臺灣高雄地方法院民事判決 101年度重國字第3號
原 告 徐巧芳
羅潘春美
黃枝來
黃彩鈅
黃彩雲
周秋燕
周進宗
曾盟源
王秀嫚
王秀英
劉菊妃
周劉菊惠
周大剛
王秀玲
王素鳳
王雅惠
廖萬教
劉坤來
曾文東
王民亮
潘錦祥
潘靜雯
潘靜茹
蔡銀香
劉怡均
潘月亭
潘建誌
陳麗玉
潘志偉
徐千惠
陳麗雪
陳辰恩
陳筱婷
劉燕陵
羅家濱
潘俊榮
洪玉惠
劉清祥
劉清榮
上 一 人
訴訟代理人 蔡松諭
原 告 林旻德
劉芸秀
邦惟歆
邦欣華
潘尚謀
劉美蘭
詹淑貞
詹淑琪
詹淑芳
詹燕清
周秋繻
周美金
周炳松
潘周美嬌
周金源
王金柱
王潘樹蘭
賴畇𪣦
蔡松林
陳慧萍
潘燕芬
鄧淑鋰
潘建廷
曾維豪
宋燕誠
周鈵承
潘永全
陳偉民
王文雄
上 一 人
訴訟代理人 周信宏律師
楊淑玲律師
原 告 王威凱
黃秀蓉
劉麗玉
潘淑玲
潘麗娟
徐大林
陳李玉鏡
陳順進
上列七十六人共同
訴訟代理人 陸正義律師
陳意青律師
被 告 高雄市政府
法定代理人 陳菊
訴訟代理人 周村來律師
周元培律師
洪郁婷律師
劉嵐律師
複代理人 矯恆毅律師
被 告 高雄市甲仙區公所
法定代理人 李元新
訴訟代理人 邱基峻律師
包喬凡律師
複代理人 茆怡文律師
當事人間請求國家賠償事件，本院民國103 年3 月12日言詞辯論
終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）中央氣象局於民國98年8 月5 日晚上8 時30分發布莫拉克 颱風海上颱風警報，同年8 月6 日早上8 時30分發布陸上 颱風警報，並於下午2 時30分起將高雄縣（於99年12月25 日因縣市合併改制為高雄市，下稱高雄市或原高雄縣）列 入颱風警報之警戒區域內，除呼籲警戒區域內要嚴加戒備 ，防範強風豪雨外，同時於颱風警報單中之警戒區域及事 項內發布豪雨特報，強調南部地區6 日有局部大雨或豪雨 ，7 日有豪雨或大豪雨，尤其山區有超大豪雨發生機率， 並呼籲民眾應避免進入山區及河川活動，山坡地區應嚴防 坍方、落石、土石流及山洪爆發，沿海低窪地區應防淹水 。而莫拉克颱風於8 月7 日晚上11時50分在花蓮市附近登 陸，8 月8 日下午2 時左右從桃園附近出海，高雄市於8 月9 日上午11時30分脫離颱風之暴風圈，此時氣象局仍持 續發布豪雨特報，強調苗栗以南地區有豪雨或大豪雨，尤 其台中以南地區及苗栗山區將有超大豪雨發生。莫拉克颱 風於98年8 月6 日至9 日期間，以甲仙雨量站降雨資料顯
示，最大時雨量92mm/ 小時，其中高於55mm/ 小時之降雨 超過8 小時以上，並集中於8 月8 日至9 日間，8 月8 日 單日降雨超過200 年降雨重現期，迄8 月9 日累積降雨量 達1,879mm ，近2,000mm ，因高強度長延時降雨，加上地 質構造破碎，同時超大洪水發生，引發崩塌及洪水、堰塞 湖及土石流等複合型災害，以致高雄市甲仙區（原高雄縣 甲仙鄉，因99年12月25日改制改稱高雄市甲仙區，下稱甲 仙區）山崩、斷橋、聯外道路斷絕，通訊全失形同孤島， 並造成甲仙區共計439 人死亡、21人失蹤，甚且於8 月9 日上午6 時9 分小林村旁之獻肚山竟發生大規模山崩，小 林村9 至18鄰共169 戶全數遭土石和泥流掩埋，造成多人 死亡，依事後統計合計共381 人死亡、16人失蹤（下稱系 爭災害）。
（二）莫拉克颱風警報發佈後，被告高雄市政府於98年8 年6 日 下午3 時成立一級災害應變中心，並通知甲仙區公所成立 一級災害應變中心，高雄市政府農業處成立農業災害及土 石流災害緊急應變小組並進駐高雄市災害應變中心。98年 8 月7 日下午5 時行政院農業委員會水土保持局（下稱水 保局）發布土石流警戒區預報第5 報，新增六龜區、甲仙 區等5 鄉計38條土石流潛勢溪流達黃色警戒，建議地方政 府於入夜前提早疏散，高雄市災害應變中心於同日下午5 時7 分接獲預報後，於同日下午5 時22分高雄市災害應變 中心輪值人員農業處馬○○通報甲仙區災害應變中心進行 防災警戒行為，惟電話無人接聽，同日下午6 時19分高雄 市災害應變中心聯絡甲仙區區長劉○○及早撤離；於同日 晚上11時水保局發布土石流警戒預報第6 報，新增六龜區 、甲仙區計21條土石流潛勢溪流為紅色警戒，高雄市政府 農業處許○○聯絡甲仙區災害應變中心4 次均無人接聽。 