臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1163號
103年3月26日辯論終結
原 告 長庚醫療財團法人基隆長庚紀念醫院
代 表 人 程文俊
訴訟代理人 范 鮫 律師
楊代華 律師
劉昌坪 律師
被 告 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 黃三桂（署長）住同上
訴訟代理人 蔡順雄 律師
陳怡妃 律師
高振格 律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告不服衛生福利部中華民國
102 年6 月3 日衛署訴字第1020005058號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國（下同）99年2 月6 日向被告申請所屬葉○壽等 166 位駐診醫師變更以專門職業及技術人員自行執業者（下 稱自行執業者）身分投保，經被告以99年3 月17日健保北字 第0991341137號函回復略以，原告與所屬醫師間具有僱傭關 係，其投保身分應依修正前全民健康保險法（下稱健保法） 第8 條第1 項第1 款第2 目規定以受僱者身分投保，不得以 自行執業之專門職業及技術人員身分投保等語。嗣長庚醫療 財團法人林口長庚紀念醫院（下稱林口長庚醫院）某醫師於 99年4 月26日以電子郵件就扣繳健保費一事，向被告北區業 務組申訴，被告北區業務組爰對林口長庚醫院進行訪查，經 該院於99年6 月3 日以（99）長庚院林字第00968 號函，說 明其曾向被告申請變更所屬主治醫師為雇主身分投保，未獲 同意，經徵詢醫師代表意見後，均以自行執業者身分扣繳醫 師保險費，長庚醫療財團法人其他院區亦依循此方式處理。 被告乃認定長庚醫療財團法人所屬醫院之醫師，應以醫院之 受僱者身分投保，依規定醫院應扣收醫師30% 保險費，並將 投保單位應負擔之60% 保險費，一併向被告繳納，惟各所屬 醫院卻以自行執業者身分扣收醫師全額保險費，與健保法第 27條、第29條、第30條規定不符，乃依原告99年2 月6 日申
請變更投保身分之醫師名單，計算投保單位超收之保險費， 依健保法第69條第3 項規定，以99年7 月26日健保北字第09 90033595 A號罰鍰處分書（下稱原處分），處以原告2 倍罰 鍰計新臺幣（下同）4,787 萬9,700 元。原告不服，向全民 健康保險爭議審議委員會申請爭議審議，經以100 年1 月28 日（99）權字第22227 號審定書予以駁回，原告仍不服，經 提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告自創院時起，即採行主治醫師集體駐診拆帳制度，以與 主治醫師簽訂駐診協議書，委任其擔任原告醫院專任醫師， 由原告提供護理人員、醫療器材及場所，駐診主治醫師則依 駐診契約於原告醫院執行醫療業務，再將所獲得之診療費及 手術費按比例拆分，其雙方係處於平等之地位，並均得於30 日前以書面通知終止駐診契約，且主治醫師之報酬制度，亦 與原告受僱員工全然不同，而係依主治醫師執業收入拆帳處 理辦法（下稱系爭拆帳處理辦法），計算其駐診之自行執業 收入，並無任何來自原告之補貼或給付。又醫師對於執行醫 療業務之方法均係基於個人專業判斷所為，並非毫無裁量餘 地，故原告與主治醫師間之駐診拆帳契約應較接近有償委任 之性質，而非屬僱傭關係。另依民法第535 條規定，委任人 本非不得要求受任人於處理事務時須遵守一定之規範（如請 假規則），且亦有權對於受任人執行業務之優劣進行考評及 獎懲，尚不得因此遽論原告與主治醫師間所成立者係屬僱傭 關係。是原告依駐診拆帳契約規定，以自行執業者身分扣收 主治醫師之健保費，並無違誤。
