臺灣高雄地方法院民事判決 101年度重國字第4號
原 告 王麗吟
鄧素芬
鄧棋仁
鄧淑棽
鄧傑文
陳崑泰
游瑞清
周金昌
劉菊美
劉菊霞
劉文約
劉家賀
潘美蓉
潘美慧
潘英秋
蔡銀緣
潘崑山
潘坤池
潘坤中
潘惠婷
潘素慧
毛淑惠
劉芬霞
林益生
黃枝田
張三太
張續寶
潘麗安
潘小惠
羅建良
徐銘聰
馬有亮
王國和
周美岐
周美齡
陳世文
廖萬祥
陳瑞榮
劉清珠
劉祥雄
劉祥永
潘金梅
陳秀惠
潘金杯
毛敏郎
劉陳蓮招
劉清仁
原 告 王許粉
法定代理人 王治源
潘燕玉
徐憲樟
陳銀惠
陳梅香
陳慈意
原 告 徐淑玲
徐小雅
上二人共同
法定代理人 王美英
原 告 陳志林
陳橋核
陳志明
陳志揚
林妤潔
徐銘賢
徐銘駿
邦英郎
邦慧玲
邦英傑
潘品岑
林登發
羅玉蘭
陳米珠
陳文周
陳文忠
月娜玲
月桂香
邱煥榮
邱翁淑華
原 告 潘家寶
法定代理人 潘秋月
林志明
邦惠華
邦惠菁
邦雅雁
邦靜雯
邦峰源
劉秋民
周進昌
陳韋汎
陳儀楹
陳志宏
陳志成
徐金娥
劉嘉雯
曾聖耀
曾上峰
王民安
蔡松諭
陳萬福
劉淑芬
劉沈秋美
劉清維
蔡喆宇
法定代理人 蔡松林
共 同
訴訟代理人 周信宏律師
楊淑玲律師
被 告 高雄市政府
法定代理人 陳菊
訴訟代理人 洪郁婷律師
周元培律師
周村來律師
劉嵐律師
被 告 高雄市甲仙區公所
法定代理人 李元新
訴訟代理人 包喬凡律師
邱基峻律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國103 年3 月11日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之，賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾 30日不開始協定，或自開始協定之日起逾60日協定不成立時 ，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項 、第11條第1 項分別定有明文。本件原告分別於民國100 年 8 月5 日及101 年1 月21日（原告徐淑玲、徐小雅、邦靜雯 、徐金娥等4 人），向被告高雄市政府、高雄市甲仙區公所 （下稱甲仙區公所）請求國家賠償協議，經甲仙區公所以10 0 年10月6 日甲區秘字第0000000000號、100 年10月21日甲 區秘字第0000000000號函及101 年3 月30日甲區秘字第0000 0000000 號函拒絕賠償；高雄市政府則以100 年10月13日高 市府四維消管字第0000000000號、100 年10月25日高市府四 維消管字第0000000000號及101 年3 月29日高市府四維消管 字第00000000000 號函覆拒絕賠償，有上開函文及所附拒絕 賠償理由書在卷可憑（見本院卷㈠第155 至162 頁、第163 至177 頁、本院卷㈡第8 至37頁；本院卷㈠第178 至182 頁 、第183 至196 頁、本院卷㈡第8 至37頁），原告提起本件 訴訟符合前述程序上之規定。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之 基礎事實同一者、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在 此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款、第3 款定有明文 。查，原告徐淑玲、徐小雅、邦靜雯、徐金娥（即附表一編 號54、55、81、89），就遲延利息之起算日，減縮自100 年 8 月6 日起算（見本院卷㈡第201 頁）；原告徐聰明（即附 表一編號31）就其子女徐ＯＯ死亡之扶養費用，減縮為請求 新臺幣（下同）769,077 元（見本院卷㈡第336 頁），此部 分僅係應受判決事項聲明之減縮，參照前開規定，為法所許 。至原告於103 年3 月11日最後言詞辯論期日，提出之民事 綜合辯論意旨狀，關於原告之請求金額部分，雖係引用民事 起訴狀之附表，而未為前揭減縮，然原告於上開最後言詞辯 論期日，仍當庭陳稱：聲明陳述同前（見本院卷㈡之一第 704 頁），應認其並無再重為擴張聲明之意，附此敘明。貳、實體事項
