩序，足見被上訴人係以保險法第149 條第2項第2款所定之管制處分，作為行政罰之手段，除有不 當適用保險法第149條第2項之違背法令外，亦有違反行政程 序法第4條、第6條、第7條及第10條等違背法令。原判決就 上訴人上開重要攻擊防禦方法，恝置不論，未具體說明原處 分所採取之手段，有何助於達成回復保險市場秩序之目的？ 有何具體情事，足認係屬最適切達成目的且為損害最少之方 法？即泛稱上訴人有違反善良管理人之注意義務，被上訴人 有為解職處分之必要，並向後發生管制功能云云，遽為不利 上訴人之論斷，除有判決理由不備之違背法令，亦有不當適 用保險法第149條第2項第2款規定，以及不適用行政程序法 第4條、第7條及第10條等違背法令云云。
六、本院查：
（一）按「（第1項）保險業違反法令、章程或有礙健全經營之 虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情 況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命 其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資 。四、命其解除經理人或職員之職務。（第2項）保險業
不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分： 一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人 （監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他 必要之處置。」保險法第149條第1項、第2項定有明文。 依90年7月9日修正保險法第149條之立法理由「依原條文 規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之 處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分 之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機 關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條 之1「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管 機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重 ，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行 部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、 解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。 五、其他必要之處置。依前項第4款解除董事、監察人職 務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。 為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關 得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條 之1之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全 經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有 礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失 之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。 」之意旨，可推知保險法第149條之立法目的，在於加強 保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保 戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或 有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之 管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶 之權益。職是，主管機關依保險法第149條第2項規定所為 之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質 為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權 力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行 政秩序之維持或回復。
（二）次按，保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為 一長期經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保 險法第137條第1項規定保險業之設立，須經主管機關特許 ；而該條第2項，對保險業申請設立許可應具備之條件、 程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應 具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約 轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規 定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序
，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介 入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137條之1所 授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保 險業負責人資格即設有諸多限制，其第3條對保險業之負 責人訂有消極資格之規定，其中第1項第11款規定因違反 保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解 任，尚未逾5年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬 保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具 之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內 涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必 要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力 適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之 維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準 則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由 之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制， 尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例 原則之要求，亦無違背。
（三）又按，「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注 意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。 」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定 之公司負責人，包括董事（含獨立董事）、經理人、監察 人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為 公司執行業務。雖公司係由董事組成董事會執行其業務， 依公司法第193條規定，其業務之執行應依照法令章程及 股東會之決議，以合議執行之。而「監察人應監督公司業 務之執行，並得隨時調查公司業務及財務狀況，查核簿冊 文件，並得請求董事會或經理人提出報告。」「（第1項 ）監察人得列席董事會陳述意見。（第2項）董事會或董 事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之行為者，監 察人應即通知董事會或董事停止其行為。」「監察人各得 單獨行使監察權。」亦分別為公司法第218條第1項、第21 8條之2、第221條所規定。依此，公司之各監察人分別獨 立執行其業務，得對公司業務加以調查，於認董事會或董 事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之疑議時，應 具體對董事會或經理人提出質疑，並請求董事會或經理人 對其有疑議之處，提出報告說明；且於發現董事會或董事 執行業務有違反法令、章程或股東會決議情事時，有通知 董事會或董事停止違反法令、章程或股東會決議行為之義 務。監察人依上開方式，為業務之執行，始能謂已盡善良 管理人之注意義務。
（四）再者，依保險法第149條第2項規定作成之行政處分，其性 質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關 於保險業不遵行其依保險法第149條第1項所為之處分時， 得就其情節，依同條第2項規定選擇適合達成所欲管制目 的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法 審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就 其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成 處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目 的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為 管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法 ，各有其管制目的，且同一事件涉案之人員，其情節未盡 相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行 政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管 制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主 管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，認與平等原 則有違。
（五）查上訴人以國寶人壽監察人之身分，於98年12月10日及99 年6月24日列席國寶人壽第6屆第18次及第6屆第23次臨時 董事會時，已明知保險主管機關對國寶人壽所擬採取之租 賃保證金改善方案，違反前處分限制國寶人壽投資不動產 之意旨，並未積極行使其不法行為制止權，向董事會為必 要之說明，放任國寶人壽董事會通過系爭交易，致國寶人 壽違反前處分及保險法規定，為原審依調查所得之證據， 並斟酌全辯論意旨所認定之事實。經核，與證據法則相符 ，亦與經驗及論理法不相違背。原判決據此，認上訴人違 反公司法第23條第1項之注意義務，並以被上訴人認上訴 人消極不行使監察人職務，未善盡監察人職責，如容任其 行為而不為任何處置措施，恐造成監察人制度淪為空談， 影響保險業之健全經營，為督促保險業監察人須恪遵保險 相關法令，及落實主管機關之管理監督，防止違規與不法 情事發生，進而保障保戶權益及維護保險市場秩序，並慮 及上訴人為監察人，而非參與決議之董事，衡量其職務之 差異性，裁處上訴人停止執行監察人職務1年，與比例原 則無違。且以主管機關所選擇之管制處分是否合規範之目 的，有無裁量違法情事，應以處分之對象及其違章情節， 予以判斷，與國寶人壽其他董事、監察人有無違反職務情 事無涉，不因此而生裁量濫用及違反平等原則問題。揆諸 首揭規定及說明，於法核無不合。此外，原判決對於上訴 人於原審聲請傳喚證人蔡良嘉，何以無傳訊必要，已於理 由中說明，原審未為此調查，於法尚難認有違誤。是上訴
人主張原判決有不當適用保險法第149條第2項，及違反行 政程序法第4條、第6條、第7條及第10條等違背法令情事 ，則屬其主觀意見，尚無可採。
（六）綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決駁回上訴人在原 審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違 背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 22 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 小 康
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 沈 應 南
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 103 年 5 月 22 日 書記官 吳 玫 瑩
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