㈡契約自由原則不僅為私法自治之基礎，更為憲法所保障之基 本人權，人民應可本於契約自由原則，自主決定透過契約所 形成之法律關係內容為何，行政機關對於人民自主決定之契 約內容應予尊重，除契約內容違反法律強行規定或公序良俗 外，不得否定契約之效力，否則即違反契約自由原則。而我 國除醫療法第35條規定禁止合夥契約之情形外，並無任何要 求醫院與醫師間僅得成立僱傭關係之法令規定，則其雙方如 何規範彼此之權利義務關係，即應屬契約自由之範疇，且非 以民法上之僱傭關係為限。又新制醫院評鑑基準乃係衛生福 利部制定之行政規則，其自不得在無法律依據或明確授權下 ，要求醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係，且該評鑑基準所 稱之「應訂定合理之基本薪資制度」，目的係要求醫院應給 予醫師基本之收入保障，以確保醫療品質，非規範醫院僅得 以薪資名義支付報酬予醫師，或雙方僅得成立僱傭關係。準 此，被告以醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係，並據此認定
原告之主治醫師僅得以受僱者身分參加全民健保，已明顯違 反法律保留原則，更侵害人民之契約自由及執業自由。另原 告依主治醫師之意願，由其自行負擔保費，而為其辦理勞工 保險投保事宜，亦與雙方是否成立僱傭關係之認定無涉。 ㈢原告於健保法無「駐診拆帳醫師」投保類別之情形下，參酌 原告與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容，及30年來原告 主治醫師均係以駐診拆帳西醫師之「執行業務者」身分，自 實際駐診拆帳收入中減除20% 必要費用申報「執行業務所得 」之事實，並依據主治醫師群體執業專業自治組織之長庚決 策委員會，於88年4 月17日88年度第2 次會議決議內容，由 主治醫師以自行執業者身分自行負擔全額健保費，自屬符合 事實、法律及主治醫師之利益與意願之作法，而無任何違背 全民健保之社會保險性質，及強制將健保費轉嫁予主治醫師 負擔之情形。嗣於100 年3 月8 日舉行之林口、台北、桃園 長庚醫院主治醫師臨時大會，及原告與全體主治醫師再簽訂 之駐診協議書補充約定，亦均再次明白澄清原告與主治醫師 間之法律關係及健保費扣繳事宜。
㈣被告未對於原告與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容作出 任何調查，即恣意認定雙方存在僱傭關係，進而裁處原告鉅 額罰鍰，實已違反行政程序法第9 條、第36條等規定。又訴 外人林贊煇雖係擔任長庚醫療財團法人行政中心特助一職， 然非原告之代表人，亦未經原告授權或指示其代表原告向被 告陳述意見，更非原告醫院之主治醫師，無法代表主治醫師 表達與原告係成立僱傭或駐診拆帳之法律關係，故其所為陳 述內容，均不得視為原告之陳述意見。且被告未踐行行政程 序法第39條規定之法定通知程序，即於99年4 月28日前往長 庚醫療財團法人行政中心訪談林贊煇，且未詳實記載訪談過 程，該訪談內容已不得作為認定事實之憑據。再者，即使系 爭訪談紀錄有民事訴訟法第355 條第1 項規定之適用，充其 量亦僅得推定被告人員曾於該文書上為所載內容之記錄，絕 無法憑此推論林贊煇確有為如此之陳述，甚而推論該陳述即 為與客觀情形相符之事實。況原告與主治醫師間之法律關係 究否係屬僱傭關係，須審酌雙方當事人之締約真意，及駐診 拆帳契約之實質內容與安排等客觀事實，依據民事法理加以 認定，絕非得以任何第三人之主觀認知，作為認定其雙方法 律關係性質之依據，被告自不得援引林贊煇之訪談紀錄，作 為認定原告與主治醫師間所成立法律關係為何之依據。 ㈤原告醫院主治醫師本於群體執業制度下醫師專業自治之精神 ，而以各專科為單位，將各專科主治醫師與醫院拆帳之診療 收入加總計算各專科全體主治醫師之診療收入後，再參照每