一、原告王麗吟等99人主張：
㈠高雄縣於99年12月25日因改制併入高雄市，原高雄縣甲仙鄉
則改制為高雄市甲仙區，因此本件賠償義務機關原係高雄縣 政府及甲仙鄉公所，即應由高雄市政府及甲仙區公所（以下 合稱被告機關）概括承受賠償責任，合先敘明。緣莫拉克颱 風於98年8 月6 日至9 日期間，在高雄山區降下將近2,000 毫米之超大豪雨，致高雄市甲仙區崩山、斷橋、路不通、通 訊全失，災區形若孤島，嗣於98年8 月9 日上午6 時9 分許 甲仙區小林里（原甲仙鄉小林村）旁之獻肚山大規模山崩， 小林里第9 至18鄰共169 戶遭碎石和泥流掩埋，造成起訴狀 附表一所示之被害人王ＯＯ等人死亡（下稱系爭事故）。 ㈡依歷史經驗揭示，颱風、豪雨極易在小林里造成風災、水災 、山、土石流等重要災害，以歷次颱風崩塌面積分析，總雨 量800 毫米可視為小林里邊坡開始嚴重崩塌之臨界總雨量， 且系爭事故發生前1 年，卡玫基颱風總降雨量990 毫米，即 造成甲仙區25.86 公頃土地崩塌，致6 人死亡。而甲仙區地 下水位於98年8 月8 日下午6 時起，水位即逐漸升高至臨界 破壞點，然被告毫無警覺，未為任何必要避難措施。況依中 央氣象局預測資料顯示，被告機關至遲於距事故發生前14小 時，可知悉高雄山區預估降雨量達1,800 毫米之警示，即應 撤離村民。退一步言，至98年8 月8 日24時止，獲悉實際累 計雨量達1527.5毫米時，此幾乎已達嚴重崩塌臨界總雨量之 2 倍，亦可知悉災難迫在眉睫，仍容有6 個小時的撤離時間 ，此時被告機關已無不作為之裁量空間，然被告機關所屬公 務員仍未依災害防救法第24條第1 項規定，勸告或強制撤離 民眾，致原告之親人遭土石掩埋，不幸罹難，自屬怠於執行 職務，不法侵害原告親人之生命權。
㈢甲仙區公所所屬公務員，未於98年8 月6 日下午3 時許，甲 仙區災害應變中心（原為甲仙鄉災害應變中心，下稱區應變 中心）成立時，立即確實進駐輪值，致防災功能不彰，且對 行政院農委會水土保持局（下稱水保局）及高雄市政府發布 之土石流紅色警戒通報，亦未能確實執行撤離疏散等義務， 甲仙區公所對小林里滅村災情，確有違失；而高雄市政府未 能積極指示，並具體協助甲仙區公所強制撤離災區民眾，且 甲仙區公所對土石流防災規劃及演練工作未盡落實，高雄市 政府未善盡督導之責，均有違失等情，先後經監察院認定在 案，並行糾正。是當時高雄縣縣長及高雄縣甲仙鄉鄉長，分 別為該機關防災應變中心最高指揮官，竟均怠於執行職務， 致原告親人等多名被害人死亡，被告機關均難辭國家賠償責 任。
㈣又訴外人劉ＯＯ身為當時甲仙區區長（原甲仙鄉鄉長），為 區應變中心指揮官，負責指揮、協調與整合災害應變中心各
項防救災事項，而甲仙區各課、室及相關單位人員亦應進駐 防災應變中心，24小時待命依權責處理突發狀況，且應隨時 掌握該機關執行緊急應變情形及相關災情及相關災情向指揮 官或副指揮官報告，並通報中心轉報高雄市災害應變中心。 又劉ＯＯ僅於98年8 月6 日下午3 時，接獲高雄市災害應變 中心（原為高雄縣災害應變中心，下稱市應變中心）傳真， 指示成立區應變中心時，出席簽到，然自98年8 月6 日下午 3 時至11日止，甲仙區公所各課、室及相關之機關團體仍分 散上班，並未實際進駐區應變中心確實輪值，致使市應變中 心之農業處輪值人員，多次以電話聯絡鄉應變中心，均無人 接聽電話，防災功能不彰。