臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1552號
103年3月19日辯論終結
原 告 邱清武
訴訟代理人 陳永來 律師
魏雯祈 律師
林家琪 律師
被 告 桃園縣八德市公所
代 表 人 何正森（市長）住同上
訴訟代理人 丘芸卉
參 加 人 謝如訓
謝如男
謝平穩
謝平源
共 同
訴訟代理人 吳純怡 律師
上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服桃園縣政府中
華民國102 年8 月16日府法訴字第1020126645號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為坐落桃園縣八德市（下稱八德市○○○段○○○○○號土 地（下稱系爭土地）耕地三七五租約（租約字號：八湳字第 88號，下稱系爭租約）之承租人，民國（下同）98年1 月1 日至98年2 月16日為系爭租約期滿承租人申請續訂租約及出 租人申請收回耕地自耕受理期間。原告乃於前開期間向被告 申請續訂租約，出租人即參加人亦於前開期間以擴大家庭農 場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地自耕。案經被告 審核結果，認有耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19 條第1 項第3 款收回耕地會使原告失其家庭生活依據之不得 收回自耕情形，而核定准由原告自98年1 月1 日起至103 年 12月31日止續訂6 年，並以98年6 月4 日德都字第0980015 631 號函（下稱前處分）將核定結果通知原告及參加人。參 加人不服，循序提起行政救濟，經本院100 年度訴更一字第 83號判決撤銷前處分，並命被告依判決之法律見解，對於參 加人98年1 月14日申請收回系爭土地自耕案，為適法之處分 ，該判決並於101 年12月19日確定。嗣經被告重新審查結果
，以102 年4 月15日德都字第1020013239號函（下稱原處分 ）准由參加人依減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地自 耕，並註銷系爭租約。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提 起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠減租條例及農業發展條例（下稱農發條例）制定之規範目的 不盡相同，且減租條例第19條第2 項規定旨在於兼顧佃農家 庭生活原則下，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償 後收回耕地，即放寬對出租人之財產權限制，而農發條例第 第3 條第4 款規定則旨在執行該條例第30條獎勵措施與第41 條免徵田賦，當與減租條例無關。是原處分對於減租條例第 19 條 第2 項擴大家庭農場經營規模之適用，均援引農發條 例第3條 第4 款定義規定，及行政院農業委員會為利下屬執 行農發條例相關規定所為之81年5 月15日農企字第101014 1A號函釋（下稱農委會81年5 月15日函釋），是否妥適，容 有疑慮。況本件4 名參加人之住所分居3 處，有本院100 年 度訴更一字第83號判決可稽，已與共同生活戶、家庭農場之 概念不符，自難遽認符合擴大家庭農場經營規模之要件。又 參加人並未提出農場登記資格等具相當證明力之資料，以供 審核，顯未善盡相當證明義務，被告驟論參加人具擴大家庭 農場規模及效益，並准其收回自耕，顯有裁量瑕疵。另參加 人於系爭租約期滿之際，即將所有自耕土地出租訴外人游能 淦，其主張擴大家庭農場之情與事實並不符，而參加人所提 相關農地耕作照片數幀，僅能表徵其所有之中華段1459地號 土地有耕作之情，對於其他4 筆土地未見參加人提具相關證 明，且倘若該1459地號土地於租約期滿之際業已出租他人， 則相關耕作非由參加人所施作，更徵參加人對於擴大家庭農 場乙節未盡相當說明義務。
㈡參加人雖提出自任耕作切結書、自耕農會員資格、休耕申報 書及請領證明、種植水稻情形照片數幀等，以證明其具有自 任耕作之能力，惟實難以切結書逕論參加人具備自任耕作之 能力，且自耕農之會員資格與認定是否有自任耕作尚屬有間 ，況配合休耕尚需實際上種植相關休耕作物或辦理翻耕，始 得稱為耕作，進而認其有自任耕作之能力。而參加人所提96 年4月至97年7月間拍攝種植水稻情形照片數幀，尚缺任何客 觀第三人所為之會勘紀錄，其可信性難以信服。準此，參加 人所提上開資料，均無法證明其具有自任耕作之能力，又未 提出其他積極事證證明其確能自任耕作，被告顯未充分斟酌 相關事項，所為原處分，即屬違法等情。並聲明求為判決⒈ 原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應作成系爭租約准由原告