位主治醫師之診療收入積分、科內積分及年資積分之總和佔 其所屬專科全部主治醫師三大積分總和之比例，計算各主治 醫師得自全科所有主治醫師診療收入分配之金額。雖亦有出 現依其所屬科別之內部分配結果對於某位主治醫師之實際給 付金額，大於該主治醫師原與醫院拆帳診療收入之情形，然 該部分仍全係自所屬專科其他主治醫師與醫院拆帳之診療收 入而來，並非原告於拆帳分配予全體主治醫師之診療收入以 外，又額外支付報酬予該位主治醫師。被告未經詳查，逕以 系爭拆帳處理辦法中載有「最低收入保障」、「由超限基金 撥補以保障最低收入」等字語，而推導主治醫師可自原告取 得最低保障收入之結論，顯忽略主治醫師之駐診收入，及系 爭拆帳處理辦法所稱之超限基金，均係來自於所有主治醫師 提供醫療服務，經與原告拆帳後已屬於所有主治醫師之診療 收入，而與原告無涉。
㈥原告主治醫師之考評及醫療業務之管理，係透過群體自治之 方式，由主治醫師所組成之決策委員會為之，以為群體執業 之主治醫師間彼此考核、勉勵、評量之規範，原告並未介入 。且科內積分所涵蓋之項目極為廣泛，不論何種項目，本屬 醫師於教學醫院從事醫療業務工作之一環，並將對於專科之 整體營收產生正面影響，故有所貢獻者因此取得一定比例之 科內積分，完全符合群體駐診執業目標之設計。而負責評定 及審核主治醫師科內積分之主管等職務者，均係由主治醫師 擔任，此不僅說明主治醫師與原告實係處於平等地位，而不 存在任何相互隸屬關係，更彰顯主治醫師群體執業之高度自 主性及獨立性。又原告之主治醫師並非原告之人事管理規則 中屬受僱者身分之正式人員，亦非原告所制定之長庚紀念醫 院工作規則等規定之適用對象，且其進用及考評等作業，均 係由主治醫師所組成之委員會以專業自治方式運作，其所取 得之報酬亦均依駐診契約規定，由其所提供醫療服務之質量 而決定，並基於群體駐診、主治醫師自治之立場自行建立、 執行專業規範，並非於人格、經濟及組織上從屬於原告之受 僱者。
㈦財政部90年12月27日台財稅第0900457146號函（下稱90年函 釋）僅係重新規範執行業務者費用標準所稱駐診拆帳之認定 標準，故不再繼續適用財政部66年11月21日台財稅字第3787 3 號函等相關函釋，並非認為駐診拆帳醫師此後即不具自行 執業者之身分。而財政部雖於101 年1 月20日以台財稅字第 10000461580 號函釋廢止其90年函釋，然並未否定原90年函 釋之合法性，且明白表示係屬法律見解變更，故對於在廢止 前已發生之案件，仍有信賴保護原則之適用。本件原告之主
治醫師均係按照其所提供醫療服務之類型及數量，與原告拆 帳分配診療收入，並非受僱領取固定薪資，多年來乃均依稅 捐稽徵機關之相關函釋，以自行執業者身分申報及繳納稅捐 ，並經財政部臺北市國稅局71年（71）財北國稅審貳字第71 082 號函（下稱臺北市國稅局71年函）准予備查在案，被告 執意認定原告與主治醫師之間係成立僱傭關係，不僅有違信 賴保護原則，亦顯與上開稅捐稽徵機關核備原告醫院之主治 醫師得以自行執業者身分申報及繳納稅捐之行政處分構成要 件效力相牴觸。另被告90年1 月16日健保承字第90003071號 函並未副知林口長庚醫院，自不得以該函認定原告已知悉不 得以自行執業者身分為主治醫師投保。
㈧健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位未依同法第 29條規定於期限內向被告繳納保險費，且嗣後亦未依同法第 30條規定補繳保費，為其適用前提。至於投保單位因對被保 險人投保身分之認知與被告認定不同，以致未依被告計算之 比例向被保險人扣收保險費者，顯與健保法第69條所規範投 保單位未向被告繳納保費，導致被保險人被迫須自行繳納保 費之情形不同。是本件原告既無未於期限內向被告繳納健保 費之行為，且係基於主治醫師之同意及其個人意願，以自行 執業者身分辦理健保費之扣繳，自非屬健保法第69條所欲處 罰之情形，被告援引該條規定予以裁罰，顯不符合行政罰之 處罰法定原則。又原告以自行執業者身分計算、扣繳之主治 醫師健保費，根本不及被告以受僱者身分加計每位受僱者平 均眷屬人口0.7 人後，向原告所核收之健保費總額，原告仍 須另以營業外全院成本費用支出之款項自行負擔其間之差額 ，並無溢收保費差額之行為。且原告歷來均依被告核定之保 費金額，按時繳納，被告縱認原告對於主治醫師投保身分之 認知有所不當，亦僅須通知原告改正即可，殊無逕對原告課 處鉅額罰鍰之必要，故被告未先行通知原告改正，亦未依行 政罰法第18條規定行使裁量權，即逕行對原告處以法定最高 倍數罰鍰，除有裁量怠惰之違法，亦違反比例原則等情。並 聲明求為判決訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。三、被告則以：