嗣於高雄市政府民政處於98年8 月8 日下午1 時許，接獲中央災害應變中心請高雄市政府針 對高危險潛勢地區執行疏散撤離行為，經訴外人即農業處輪 值人員陳ＯＯ於98年8 月8 日下午3 時12分起至3 時21分止 ，以電話聯絡甲仙區小林里、和安里及東安里之里長（當時 分別為小林村、和安村及東安村之村長），告知該地已達土 石流紅色警戒，請利用白天視線良好，儘速撤離等語（歷程 詳如附表四），劉ＯＯ身為區災害應變中心指揮官，於此緊 要時間卻未能依據水保局及高雄市災害應變中心土石流警戒 區預報，及災害防救法第24條之規定，事先下令強制撤離村 民，做適當之安置，以致小林里未能避免遭獻肚山大規模山 崩掩埋近乎滅村之災害，劉ＯＯ有未確實指揮防救災之違失 ，亦經公務員懲戒委員會以100 年度鑑字第11993 號（下稱 系爭公懲會鑑字案）議決書，予以撤職並停止任用1 年。 ㈤小林國小及小林社區活動中心附近區域，均曾因風災、水災 淹水及土石毀損，且莫拉克風災前1 年所發生之卡玫基颱風 對小林里造成之災害，亦可證明上開2 處所，均屬低漥、淹 水、受災情況嚴重之處，足見該處所對於風災、水災、山崩 或土石流等災害預防而言，並不適合作為小林里里民預防上 開災害之避難處所，被告機關本應另行選擇安全避難處所供 村民避難之用，竟捨此不為，故其辯稱倘將里民撤離至土石 流防災預定避難地點，即小林國小、小林社區活動中心，仍 不免發生死亡之結果，實無理由。
㈥原告為被害人王ＯＯ等人之父母、子女或配偶，因系爭事故 而受有扶養費及精神慰撫金之損害，自得各請求被告機關連 帶賠償。爰依國家賠償法第2 條第2 項後段、民法第192 條 第2 項及第194 條規定，提起本件訴訟，並聲明：⒈被告應 連帶賠償原告各如附表一所示之金額，及原告徐淑玲、徐小 雅、邦靜雯、徐金娥等4 人，自101 年1 月21日起至清償日 止，其餘原告則自100 年8 月6 日起至清償止，均按年息5%
計算之利息。⒉原告等願供擔保，請准宣告假執行。二、被告之抗辯：
㈠甲仙區公所辯稱：
⒈改制後之高雄市甲仙區，其原有資產、負債及權利義務由改 制後之直轄市即高雄市概括承受，已無獨立財產，亦非屬地 方自治團體，故改制後之甲仙區公所無獨立財產，非屬地方 自治團體，難認有當事人能力。
⒉災害防救法之制訂係為確立中央至地方防災體制及就各機關 於災害發生前之預防、災害發生時之應變措施及災後之原重 建應實施之事項，作通盤性之規定。換言之，災害防救法所 規範之災害，必以可預見其發生為前提，方有預防之可能， 如屬當前科技亦無法預測，應無災害防救法之適用。又造成 原告之親人死亡之系爭事故，乃獻肚山山崩及因崩塌形成之 堰塞湖潰決所導致，並非水災，而山崩之成因除總雨量外， 尚有其他許多之水文及地質相關變數存在，超大降雨並非獻 肚山山崩災害發生之單一誘發因子，山崩之發生欠缺事前可 預測性，應非屬災害防救法第四章災害預防中第24條之規範 範疇，原告自不能援引災害防救法第24條規定，作為苛求行 政機關就不可預測之災難，作出預防措施（撤離）之依據。 ⒊縱認土石流亦為小林里滅村之次因之一，而仍有災害防救法 之適用，然水保局對小林里內編號高縣DF006 、DF007 等2 條土石流潛勢溪流發布紅色警戒之際，依當時所應適用之土 石流防災疏散避難作業規定第4 點㈢⑵係規定：「當中央氣 象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時，由農 委會水土保持局發布該地區為2 級（黃色警戒）土石流警戒 區，地方政府應進行疏散避難勸告。⑶當某地區實際降雨已 達土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為 1 級（紅色警戒）土石流警戒區，地方政府『得』指示撤離 強制疏散。」，仍難遽認甲仙區公所裁量權限已收縮至零而 只能做出撤離處分，故甲仙區公所將土石流紅色警戒相關訊 息下達予小林里里長，並指示里長作進度之報告及撤離之決 定，而里長參酌過往經驗及當時並未出現土石流之狀況，做 出不撤離之決定，難認有何違失。另行政院公共工程委員會 （下稱公工會）調查報告指出「超大豪雨固然引致淹水現象 ，但尚未發現有嚴重淹水災情」，已明確表示超大豪雨未導 致淹水而造成小林里民眾傷亡，故小林里里長未因淹水做出 撤村決定，亦無過失。