於98年8 月8 日上午5 時25分，水保局發布土石流警戒預 報第7 報，維持土石流潛勢溪流17條黃色警戒及24條紅色 警戒，高雄市農業處許○○聯絡甲仙區災害應變中心，惟 無人接聽；於同日上午8 時，水保局發布7-1 報，高雄市 農業處電話通報各區災害應變中心；同日上午11時25分水 保局發布土石流警戒預報第8 報，高雄市農業處陳○○電 話聯絡甲仙區災害應變中心有關土石流紅黃色警戒狀況， 並通知值班人員協助撤離村民。於同日下午1 時高雄市民 政處接獲中央災害應變中心傳真通報對高危險潛勢地區執 行疏散撤離作為，並務必回報撤離人數表。於同日下午3 時12分至21分，高雄市農業處陳○○電話聯絡甲仙區小林 村、和安村、東安村村長，告知該地已達土石流紅色警戒
，請利用白天視線良好，儘速撤離。於同日下午5 時，水 保局發布高雄市甲仙區10條土石流潛勢溪流黃色警戒及49 條土石流潛勢溪紅色警戒。依上開過程，自98年8 月7 日 下午5 時7 分高雄市災害應變中心接獲預報後至98年8 月 9 日清晨小林村遭獻肚山山崩掩埋前，高雄市農業處農業 災害及土石流災害緊急應變小組即多次通報甲仙區災害應 變中心、區長及相關業務課長，且於98年8 月8 日下午主 動協助甲仙區公所聯繫通報各警戒區之村長應進行避難疏 散及撤離，確實通聯紀錄合計有17次，顯示甲仙區公所對 被告高雄市政府防救災通報未有效掌握，已影響該區救災 功能。嗣於98年8 月9 日上午6 時9 分小林村旁之獻肚山 發生大規模山崩，小林村9 至18鄰共169 戶全數遭土石和 泥流掩埋，造成381 人死亡、16人失蹤，然甲仙區區長劉 ○○於8 月10日上午10時直昇機救出小林村2 名村民，仍 無法確知小林村受災情況，直至下午1 時10分，經民眾報 案，始知小林村滅村，顯示甲仙區公所未能迅速掌握訊息 ，積極展開救災，有違災害防救法第24條之規定。甲仙區 公所之上開行為，及高雄市災害應變中心忽視氣象局發布 之雨量警示，對於水保局發布土石流警戒，亦僅執行轉知 ，未積極指示並具體協助甲仙區公所強制撤離災區民眾之 行為，經監察院調查後亦認定甲仙區公所及高雄市政府對 小林村滅村災情確有違失而予以糾正在案，另甲仙區區長 劉○○亦經公務員懲戒委員會認就林村滅村救災情確有違 失而為撤職並停止任用1 年懲戒在案，足認甲仙區公所及 高雄市政府所屬公務員確有怠於執行職務，致多名被害人 死亡之情事。
（三）災害防救法第24條規定「為保護人民生命、財產安全或防 止災害擴大，鄉公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告 或強制其撤離，並作適當之安置。」，此規定中關於勸告 或強制撤離等規定，係屬法定危險防止或危險處理之行政 職務，用以增進國民生活之安全保障，故由法律規範保障 目的以觀，其雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定 ，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果 及社會發展因素等綜合判斷，其亦寓有保障人民之生命、 身體及財產安全之意旨，國家機關所屬公務員如有怠於執 行前揭各該職務致人民而受有損害時，人民自得請求國家 賠償。且國家機關之公務員對決定是否執行及如何執行， 固享有裁量之職權，然如經斟酌人民權益所受侵害之危險 迫切程度、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成 目的，而非個人之努力可能避免等因素後，已至無可裁量