㈠被告於99年4 月28日向長庚醫院行政中心特別助理林贊煇為 業務訪查訪問，其表示長庚所屬醫院與所屬主治醫師間具有 聘僱關係或僱傭關係，此有業務訪查訪問紀錄可稽，是可推 定原告與所屬主治醫師確有僱傭關係存在，原告自不得以自 行執業者身分扣繳全額保費。而長庚醫院行政中心乃長庚決 策委員會之幕僚單位，綜理管轄長庚醫院各院區之行政事務 ，足認林贊煇之陳述，應可代表所有長庚醫院。又原告醫院
之主治醫師於其所開設之醫療院所提供醫療服務，由原告提 供護理人員、醫療器材及場所，主治醫師無庸負擔經營成本 ，顯見其本身並不生盈虧問題，且由系爭拆帳處理辦法規定 可知，原告主治醫師因有特殊原因，而發生月診療收入較低 之情形，仍得依其年資積分與科內積分，分配取得相當金額 之報酬，獲有最低保障之定額收入，此均與執行業務者自力 營生之特性不符，故其所支領之所得，應歸類為薪資所得， 而非屬執行業務所得。再者，駐診拆帳制度係建立在醫師與 醫院間不存在僱傭關係之前提上，醫師之待遇係按個別門診 、手術、檢查以及其他各項醫療服務之執行數量，以固定比 例抽成計薪，不得領有底薪及保障收入等。倘若雙方存在底 薪或保障收入之約定，縱有論件加計抽成獎金之制度存在， 亦僅屬有抽成約定之僱傭關係，非屬駐診拆帳契約。本件系 爭拆帳處理辦法規定主治醫師之最低收入保障，再依照其看 診次數、手術次數及其他醫療服務之收入，按績效領取醫師 費，應屬有抽成約定之僱傭關係，並非單純之委任關係，要 無成立駐診拆帳之可能。此外，醫院評鑑制度為保障醫師之 基本收入，要求醫師之薪資結構中須有基本薪資為組成部分 ，則醫師既已領有底薪，其與醫院間便無法成立不具僱傭關 係之駐診拆帳關係之可能。且原告依主治醫師之科內積分、 行政及職務代理等項目，逐級交由科主任等考成，以得出最 終之科內積分，據以調整、分配醫師費，顯見原告確實對主 治醫師予以考核，並以考成結果給予對價，甚至挪勻醫師費 ；而由原告所制定之主治醫師駐診協議書規定可知，原告對 主治醫師之出缺勤有管考之權利，並有請假規則規範主治醫 師，且修改相關規定，無庸通知或經其參與、同意即生效力 ；再由系爭拆帳處理辦法第2.5條第1項規定可知，原告對主 治醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為分配之用或歸 入超限基金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以 保障其最低收入，而主治醫師每點可獲金額，亦由原告調整 ，顯見原告對主治醫師之收入具有一定程度之掌控權利，而 主治醫師無庸負擔盈虧風險，卻享有最低收入之保障，足見 主治醫師向原告領取薪資並不具有自由性或獨立性。準此， 原告與主治醫師間具有人格上、組織上及經濟上之從屬性， 且從主治醫師領有最低保障收入的角度以觀，其自原告所領 取之收入，係屬其勞務之對價，其間之法律關係理應為僱傭 關係無疑。
㈡財政部90年函釋係指醫療機構與醫師間無僱傭契約者，始有 成立駐診拆帳之可能，從未支持原告與主治醫師間具有委任 關係，原告自不得以該函釋作為其信賴之基礎，並主張其與