⒋退步言之，倘認依小林里現場環境徵兆，已足使公務員裁量 收縮至零，而僅能做成撤離之決定，然水保局與地方政府共 同規劃之避難處所，即小林國小及小林活動中心，亦均屬山
崩受災範圍，故縱依避難計劃強制民眾撤離至該2 處所避難 ，亦無法阻止此憾事之發生，可見是否撤離與此次事故之發 生，並無因果關係。
㈡高雄市政府則以：
⒈市應變中心自98年8 月6 日15時開設起，農業處即成立「農 業災害及土石流災害緊急應變小組」並進駐市應變中心，於 98年8 月7 日17時水保局發布土石流警戒區預報第5 報後， 便通報區應變中心依預報內容進行防災警戒作為，並於98年 8 月7 日18時19分聯絡劉ＯＯ。為防入夜後風雨增強，請及 早撤離以策安全。然因甲仙區所屬轄區幅員遼闊，各村距離 遙遠，囿於甲仙區公所之人力及物力有限，是區應變中心除 將通報傳達予各里里里長（當時為各村村長），藉由各里長 回去現場之實際狀況，以求直接瞭解地方災情並為全盤分析 研判外，如各里有達到疏散撤離之必要程度時，則由甲仙區 公所全力配合撤離工作。嗣於98年8 月7 日23時土石流警戒 區預報第6 報，提升甲仙區及六龜區21條土石流潛勢溪流為 紅色警戒後，甲仙區公所之課長呂ＯＯ於接獲市應變中心之 通報後，立即傳達各里里長注意土石流災情。區應變中心同 時多次聯繫小林里里長作好防災準備，並於98年8 月8 日下 午16時37分許，再次聯繫小林里里長瞭解該處受災狀況，經 聯繫小林里里長表示引小竹溪溪水至旗山溪即可避免淹水； 而市應變中心亦曾於同日下午15時12分聯絡小林里里長，經 其回覆無土石流災情之虞，會持續注意雨勢，會視實際情況 進行疏散避難。而本次莫拉克颱風期間，經區應變中心聯絡 通知各里長，除小林里外，甲仙區公所於8 月8 日起有效勸 告撤離、疏散避難，包括東安、西安、和安、實隆及關山等 各里居民共175 人。
⒉災害防救法第四章第22條至第26條之規範目的，既為預防災 害之發生，其提前乃需發生之災害具有可預見性，惟系爭事 故乃因獻肚山山崩及因崩塌形成之堰塞湖潰決所造成，而其 成因，依高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）委託專家 學者調查後出具之「高雄縣甲仙鄉小林村及新開部落滅村之 災因調查報告」（下稱系爭雄檢報告），認係獻肚山地區具 有順向坡、斷層、地層破碎等脆弱地質特性，在莫拉克颱風 挾帶高強度、過長降雨及延時降雨所累積破紀錄之雨量下， 造成獻肚山邊坡滑動引發大規模山崩所致，其預警時間為零 ，誘發災害之原因已超越人力所能預見及預防，係不可預測 之災難，自無從課以高雄市政府應依災害防救法24條為強制 撤離之義務。且土石流防災疏散避難作業規定第4 點㈢⑵， 係為預防土石流引發之災難，然小林里滅村乃導因於無可預
見之山崩，非土石流災難，故亦無該規定適用餘地。 ⒊莫拉克颱風襲台期間，農委會雖於98年8 月7 日23時發布紅 色警戒，惟依小林里當時實際狀況觀之，至少迄98年8 月8 日下午7 時止，並無土石流發生之跡象；且小林里第10至18 鄰部分區域雖於98年8 月8 日下午有淹水情形，然經疏導後 已消退，而第9 鄰乃係同日晚上8 、9 時許開始淹水，而一 般淹水之避難方式，乃持續不斷掃水或往較高樓層避去，以 待大雨停止水褪去即可，里民李ＯＯ當時即居住在第9 鄰之 村民，其亦僅往住處2 樓遷移而已，顯未見有因淹水達需撤 離之程度。故依當時小林里之狀況，並無原告所稱行政裁量 權已收縮至零，須依災害防救法第24條、土石流防災疏散避 難作業規定第4 點㈢⑵，為強制撤離處置之義務，故高雄市 政府縱未為強制撤離，亦僅係適當與否之行政裁量問題，未 達違法而須負國家賠償責任。又原告雖主張累積雨量預估達 1,800 毫米時，被告即負有強制撤離村民義務，而雨量固係 獻肚山山崩之誘發因子，然獻肚山山崩依據歷史經驗並無崩 塌紀錄，依現今科技無從預測，遑論預防。至原告依公工會 委由中國土木水利工程學會，完成調查並出具之「莫拉克颱 風高雄縣甲仙鄉小林里及那瑪夏鄉、桃源鄉致災原因調查報 告」（下稱系爭公工會報告），指出歷來小林里即有因颱風 豪雨引發崩塌災害紀錄，惟該報告所指出之崩塌地點，乃為 小林里「北部無名溪」及「南部角埔溪」，與莫拉克颱風襲 台期間引發崩塌之處所，係小林里「東部獻肚山」，顯有不 同，故原告主張被告機關對於獻肚山崩塌應有預見，尚屬牽 強。