之情事者，因「裁量權已減縮至零」，行政機關即負有為 一定職務行為之義務，如仍怠於執行，即屬違法。本件甲 仙區小林村滅村之系爭災害發生時間為98年8 月9 日6 時 9 分，惟水保局就小林村（土石流潛勢溪流編號：高縣DF 006 、DF007 ）所發布黃色警戒之時點為98年8 月7 日17 時，發布紅色警戒之時點則為8 月7 日23時，土石流紅色 警戒之發布時間早於系爭災害發生時間竟長達31小時，且 衡酌當時風雨之鉅已達危險迫切之程度，非被告等行政機 關以公權力介入不足以防止侵害發生，此已非個人努力而 能避免，被告機關已無可裁量之情事，其裁量權已減縮至 零，被告機關猶怠於執行上開法規所賦予之強制撤離之義 務，自已符合國家賠償法第2 條第2 項後段規定所稱之公 務員怠於執行職務之消極不作為為賠償責任要件。（四）原告等人為附表所示小林村因系爭災害罹難者之父、母、 配偶或子女，因家人遇難死亡而受有扶養費之損失，且因 精神上痛若，並得請求精神慰撫金，其金額為如附表所示 ，爰依國家賠償法第2 條第2 項後段、國家賠償法施行細 則第18條第1 項、民法第184 條、第185 條、第194 條、 第192 條第2 項規定提起本訴等語。並聲明：被告應連帶 給付原告等各如附表所示之金額，及自100 年8 月4 日起 至清償日止，按年息百分之5 計算之利息；並願供擔保， 請求宣告假執行。
二、被告之抗辯：
（一）甲仙區公所單獨部分：高雄縣與高雄市已於99年12月25日 因縣市合併改制為高雄市，改制後之高雄縣甲仙鄉改稱為 高雄市甲仙區，改制前之「甲仙鄉」地方自治團體已被高 雄市吸收合併，法人格已消滅。又改制前原法律授予甲仙 鄉公所推行公共事務之權限，已被高雄市政府所吸收，依 高雄市甲仙區公所組織規程第2 條第1 項規定，甲仙區公 所人員執行公務與行使公權力時，需受高雄市市長及高雄 市政府民政局局長之指導監督，已無單獨執行公共事務之 權限。依此規定，高雄市甲仙區已非地方自治團體，即無 依地方制度法辦理自治事項規定之適用，亦無同法提出總 預算案、決算案規定之適用，難認有獨立預算，且甲仙區 區長亦係由市長依法派任，並承市長之命行使職權，對外 並不代表該區，無法獨立行使職權。易言之，高雄縣市合 併升格改制為高雄市後，高雄縣甲仙鄉已因縣市合併而消 滅，改制後高雄市甲仙區依法非權利義務主體，無權利能 力，即無當事人能力。故被告甲仙區就原告所訴事項並無 實質管理權責，相關權責已由改制後新設立之直轄市「高
雄市」概括承受，其爭訟事宜亦應由高雄市政府承受訴訟 ，原告以甲仙區公所為被告為不合法。
（二）被告共同之抗辯：高雄市政府莫拉克颱風災害應變中心成 立期間自98年8 月6 日起至98年8 月9 日相關輪值人員即 與各區公所災害應變中心、區長、課長等人密切聯繫，並 依據土石流警戒狀態指示進行避難勸導及疏散，且主動協 助各區公所聯絡各村里長視實際狀況進行疏散避難，相關 通聯暨災情蒐報情形，足徵被告業已依據相關法令善盡職 責而無過失，自不該當國家賠償法之要件甚明。小林村滅 村之原因經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署） 調查結果，認係因獻肚山地區具有順向坡、斷層、地層破 碎等脆弱地質特性，在莫拉克颱風挾帶高強度、過長降雨 及延時降雨所累積破紀錄之雨量下，造成獻肚山邊坡滑動 引發大規模山崩所致，而山崩為目前科技所無法預見之災 難，非屬災害防救法第四章災害預防一章所規範之範疇， 原告主張被告有違反災害防救法第24條規定之情形，顯有 違誤。水保局雖於98年8 月7 日23時發佈紅色警戒，然依 小林村實際狀況觀之，至少迄至98年8 月8 日下午19時止 ，並無土石流發生之跡象，淹水部分經疏導後亦已消褪， 當時狀況無原告主張被告行政裁量權已縮減至零，而負有 積極強制撤離處置義務，是被告縱未為強制撤離處置，亦 僅為適當與否之行政裁量問題，未達違法程度。又水保局 就小林村地區所設置規劃之避難處所之小林國小與社區活 動中心亦為受災範圍，是縱被告當時強制村民撤離，撤離 地點不出小林國小及社區活動中心，仍會發生原告之被繼 承人等死亡之結果，故小林村滅村與被告未強制撤離並無 因果關係。