主治醫師間成立駐診拆帳契約，而無僱傭關係存在云云，顯 有邏輯上之謬誤。又被告於89年間即已明確否准原告更改主 治醫師之投保身分，且原告向來對於主治醫師亦係以公、民 營事業、機構之受僱者身分，而非以自行執行者身分，向被 告申報投保，並向被告繳納投保單位應負擔之60％保險費， 倘若其認為雙方非僱傭關係，何以均以受僱人身分而非自行 職業者身分投保。而財政部66年函釋等相關函釋，業經財政 部90年函釋廢止，原告無視該等函釋已不再援用之事實，繼 續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之 投保單位身分向被告申報，如今又主張其行為係信賴該等函 釋所為，自不足採。再者，財政部90年函釋業經其以101 年 1 月20日台財稅字第10000461580 號函釋廢止，並就醫療機 構與西醫師間無僱傭關係為清楚之闡釋，原告與所屬主治醫 師間既不具有該函釋所示私立醫療機構申請設立登記之負責 醫師或聯合診所之個別開業醫師之情形，即屬僱傭關係，原 告自不得以自行執業者身分為主治醫師投保。此外，臺北市 國稅局71年函備查原告以駐診拆帳方式給付主治醫師執行業 務所得，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，其性質至 多為觀念通知，非屬行政處分，難謂其具有構成要件效力。 是被告對於事實所為之認定，無庸受臺北市國稅局71年函之 限制。況臺北市國稅局所為備查並非被告作成原處分之構成 要件事實，與被告認定原告與主治醫師間具有僱傭關係，而 應依規定繳納健保費，並無關聯。
㈢全民健康保險係屬社會保險，具有強制性，自不得因主治醫 師自願以自行執業者身分，而援用契約自由原則，以排除相 關規定之適用。本件原告向被保險人即主治醫師扣收100 ％ 之全額健保費，且其應負擔之60％亦係由被保險人提供，顯 已符合健保法第69條第3 項規定，被告予以裁罰，並未違反 處罰法定原則。又被告依健保法第69條第3 項規定，僅得處 原告應負擔之保險費2 倍之罰鍰，並無裁量空間，自無違反 比例原則之可能。況縱有裁量空間，依原告前向被告申請變 更主治醫師投保身分均遭否准，卻仍惡意違反健保法規定經 年，涉及之數額鉅大，處以2 倍罰鍰亦無違反比例原則等語 ，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：依原告與其主治醫師間之契約性質，原告之主 治醫師應以民營事業、機構之受僱者被保險人身分投保或應 以自行執業者之被保險人身分投保？原處分有無違反信賴保 護原則、行政處分之構成要件效力、處罰法定原則及比例原 則？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：
㈠按「( 第1 項) 為增進全體國民健康，辦理全民健康保險（ 以下稱本保險），以提供醫療服務，特制定本法。( 第2 項 ) 本保險為強制性之社會保險，於保險對象在保險有效期間 ，發生疾病、傷害、生育事故時，依本法規定給與保險給付 。」「被保險人分為下列6 類：一、第1 類：……㈡公、民 營事業、機構之受僱者。……㈤專門職業及技術人員自行執 業者。」100 年1 月26日修正前之健保法第1 條、第8 條第 1 項第1 款第2 目及第5 目分別定有明文。可知我國健保制 度係屬強制性之社會保險，所謂社會保險是指國家通過立法 ，按照權利與義務相對應原則，多管道籌集資金，對參加保 險者在遭遇年老、疾病、工傷、失業、生育等風險情況下提 供物質幫助（包括現金補貼和服務），使其享有基本生活保 障、免除或減少經濟損失的制度。且健保法具有高度強制性 ，除法定事由外，包括締約與否、相對人選擇、締約方式與 契約內容，均須依法律之規定。本件原告為財團法人之醫療 機構，被保險人為原告所屬之主治醫師，依醫療法第2 條規 定：「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構 。」第5 條第2 項規定：「本法所稱醫療財團法人，係指以 從事醫療事業辦理醫療機構為目的，由捐助人捐助一定財產 ，經中央主管機關許可並向法院登記之財團法人。」第18條 第1 項規定：「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療 業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫 師。」準此，每一醫療機構，均有負責醫師，負有對該機構 醫療業務之督導責任，即對其所屬之醫療人員尤其醫師，在 醫療業務上，有任免權、考核權、指揮監督權，工作內容規 範權。因此，基於該項法定權能，足認醫療機構與醫師間， 應該成立僱傭關係。