⒋依水保局所制定之「高雄縣甲仙鄉小林村土石流防災疏散避 難計畫」，顯示小林里於11、12、13鄰，有編號高縣DF006 、DF007 （現更定為高雄A014及A015）等2 條土石流潛勢溪 流，並選定小林國小及小林活動中心，為避難地點，惟該2 處所亦於獻肚山崩塌時同遭掩埋。而小林里當時有可能預見 之災害僅有土石流（因無發生山崩之歷史紀錄，且當時尚無 土石流發生之跡象，亦如前述），縱撤離村民，亦定依上開 計畫將村民撤至小林國小及小林活動中心，原告之親人仍無 法避免發生死亡之結果，故小林里滅村與被告是否強制撤離 ，並無相當因果關係。又關於土石流災害疏散避難地點之選 定，乃向溪流兩側高地疏散即可，並非必需在地勢至高處， 而選定小林國小及小林活動中心為土石流災害避難地點，乃 因該2 處所並非土石流溪流流經地，且小林里亦僅有該2 處 公家機關處所，空間足夠容納多數村民及置放相關救援設備 ，並供直升機起降，此亦有系爭雄檢報告可佐，足見被告就
避難處所之規劃，並無違誤。故系爭事故之發生與被告機關 之不作為，亦無相當因果關係，自無成立國家賠償之餘地， 原告之請求於法尚屬無據。
㈢均聲明：⒈原告之訴及假執行之聲請，均駁回。⒉如受不利 之判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項如下（見本院卷㈡之一第704至705頁）： ㈠高雄市甲仙區小林里於98年8 月9 日發生系爭事故。 ㈡系爭公懲會鑑字案議決書理由欄一之㈠至㈢所描述之事實經 過：
⒈氣象局發布莫拉克颱風氣象預報之情形：氣象局於98年8 月 5 日晚上8 時30分發布莫拉克海上颱風警報，接著於6 日早 上8 時30分發布陸上颱風警報，並於同日下午2 時30分起將 高雄縣列入颱風警報之警戒區域內，除呼籲警戒區域內要嚴 加戒備，並防強風豪雨外，同時於颱風警報單中之警戒區域 及事項內發布豪雨特報，強調南部地區6 日有局部性大雨或 豪雨，7 日有豪雨或大豪雨，尤其山區有超大豪雨發生的機 率，並呼籲民眾應避免進入山區及河川活動，山坡地區應嚴 防坍方、落石、土石流及山洪爆發，沿海低窪地區應防淹水 。而莫拉克颱風於98年8 月7 日晚上11時50分在花蓮市附近 登陸，8 日下午2 時左右從桃園附近出海，高雄縣於9 日上 午11時30分脫離颱風之暴風圈，此時氣象局仍持續發布豪雨 特報，強調苗栗以南地區有豪雨或大豪雨，尤其台中以南地 區及苗栗山區將有超大豪雨發生。氣象局並於98年8 月6 日 至同月9 日發布高雄地區總雨量預測之情形，如附表二所示 。
⒉水保局於98年8 月7 日至11日發布高雄縣土石流警戒之情形 ，如附表三所示。
⒊甲仙區應變中心開設運作情形：甲仙區公所於98年8 月6 日 下午3 時整，接獲高雄市災害應變中心傳真指示成立區災害 應變中心一級開設，即報告指揮官劉ＯＯ鄉長成立該區災害 應變中心一級開設，通知該區各課室及各機關團體進駐，本 於權責應變各種災害，同時通知各村長及村幹事注意颱風動 向，隨時查報災害報告該中心彙整，並告知各單位加強作好 防災準備。
四、本件之爭點（本院卷㈡第189-190頁）： ㈠甲仙區公所是否有當事人能力？
㈡高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員，有無怠於執行職務 之疏失？其法律上要求之注意義務及作為義務為何？ ㈢系爭事故之發生，與高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員 之不作為，有無因果關係？