自98年1月1日起至103年12月31日續租6年之處分。三、被告則以：
㈠切結書之簽署除為便利基層執行審查認定，更可減輕農民舉 證之負擔，申請人自應本於事實及誠信原則辦理，如有虛偽 不實，將負擔一切法律責任並由公所逕行回復該租約登記。 本件原告不能指明參加人不能自任耕作之具體事證，即予否 定其切結書之效力，並非可採。又參加人均與原告年齡相仿 ，具備良好自理及行為能力，非為年邁體衰行動不便致無委 託代耕經營能力之人，並對農事有相當程度之經驗與認知， 足認其應具有自任耕作之能力。而共同生活之親屬一同從事 或分擔家中農地所有人或農業從業者之農事工作，為我國農 業經營形態，原告未提出具體事證敘明參加人之配偶及同一 戶內之直系血親有不能耕作之情形，即不應逕予否定參加人 具有自任耕作能力。
㈡被告曾於102 年2 月8 日邀集原告及參加人共同至現場會勘 系爭土地及中華段1459、1694、1753、1754、1758地號等5 筆自耕地（下稱系爭5 筆自耕地）之農用情形，依會勘結果 ，參加人共有系爭5 筆自耕地皆符合農地農用相關規定，足 證參加人有自行經營之事實與能力。而參加人已檢具休耕申 報書及領取補助款等證明，尚無法認其確實未依規定辦理休 耕。又參加人既經八德市農會會務單位依法審查通過，分別 自48、88、92及93年取得自耕農會員資格迄今，難謂其無自 任耕作能力。是被告依法審核97年底租約期滿時之情狀，本 件確係於租約屆滿前已取得自耕地，且自耕地與系爭土地位 於同一地段，參加人本人及其配偶與同一戶內之直系血親非 均不能自任耕作，而收回系爭土地並不致使原告失其家庭生 活依據，符合減租條例第19條第2 項規定，自應准予收回等 語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、參加人則以：
㈠參加人共有系爭5 筆自耕地及系爭土地，並已長期經營農作 十數年，且獲有八德市農會發給之自耕農會員資格，足認參 加人均有實際從事農作之經營與能力。而參加人為配合各項 農作輪作、休耕之需要，曾於96、97年間分別向八德市公所 申報種稻、輪作、休耕，並領取補助，足見參加人有實際從 事農作之經營與能力，且確係自行參與上開農地之經營。又 被告於102 年2 月8 日會同原告及參加人至系爭土地與系爭 5 筆自耕地現場會勘，依會勘情形所載內容，亦足認參加人 現仍持續經營農作。另不論係自任耕作或委託他人代耕均屬 有自耕能力，而原告與參加人之年紀相仿，且原告實際上亦 係委託他人代耕系爭土地，難認參加人無自任耕作能力。
㈡參加人提出與系爭土地合併擴大家庭農場之系爭5 筆自耕地 ，均與系爭土地位屬同一地段，距離相近，且合併面積高達 2 萬3,127 平方公尺，堪認具家庭農場之經營規模與經濟效 益，亦符減租條例第19條第2 項促進農業現代化之立法目的 。且系爭5 筆自耕地與系爭土地，均為參加人共有，所有農 作經營與土地利用亦由參加人共同決定，參加人及其家屬均 可輪流施作、配合，實為典型之家庭農場。又被告應係斟酌 96年至97年間之事實，准予參加人收回自耕，應無審酌98年 以後所生事實之必要。況參加人係經八德市○○○○○○○ ○段1694、1459地號2 筆土地出租游能淦耕作，於98年11月 20日簽訂租賃契約，租賃期間自99年1 月起至102 年1 月止 ，並無土地收回不易之問題，且參加人尚有中華段1753、17 54、1758地號3 筆自耕地，可與系爭土地合併擴大家庭農場 ，仍符合減租條例第19條第2 項之規定。
五、兩造之爭點：參加人有無自任耕作能力？被告准許參加人以 擴大家庭農場經營規模為由，收回系爭土地自耕，是否合法 ？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：