㈡次按100年1月26日修正前之健保法第27條規定：「本保險保 險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：… …㈡第8條第1項第1款第2目……被保險人及其眷屬自付30% ，投保單位負擔60%，其餘10%，在省，由中央政府補助；… …㈢第8 條第1 項第1 款第4 目及第5 目被保險人及其眷屬 自付全額保險費。」第29條第1 項規定：「本保險保險費依 下列規定，按月繳納：一、第1 類……被保險人應自付之保 險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投 保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。」第30條第1 項規 定：「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者 ，得寬限15日；屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起 至完納前1 日止，每逾1 日加徵其應納費額0.1%滯納金…… 。」第69條第3 項規定：「投保單位未依第30條規定，負擔
所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者 ，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之 保險費，處以2 倍之罰鍰。」據此，倘被保險人為民營事業 、機構之受僱者，投保單位依規定僅能扣取、收繳被保險人 所應自行負擔之30％，並於次月底將扣繳之30％，連同投保 單位應部分負擔之60％向被告機關繳納，此乃法有明文，且 為強制規定，非可由投保單位與被保險人任意約定而變更。 ㈢又按100年6月10日修正前之健保法施行細則第28條規定：「 (第1項)符合本法第14條規定之投保單位，應填具投保單位 成立申報表及保險對象投保申報表各一份送交保險人。…( 第3 項) 投保單位依前2 項規定將申報表及證明文件影本送 交保險人當日，即完成申報應辦手續。」第30條規定：「保 險對象有下列情形之一者，投保單位應於3 日內填具保險對 象投保申報表一份，送交保險人辦理投保手續：…三、改變 投保身分。」全民健康保險爭議事項審議辦法第2 條第1 項 規定：「被保險人、投保單位及保險醫事服務機構對保險人 就下列全民健康保險事項所為之核定案件( 以下簡稱權益案 件) 發生爭議時，應先依本辦法規定申請審議：一、關於保 險對象之資格及投保手續事項。…。」可知我國健保制度之 設計，符合健保法規定之保險對象由其投保單位，應填具投 保單位成立申報表及保險對象投保申報表各一份送交保險人 ，被告根據投保單位之申報資料據以開立繳款單，由投保單 位依規定代為扣收、繳納，因被保險人應負擔之保險費隨其 類別不同而有所差異，是以，被保險人改變投保身分時，投 保單位應於3 日內填具保險對象投保申報表一份，送交保險 人辦理投保手續。如就保險對象之資格及投保手續事項發生 爭議時，被保險人、投保單位可向全民健康保險爭議審議會 申請審議。