另縱認原告有上開國家賠償請求權，被告應負 損害賠償責任，惟原告依所得稅法第17條第1 項第1 款規 定，主張關於扶養親屬得扣除免稅額（即俗稱扶養親屬寬 減額）之受扶養人年齡為60歲，應以60歲做為計算扶養費 之標準，亦屬無據，被告認應以法定退休年齡65歲計算， 原告應一一就何以原告等人年滿60歲，即無法維持生活且 無謀生能力，而有受扶養之必要舉證以實其說。再者，縱 原告確有受扶養之必要，原告所得請求之扶養費數額，仍 應逐一審視渠等之生活需求暨其扶養義務人之資力等情況 ，為扶養程度之個案酌定，不得僅以某一固定年度平均消 費支出額為其唯一之標準定之，故原告統一依「高雄市98 年度每人每月平均消費支出18,835元」為本件計算扶養費 之基準，亦非有據等語置辯。並聲明：原告之訴及假執行 之聲請均駁回；如受不利判決，願供擔保請求宣告免予假
執行。
三、兩造不爭執事項：
（一）高雄縣市於99年12月25日因縣市合併改制為高雄市，高雄 縣甲仙鄉公所改制為高雄市甲仙區公所，有高雄市甲仙區 公所組織規程在卷可稽（卷一第190 -191 頁）。（二）中央氣象局於98年8 月5 日晚上8 時30分發布莫拉克海上 颱風警報，8 月6 日早上8 時30分發布陸上颱風警報，並 於8 月6 日下午2 時30分起將高雄市列入颱風警報之警戒 區域內，除呼籲警戒區域內要嚴加戒備，防範強風豪雨外 ，同時於颱風警報單中之警戒區域及事項內發佈豪雨特報 ，強調南部地區6 日有局部性大雨或豪兩，7 日有大雨或 豪大雨，尤其山區有超大豪雨發生的機率，並呼籲民眾應 避免進入山區及河川活動，山坡地區應嚴防坍方、落石、 土石流及山洪爆發，沿海低窪地區應防淹水。莫拉克颱風 於8 月7 日晚上11時50分在花蓮市附近登陸，8 月8 日下 午2 時左右從桃園附近出海，高雄市於8 月9 日上午11時 30分脫離颱風之暴風圈，此時氣象局仍持續發布豪雨特報 ，強調苗栗以南地區有豪雨或大豪雨，尤其台中以南地區 及苗栗山區將有超大豪雨發生。
（三）中央氣象局於98年8 月6 日10時發布預估高雄地區平地降 雨量約250 毫米、山區降雨量800 毫米；於98年8 月7 日 7 時修正為高雄地區平地降雨量約500 毫米、山區降雨量 1,100 毫米；於98年8 月7 日16時修正為高雄地區平地降 雨量約700 毫米、山區降雨量1,400 毫米；於98年8 月8 日8 時修正為高雄地區平地降雨量約800 毫米、山區降雨 量1,100 毫米（自98年8 月6 日0 時至此時止之實際總降 雨量為平地310 毫米、山區907 毫米）；於98年8 月8 日 1 6 時修正為高雄地區平地降雨量約800 毫米、山區降雨 量1,800 毫米（自98 年8月6 日0 時至此時止之實際總降 雨量為平地462 毫米、山區1326毫米）；於98年8 月9 日 1 時修正為高屏地區平地降雨量約1,200 毫米、山區降雨 量2,400 毫米（高雄地區自98年8 月6 日0 時至此時止之 實際總降雨量為平地644 毫米、山區1,346 毫米）；於98 年8 月9 日4 時修正為高屏地區平地降雨量約1,400 毫米 、山區降雨量2,700 毫米（高雄地區自98年8 月6 日0 時 至此時止之實際總降雨量為平地672 毫米、山區1,434 毫 米）；於98年8 月9 日10時修正為高屏地區平地降雨量約 1,400 毫米、山區降雨量2,700 毫米（高雄地區自98年8 月6 日0 時至此時止之實際總降雨量為平地750 毫米、山 區1,658 毫米）。
（四）行政院農業委員會水土保持局（水保局）對高雄市及各區 所發布之土石流警戒警示時間如下：
１、98年8 月7 日17時（第5 報）發布黃色警戒，並於通報單 中加註黃色警戒區域包括高雄市甲仙區。預估降雨將集中 於入夜後，建議地方政府於入夜前提早疏散。
２、98年8 月7 日23時（第6 報）發布高雄市甲仙區等17條土 石流潛勢溪流黃色警戒及21條土石流潛勢溪流紅色警戒。 ３、98年8 月8 日5 時（第7 報）持續發布高雄市甲仙區等17 條土石流潛勢溪流黃色警戒及21條土石流潛勢溪流紅色警 戒。
４、98年8 月8 日8 時（第7-1 報）發布高雄市甲仙區等27條 土石流潛勢溪流黃色警戒及24條土石流潛勢溪流紅色警戒 。