㈣原告之請求有無理由？得請求之項目及金額各為何？五、本院得心證之理由如下：
㈠甲仙區公所有無當事人能力？
⒈按當事人能力之有無，固以權利能力之有無為準，中央或地 方機關，無獨立之人格，本不得為訴訟之主體，惟實務上中 央或地方機關基於法律之授權執行其職務，皆係以其機關名 義在私法上行使權利或負擔義務，若不認其可為訴訟主體， 不獨不足以維護交易之安全，並與訴訟經濟原則有違。且國 家賠償法第9 條至第11條規定有賠償義務機關，土地法第68 條亦有登記錯誤之損害賠償由地政機關負責之規定，如因而 涉訟，自應由賠償義務機關或地政機關應訴。此為92年2 月 7 日民事訴訟法修正時，於第40條增列第4 項，規定中央及 地方機關有當事人能力之所由。故國家得以經管該事務之政 府機關為當事人，省、縣（市）、鄉（鎮、市）、直轄市自 亦可以經管該事務之機關為當事人。次按地方制度法用詞之 定義如下：一、地方自治團體：指依本法實施地方自治，具 公法人地位之團體；直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地 方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事 項；直轄市政府置市長一人，對外代表該市，綜理市政，由 市民依法選舉之，每屆任期四年，連選得連任一屆；直轄市 、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命 綜理區政，並指揮監督所屬人員；縣（市）改制或與其他直 轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市） 及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債 及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受，地方制度法 第2 第1 款前段、第14條、第55條第1 項前段、第58條第1 項、第87條之3 第1 項定有明文。觀諸地方制度法條文體系 ，直轄市屬於第14條規定之地方自治團體，屬於公法人，有 獨立之權利能力（條列地方制度法第3 章地方自治第1 節地 方自治團體及其居民之權利與義務）。直轄市政府屬於直轄 市公法人之行政機關（地法制度法第55條第1 項前段、條列 地方制度法第3 章地方自治第4 節自治組織第2 款地方行政 機關）。又鄉鎮市改制前固為地方自治團體，為公法人，惟 改制後併入直轄市（公法人），成為地方制度法第58條第1 項所指之「區公所」，其原有資產、負債及其他權利義務依 同法第87條之3 第1 項固由直轄市概括承受，然該法第58條 第1 項之「區公所」係條列在地方制度法第3 章地方自治第 4 節自治組織第2 款地方行政機關中，屬於直轄市之行政機 關（隸屬直轄市政府之下），亦即在組織法上以地方制度法 第58條第1 項為據，非屬直轄市政府之內部單位，否則區公
所在組織法上不應規定於地方制度法之中，而應依直轄市之 組織自主權限，自行規定於直轄市政府之組織自治法規內。 是以，區公所應屬直轄市之行政機關（隸屬直轄市市政府之 下），而非直轄市政府之內部單位，亦即於區公所之自治業 務範圍或受直轄市政府交辦事項，依民事訴訟法第40條第4 項規定，自有當事人能力。
⒉查，甲仙區公所組織規程第2 條規定：甲仙區公所（以下簡 稱本所）置區長，承市長之命、高雄市政府（以下簡稱本府 ）民政局局長之指導監督，綜理區政，並指揮監督所屬員工 。本所依法辦理轄區內自治業務及執行交辦事項，分別受本 府各局、處、委員會督導。