㈠按「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租 人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人 所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致 承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭 農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地 自耕，不受前項第2 款規定之限制。（第3 項）出租人依前 項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。… …」減租條例第19條定有明文。次按「耕地租約期滿，出租 人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處 理：……㈢出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七 五減租條例第19條第1 項第1 款、第3 款情形之一者，得收 回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第 2 款規定限制。」耕地三七五租約清理要點第4 點第3 款亦 定有明文。又按農委會81年5 月15日函釋略以：「『家庭農 場』之認定可憑如下之戶籍資料與土地資料兩者之一認定之 ：一、憑資料認定：以申請人檢附之全戶戶籍謄本，足資證 明該同一共同生活戶中有一人之職業屬於農業範圍之職業者 ，予以認定，並注意：㈠所稱『共同生活戶』須為同一戶籍 ，同一戶籍成員中，如申請人本人之職業記載屬於㈡所列之 農業範圍之職業者，可不必再查如下申請人與其他成員之關 係……。二、憑耕地資料認定：以申請人檢附之耕地所有權 或使用權證明文件，足資證明該申請人共同生活戶內有任何
一人有耕地之所有權或使用權予以認定，並注意：㈠所稱『 有耕地之所有權』，須憑耕地所有權狀或土地登記簿謄本認 定之。……」。
㈡次按「確定判決，除當事人外，對於訴訟繫屬後為當事人之 繼受人者及為當事人或其繼受人占有請求之標的物者，亦有 效力。」「撤銷或變更原處分或決定之判決，對第三人亦有 效力。」「（第1 項）撤銷或變更原處分或決定之判決，就 其事件有拘束各關係機關之效力。（第2 項）原處分或決定 經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為 之。（第3 項）前2 項判決，如係指摘機關適用法律之見解 有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之 決定或處分。……」行政訴訟法第214 條第1 項、第215 條 及第216 條分別定有明文。即判決確定後，除具有形式上之 確定力外，確定之終局判決內容，亦即訴訟標的經裁判者， 有法律上之既判力、形成力、拘束力，當事人於其他訴訟， 不得為與該判決內容相反之主張。而所謂當事人依行政訴訟 法第23條之規定「訴訟當事人謂原告、被告及依第41條與第 42條參加訴訟之人。」
㈢經查，原告與參加人就系爭土地訂有系爭租約，最近一次租 期至97年12月31日屆滿，原告於98年1 月1 日至98年2 月16 日公告期間內，向被告申請續訂租約，參加人亦於公告期間 內，依減租條例第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規 模為由，申請收回系爭土地自耕。案經被告審核結果，認有 減租條例第19條第1 項第3 款收回耕地會使原告失其家庭生 活依據之不得收回自耕情形，而以前處分核定准由原告自98 年1 月1 日起至103 年12月31日止續訂6 年。參加人不服， 循序提起行政救濟，本件原告於前一訴訟中，經法院依行政 訴訟法第42條第1 項規定命其獨立參加，嗣經本院100 年度 訴更一字第83號確定判決撤銷前處分，並認定本件參加人以 擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，並不會造 成原告因而失其家庭生活依據之事實，為兩造所不爭執，並 經本院調閱本院100 年度訴更一字第83號卷宗核閱無訛，並 有該判決及其確定證明書在卷可憑（見本院卷第57-68 頁， 原處分卷第71頁）。是本院上開確定判決既已就本件參加人 以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，並不會 造成原告因而失其家庭生活依據乙節予以認定，核諸上開規 定，則本件訴訟之兩造及參加人，不得為與該判決內容相反 之主張。
㈣次查，參加人具有自耕農身分，其所有之八德市○○段○○○○ ○號土地於96年至98年間種植水稻，八德市○○段1694、17