５、98年8 月8 日11時（第8 報）發布高雄市甲仙區等21條土 石流潛勢溪流黃色警戒及37條土石流潛勢溪流紅色警戒。 ６、98年8 月8 日17時發布高雄市甲仙區等10條土石流潛勢溪 流黃色警戒及49條土石流潛勢溪流紅色警戒。 ７、98年8 月8 日23時發布高雄市甲仙區等10條土石流潛勢溪 流黃色警戒及50條土石流潛勢溪流紅色警戒。 ８、98年8 月9 日5 時發布高雄市甲仙區等10條土石流潛勢溪 流黃色警戒及50條土石流潛勢溪流紅色警戒。（五）莫拉克颱風陸上警報發佈後，高雄市政府於98年8 年6 日 下午3 時成立一級災害應變中心，並通知甲仙區公所成立 一級災害應變中心，高雄市政府農業處成立農業災害及及 土石流災害緊急應變小組並進駐高雄市災害應變中心。於 98年8 月7 日下午5 時22分高雄市災害應變中心交下水保 局發布之土石流警戒區預報第5 報後，便通報甲仙區災害 應變中心依土石流警戒區預報內容進行防災警戒作為，並 於98年8 月7 日下午6 時19分聯絡甲仙區長，為防入夜後 風雨增強請及早撤離以策安全，之後於98年8 月7 日晚上 11 時 土石流警戒區預報第6 報提升六龜區及甲仙區計21 條土石流潛勢溪流為紅色警戒後，高雄市政府農業處農業 災害及土石流災害緊急小組輪值人員亦通報六龜區及甲仙 區災害應變中心進行防災警戒作為，嗣後於98年8 月8 日 11時水保局第8 報發布高雄市甲仙區等21條土石流潛勢溪 流黃色警戒及37條土石流潛勢溪流紅色警戒後，高雄市政 府農業處輪值人員陳○○並於98年8 月8 日下午3 時12分 起至21止，聯絡甲仙區小林村、和安村、東安村之村長或 村幹事，告知該地已達土石流紅色警戒，請其等利用白天 視線良好儘速撤離。就小林村部分，因小林村村長劉○○
認為只需將小竹溪挖開引導淹水之溪水至溪裡面即可，無 須撤離，因此回覆無須撤離，會持續注意雨勢等語，而未 通知村民撤離。嗣於98年8 月9 日上午6 時9 分小林村旁 之獻肚山發生大規模山崩，小林村9 至18鄰共169 戶全數 遭土石和泥流掩埋，造成多人死亡，依事後統計合計共38 1 人死亡、16人失蹤。
（六）原告起訴狀附表所列之潘劉○○等90名受害人，均為莫拉 克颱風八八風災之受害人，原告等人為附表所示小林村因 系爭災害死亡受害人之父、母、配偶或子女，有戶籍謄本 及死亡證明書在卷可憑（卷一第2-26頁、第186 、187 頁 ）。
（七）原告已就本件請求依國家賠償法規定提出國家賠償聲請書 向被告申請國家賠償協議，並由被告於100 年8 月4 日收 受，而被告機關等均拒絕賠償，有高雄市○○區○○00 0 ○00 ○00 ○○區○○○0000000000號函、高雄市政府 100 年10月25日高市府四維消管字第0000000000號函在卷 可稽（101 年度審重國字第3 號卷第99-103頁、第104 -107頁）。
（八）監察院曾就莫拉克颱風八八風災為調查，調查後提出糾正 案，並對甲仙區區長劉○○提出彈劾案，經公務員懲戒委 員會議決劉○○撤職並停止任用1 年，有監察院98年12月 7 日（98）院台內字第000000000 號公告、98年12月7 日 （98）院台內字第000000000 號公告、公務員懲戒委員會 100 年度鑑字第11993 號議決書在卷可參（101 年度審重 國字第3 號卷第117-128 頁、第129 -151頁）。（九）高雄地檢署曾就本件風災的原因以該署98年度他字第5833 號案件為偵查，偵查的結果為簽結。
四、本件爭點：
（一）被告高雄市甲仙區公所是否有當事人能力？（二）被告高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員，有無怠於執 行職務之過失？其法律上要求所應有之注意義務及作為義 務為何？
（三）被告如有過失，系爭事故之發生與被告高雄市政府及甲仙 區公所之不作為間，有無因果關係？