㈣經查，全民健保自84年3 月1 日起施行，原告所屬之主治醫 師均由原告為投保單位，以其主治醫師為受僱者之被保險人 向被告申報，嗣與原告同屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於 89 年8月19日曾向被告北區業務組( 原為北區分局) 申請變 更所屬主治醫師458 人，改按自行執業者身分投保，經被告 否准，原告復於99年2 月間再向被告申請將駐診醫師變更為 自行執業者身分投保，亦經被告否准，原告均未就該等爭議 事項申請審議，惟原告每月係以其主治醫師為自行執業者之 被保險人扣收健保費之事實，為兩造所不爭執，並有被告北 區業務組89年9 月6 日健保桃承一字第89046554號函、被告 90年1 月16日健保承字第90003071號函、99年3 月17日健保 北字第0991341137號函、林口長庚醫院99年6 月3 日（99）
長庚院林字第00968 號函在卷可憑（見被證1 、被證2 、被 證3 及原證38），堪信為真實。依上開規定及說明，原告既 以受僱者身分為其所屬主治醫師投保，則應依規定扣收主治 醫師30％保險費，並將原告所應負擔之60％保險費，一併向 被告繳納，然原告卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主 治醫師全額保險費，即應由原告負擔之60％保險費，一併向 其所屬主治醫師扣收，與健保法第27條、第29條、第30條規 定顯有未合。又查原告於96年7 月至99月6 日間，原告應負 擔卻由被保險人負擔詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所 列被保險人暨眷屬共215 人之保險費，計2,393 萬9,850 元 ，原告對該罰鍰計算表所列人員及金額之真正，並不爭執( 見本院卷第118 頁) 。從而，被告乃於99年7 月26日依健保 法第69條第3 項規定，核處原告依上開保險費金額計算2 倍 之罰鍰計4,787 萬9,700 元，於法並無不合。六、原告雖主張其所屬主治醫師係依駐診拆帳契約，於原告醫院 提供醫療服務，並非原告之受僱人，原告並無將健保費轉嫁 主治醫師負擔之情事，且被告認原告與醫師間僅得成立僱傭 關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執業自 由，更因原告所屬醫師多年來均依稅捐稽徵機關相關函釋， 以自行執業者身分繳納稅捐，被告之認定亦不符合信賴保護 原則及行政處分之構成要件效力云云。經查：
㈠按「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進 民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第15 5條及第157條分別定有明文。又國家應推行全民健康保險， 復為憲法增修條文第10條第5項所明定。中華民國83年8月9 日公布、84年3月1日施行之全民健康保險法即為實現上開憲 法規定而制定。該法第11條之1、第69條之1及第87條有關強 制納保、繳納保費，係基於社會互助、危險分攤及公共利益 之考量，符合憲法推行全民健康保險之意旨；同法第30條有 關加徵滯納金之規定，則係促使投保單位或被保險人履行其 繳納保費義務之必要手段。全民健康保險法上開條文與憲法 第23條亦無牴觸。」司法院釋字第472 號解釋文著有明文。 是以，依憲法增修條文第10條第5 項規定，國家應推行全民 健康保險，此為憲法課予國家機關某種事項之作為義務時， 一般稱為憲法委託，在此憲法委託之下，立法機關制定健保 法，核其性質係為社會保險之一種，社會保險之被保險人與 推行社會保險之國家間，係處於公法契約關係，在此領域自 無私法自治原則之適用。原告主張被告認原告與醫師間成立 僱傭關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執 業自由云云，自非可採。