53、1754及1758地號等4 筆土地於96年及97年均有申報休耕 之紀錄；又參加人申請收回之系爭土地與其所有系爭5 筆自 耕地屬同一地段內之耕地，而被告於102 年2 月8 日會同原 告及參加人至現場會勘結果：「中華段1487地號現地翻土整 地。中華段1459、1694地號現地收割完畢。1753地號種植茭 白筍，1754地號種菜，1758地號小部分種芋頭，餘雜草（因 取水不易）。」等情，有參加人102 年2 月1 日出具之出租 人自任耕作切結書、102 年2 月8 日八德市公所辦理「八湳 字第88 號 」三七五租約耕地出租人為擴大家庭農場經營申 請收回自耕案會勘紀錄、系爭土地與系爭5 筆自耕地地籍圖 謄本及土地登記謄本、系爭中華段1459號地號土地96年至98 年間種植情形照片、八德市農會會員審核資格表、96年1 期 作與2 期作及97年2 期作農戶種稻及輪作、休耕申請書、參 加人謝如訓之八德市農會活期儲蓄存款存摺等件影本在卷可 憑（見原處分卷第12-13 、50-57 、72-138、141-152 頁） ，是以，參加人應具有自任耕作之能力，要可認定。從而， 被告以原處分准由參加人依減租條例第19條第2 項為擴大家 庭農場經營規模之規定，收回與其自耕地同一地段內之系爭 土地自耕，並註銷系爭租約，核諸上開規定，於法並無不合 。
七、原告雖主張減租條例及農發條例之規範目的不盡相同，原處 分對於減租條例第19條第2 項擴大家庭農場經營規模之適用 ，均援引農發條例第3 條第4 款定義規定及農委會81年5 月 15 日 函釋，是否妥適，容有疑慮。而本件4 名參加人之住 所分居3 處，並於系爭租約期滿之際，即將所有自耕土地出 租游能淦，亦未提出具相當證明力之資料供審核，顯未善盡 相當證明義務，原處分准其收回自耕，顯有裁量瑕疵云云。 經查：
㈠按「減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第14 3 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條 及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意 旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限， 為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之 。…惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2 項，規定為擴 大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之 耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3 款 規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者， 亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153 條第1 項保護農民政 策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申 請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要
。衡諸憲法第143 條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增 修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第 153 條第1 項改善農民生活之意旨，上開3 款限制耕地出租 人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與 憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要 無不符。」司法院釋字第580 號解釋文參照。 ㈡查減租條例並未就該條例第19條第2 項規定擴大家庭農場經 營規模，所謂家庭農場之定義為規定，惟依前揭農委會81年 5 月15日函釋意旨，可憑申請人檢附之全戶戶籍謄本，足證 該同一共同生活戶中，有一人職業屬於農業範圍之職業者， 或申請人檢附之耕地所有權狀、土地登記簿謄本或使用權證 明文件，足證共同生活戶內有任何一人有耕地所有權或使用 權者，即可予以認定。該函釋意旨核與減租條例立法目的並 未有所違背，被告予以適用，尚無不合。再依卷附土地登記 第二類謄本及地籍圖謄本記載( 見原處分卷第72-90 頁) ， 系爭5 筆自耕地為參加人分別共有，權利範圍各為4 分之1 ，與系爭耕地坐落同一地段內，且經被告102 年2 月8 日實 地勘查結果，其中1459、1694地號現地收割完畢，1753地號 種植筊白筍，1754地號種菜，1758地號小部分種植芋頭，此 有被告102 年2 月8 日會勘記錄可證，核之上開說明，合於 家庭農場之要件。原告主張原處分援引農發條例第3 條第4 款定義規定及農委會81年5 月15日函釋，容有疑慮，尚非可 採。