（四）原告之請求有無理由？得請求之項目為何？金額若干？五、被告高雄市甲仙區公所是否有當事人能力？（一）按，當事人能力之有無，固以權利能力之有無為準，中央 或地方機關，無獨立之人格，本不得為訴訟之主體，惟實 務上中央或地方機關基於法律之授權執行其職務，皆係以 其機關名義在私法上行使權利或負擔義務，若不認其可為
訴訟主體，不獨不足以維護交易之安全，並與訴訟經濟原 則有違。且國家賠償法第9 條至第11條規定有賠償義務機 關，土地法第68條亦有登記錯誤之損害賠償由地政機關負 責之規定，如因而涉訟，自應由賠償義務機關或地政機關 應訴，此為92年2 月7 日民事訴訟法修正時，於第40條增 列第4 項，規定中央及地方機關有當事人能力之所由來。 故國家得以經管該事務之政府機關為當事人，省、縣（市 ）、鄉（鎮、市）、直轄市自亦可以經管該事務之機關為 當事人。次按，地方制度法用詞之定義如下：地方自治團 體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體；直轄 市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦 理自治事項，並執行上級政府委辦事項；直轄市政府置市 長一人，對外代表該市，綜理市政，由市民依法選舉之， 每屆任期四年，連選得連任一屆；直轄市、市之區公所， 置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並 指揮監督所屬人員；縣（市）改制或與其他直轄市、縣（ 市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮 、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他 權利義務，由改制後之直轄市概括承受，地方制度法第2 第1 款前段、第14條、第55條第1 項前段、第58條第1 項 、第87條之3 第1 項定有明文。觀諸地方制度法條文體系 ，直轄市屬於第14條規定之地方自治團體，屬於公法人， 有獨立之權利能力（地方制度法第3 章「地方自治」第1 節「地方自治團體及其居民之權利與義務」），直轄市政 府屬於直轄市公法人之行政機關（地方制度法第55條第1 項前段）。又鄉鎮市改制前固為地方自治團體，為公法人 ，惟改制後併入直轄市（公法人），成為地方制度法第58 條第1 項所指之「區公所」，其原有資產、負債及其他權 利義務，依同法第87條之3 第1 項規定固由直轄市概括承 受，然該法第58條第1 項之「區公所」係條列在地方制度 法第3 章「地方自治」第4 節「自治組織」第2 款「地方 行政機關」中，屬於直轄市之行政機關（隸屬直轄市政府 之下），亦即在組織法上以地方制度法第58條第1 項為據 ，非屬直轄市政府之內部單位，否則區公所在組織法上不 應規定於地方制度法之中，而應依直轄市之組織自主權限 ，自行規定於直轄市政府之組織自治法規內，是以，依上 開規定已可知，區公所應屬直轄市之行政機關（隸屬直轄 市市政府之下），而非直轄市政府之內部單位，亦即於區 公所之自治業務範圍或受直轄市政府交辦事項，依民事訴 訟法第40條第4 項規定，自有當事人能力。
（二）又甲仙區公所組織規程第2 條規定：甲仙區公所（以下簡 稱本所）置區長，承市長之命、高雄市政府（以下簡稱本 府）民政局局長之指導監督，綜理區政，並指揮監督所屬 員工。本所依法辦理轄區內自治業務及執行交辦事項，分 別受本府各局、處、委員會督導。區轄內之警察、戶政、 衛生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位， 對於協助轄區內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦 事項應受區長之指導；第3 條復規定本所設有民政課、社 會課、經建課、兵役課、秘書室，分掌各項業務及本府授 權事項，有甲仙區公所組織規程附卷可稽（見卷一第190 頁），足認甲仙區公所之區長對區轄內之警察、戶政、衛 生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位，關 於協助轄內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項 有指導權，顯有獨立明確之自治業務範圍，在執行其自治 業務事項上應係以其名義對外為之。