區轄內之警察、戶政、衛生、國 民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位，對於協助轄 區內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項應受區長 之指導；第3 條復規定本所設有民政課、社會課、經建課、 兵役課、秘書室，分掌各項業務及本府授權事項，有甲仙區 公所組織規程附卷可憑（見本院卷㈡第46頁），足認甲仙區 公所之區長對區轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等機 關、學校及區清潔隊、消防單位，關於協助轄內自治業務、 為民服務工作及執行上級交辦事項有指導權，顯有獨立明確 之自治業務範圍，在執行其自治業務事項上應係以其名義對 外為之。雖甲仙區公所組織規程第2 條第2 項規定，甲仙區 依法辦理轄區內自治業務及執行交辦事項，分別受高雄市政 府各局、處、委員會督導，惟此為「行政一體」之當然，並 不能據此認甲仙區公所為高雄市政府之內部單位。甲仙區公 所既非高雄市政府之內部單位，而係其行政機關，復依其組 織規程第3 條規定設置其自身內部單位，堪認甲仙區公所得 以自己名義對外發生法律關係。是以，揆諸上開民事訴訟法 第40條第4 項規定及說明，甲仙區公所自有當事人能力。 ㈡被告高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員，有無怠於執行 職務之疏失？其法律上要求之注意義務及作為義務為何？ ⒈按現代國家賠償法固然已經拋棄以公務員執行職務主觀上有 過失、客觀上違法為基礎之國家賠償理論，而側重於危險分 擔之原則，讓人民在日常生活中，因為公益而受有特別犧牲 時，縱然公務員合法執行職務，仍允許受損害之人民得請求 國家賠償。因此在行政法上發展出各種不同的請求權，以彌 補人民所受到來自於國家機關行政行為所造成之損害。惟無 論哪一種國家責任，仍均限於人民因為國家機關之作為或者 所採取之活動，因公益而受到損害時，方得請求國家機關補 償或者國家賠償。如果是天災所造成之損失，則屬於社會救 助之範疇，其法理與國家賠償之法理迥然不同，自應分別對
待，各自依其法理原則而為判斷。
⒉次按，國家賠償法第2 條第2 項規定：「公務員於執行職務 行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者， 國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由 或權利遭受損害者亦同」，凡公務員職務上之行為符合：行 使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所 受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然 災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消 極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償。惟國家是 否因為執行職務之公務員之不作為而負賠償責任，依照司法 院大法官會議釋字第469 號解釋理由書略以：「…惟法律之 種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關 推行公共事務之權限者，亦有賦與主管機關作為或不作為之 裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員 縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受 直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未 達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量。例如 ：斟酌人民權益所受損害之危險迫切程度、公務員對於損害 之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使 始可達成目的而非個人之努力可得避免等因素以致無可裁量