㈢至原告主張參加人所提出自任耕作切結書、自耕農會員資格 、休耕申報書及請領證明、種植水稻情形照片數幀等，均不 足以證明其具有自任耕作之能力，又未提出其他積極事證證 明其確能自任耕作，被告顯未充分斟酌相關事項云云。經查 ，參加人除提出自任耕作切結書外，並提出八德市農會會員 審核資料表顯示，渠等分別自48年、88年、92年、93年即取 得自耕農會員資格( 見原處分卷第137-142 頁) ，依據「基 層農會會員資格審查及認定辦法」第2 條規定：「中華民國 國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農作，申 請加入基層農會會員者，依下列規定認定之：一、自耕農： 以本人、配偶或同戶直系血親所有農業用地供農、林、漁、 牧使用，面積0.1 公頃以上，或以依法令核准之室內固定農 業設施，面積0.05公頃以上，從事農業生產者。…」參加人 既經八德市農會會務單位依法審查通過取得自耕農會員資格 迄今，參以參加人分別為26、27、34、36年次與原告年齡相 仿，均具備良好自理及行為能力，非為年邁體衰行動不便之 人；渠等為配合各項農作輪作、休耕之需要，曾分別向八德
市公所申報種稻、輪作、休耕，此有96年1 期、2 期作農戶 種稻及輪作、休耕申報書、97年2 期作農戶種稻及輪作、休 耕申報書在卷可考( 參加人陳述意見狀參證4)等情，自得認 參加人具有自任耕作之能力。原告空言指摘上開文件均不足 以證明參加人具有自任耕作之能力，原處分准渠等收回自耕 ，顯有裁量瑕疵云云云，亦非可採。
㈣末按「出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規 定補償承租人。」「依前項第5 款規定，終止租約時，除法 律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人 改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二 、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現 值，減除土地增值稅後餘額3 分之1 。」減租條例第19條第 3 項、第17條第2 項分別定有明文。準此，參加人收回系爭 耕地時，應補償原告改良土地所支付之費用及尚未收獲農作 物之價額。查本件依被告會同原告及參加人於102 年2 月8 日至系爭耕地會勘結果，現地經原告第1 次翻土整地，尚未 收獲農作物，並據此核算參加人應補償原告新臺幣7,805 元 之翻土整地費用，該費用業經參加人於102 年3 月14日提存 於臺灣桃園地方法院提存所，此有被告102 年2 月8 日會勘 記錄、102 年3 月13日德都字第1020008732號函及臺灣桃園 地方法院提存所102 年度存字第343 號提存書㈡附卷可稽( 見原處分卷第50、35、34頁) 。從而，原處分以參加人以擴 大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一地段內 之系爭土地自耕，符合減租條例第19條第2 項規定，且無同 條第1 項第1 款及第3 款情形，及准由參加人收回系爭土地 自耕，並註銷系爭租約，核無不合。
八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告准許參加人以擴大 家庭農場經營規模為由，收回系爭土地自耕，並註銷系爭租 約，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍 執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成系爭租約准由原告自 98年1月1日起至103年12月31日續租6年之處分，均為無理由 ，應予駁回。
九、原告聲請函詢桃園縣八德市農會及訊問證人游能淦，因游能 淦係承租系爭5筆自耕地中2筆土地，且其承租時間為99年1 月，核與本院判斷被告是否符合收回系爭土地不生影響，本 院認無函查及訊問證人之必要。又本院認本件判決基礎已臻 明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不 生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 2 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 4 月 2 日 書記官 李依穎