又雖高雄市鳥松區組 織規程第2 條第2 項規定，甲仙區公所依法辦理轄區內自 治業務及執行交辦事項，分別受高雄市政府各局、處、委 員會督導，惟此為「行政一體」之當然結果，並不能據此 即認甲仙區公所為高雄市政府之內部單位。甲仙區公所既 非高雄市政府之內部單位，而係其行政機關，復依其組織 規程第3 條規定設置其自身內部單位，堪認甲仙區公所得 以自己名義對外發生法律關係，是以揆諸上開民事訴訟法 第40條第4 項規定及說明，甲仙區公所自有當事人能力。 另甲仙區公所組織規程第1 條雖規定：本規程依據高雄市 政府組織規程第8 條規定訂定之。惟高雄市政府組織規程 （已廢止）第8 條規定：本市各區設區公所，區公所之組 織規程另定之；100 年5 月24日公布之高雄市政府組織自 治條例第8 條規定：本市各區設區公所；其組織規程另定 之；地方制度法第58條第1 項規定：直轄市、市之區公所 ，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政， 並指揮監督所屬人員。足認高雄市政府組織規程第8 條、 高雄市政府組織自治條例第8 條規定，係為落實地方制度 法第58條第1 項，是以揆諸首揭地方制度法第58條第1 項 規定及說明，自不得據高雄市政府組織規程第8 條、高雄 市政府組織自治條例第8 條規定，逕認甲仙區公所為高雄 市政府之內部單位，而非行政機關。故甲仙區公所辯稱其 無當事人能力云云，尚不可採。
六、被告高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員，有無怠於執行 職務之過失？其法律上要求所應有之注意義務及作為義務為 何？
（一）按，國家賠償法第2 條第2 項規定：「公務員於執行職務 行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者 ，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民 自由或權利遭受損害者亦同」。依此規定，凡公務員職務 上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、 特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係 之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害 人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後 段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害 人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在， 經請求其執行而怠於執行為必要。惟國家是否因為執行職 務之公務員之不作為而負賠償責任，依照司法院大法官會 議釋字第469 號解釋理由書：「... 惟法律之種類繁多， 其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共 事務之權限者，亦有賦與主管機關作為或不作為之裁量權 限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有 怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直 接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未 達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量。例 如：斟酌人民權益所受損害之危險迫切程度、公務員對於