㈡次按「稅法上所稱之薪資所得，一般係指因僱傭契約所獲致 之金錢報償，由於金錢純粹因為勞務之提供而獲致，勞務提 供者本身不負工作成敗責任，因此原則上不須提供勞務以外 之成本來完成工作，所得之金錢應全部列為所得。而稅法上 之執行業務所得則比較近似於因承攬或委任契約所獲致之報 酬，由於此等報酬之取得，以特定工作完成為必要，除了勞 務之提供外，尚有其他成本支出，在計算執行業務所得時， 得減除該成本及直接必要費用，而以其餘額為所得額。定性 稅法上執行業務所得，最主要者為『當事人在取得所得之過 程中確實另有一定比例之自身勞務外之必要費用支出』（即 所得稅法第11條第1項所稱之自力營生），易言之，應按社 會通念，依商業活動類型，以『勞務報酬之取得，除了勞務 以外，通常是否還有明顯可查知、具一定數量金額之其他費 用成本支出』為判斷標準。應聘至公司舉辦之研習班授課， 授課者主要係提供其知識勞務以換取報酬，本質上保證有定 額收入，不生盈虧問題，與執行業務者自力營生之特性未符 ，其所支領之授課鐘點費，應歸類為薪資所得。」最高行政 法院98年判字第154 號判決參照。由此可知，自行執行業務 具有收入不定額且自負盈虧等特性。
㈢查原告主張其所屬主治醫師並非原告之受僱人，無非以渠等 間簽訂有駐診拆帳契約為據，並資為主張其主治醫師為自行 執業者，則本院於判斷原告與其主治醫師間之契約性質時， 除依契約之文字、用語、職稱或報酬給付方式等加以認定外 ，應依雙方關係之具體內容認定之。經查：
⒈依原告所提出其與主治醫師簽訂之駐診協議書內容觀之，雙 方係就醫療場所、駐診期間之終止、執業範圍、收入之計算 、病歷資料之歸屬等事項為約定，主治醫師毋庸負擔醫院護 理人員、醫療器材、場所、人事及設備等營運成本，與自行 執業者自力營生及自負盈虧之特性不符。其中第3條約定： 「乙方駐診收入概依甲方『主治醫師執業收入帳處理辦法』 計算按月致俸。」(見原證6)，而系爭拆帳處理辦法第2.5條 係規定最高限額之設訂與最低收入保障「一、主治醫師執業 收入最高限額以年資積分為基準設定每點金額而得，每點金 額得參酌物價指數，每年檢討修訂之。二、醫師月診療收入 淨額未達最低標準時，經依當月假勤比例扣減後仍不足額部 分，應由超限基金撥補以保障最低收入，其最低標準得參照 物價指數每年檢討修訂之。」( 見原證7)可知，原告對主治 醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為分配之用或歸入 超限金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障 其最低收入；而主治醫師每點可獲金額，亦由原告調整。職
是，原告對主治醫師的收入顯具有一定程度之掌控權利，而 主治醫師對於原告所提供之護理人員、醫療器材、場所租金 以及其他營業成本支出均無庸負擔，無須負擔盈虧風險，且 享有最低收入之保障。又依原告所屬主治醫師收入計算明細 顯示，參與分配醫師費之計算標準包括有診療積分、科內積 分與年資積分，其中科內積分之評核除按「行政及職務代理 」、「對科內貢獻度」、「教學研究」、「醫療品質」等項 目為評定外，更有「主管評核」之欄位，並逐級交由「科主 任」、「部主任」、「醫品會主席」、「醫教會主席」、「 院長評核」考成，最後得出科內積分(見原證44、45)，而科 內積分又直接影響主治醫師收入，足見主治醫師向原告領取 薪資並不具有獨立性，在經濟上乃係從屬於原告，要可認定 。
⒉依駐診協議書第5 條約定：「乙方( 即主治醫師) 同意在駐 診期間內，遵守甲方頒定之一切規章規定（規章如有修改亦 同），如有違反，甲方得逕依相關規章規定辦理。」而系爭 拆帳處理辦法第2.3 條規定：「…如遇有請假時並應依缺勤 比例扣減科內積分、年資積分，其發放標準依『主治醫師及 住院醫師請假規則』辦理。」可知原告對其主治醫師之出缺 勤有管考之權利，並制訂有請假規則，用以規範主治醫師， 且原告修改相關規定，無庸通知主治醫師，亦無須經主治醫 師參與、同意即生效力，可知主治醫師在組織上與人格上， 皆從屬於原告，兩者間具有上下隸屬之關係。
⒊綜上，原告所屬主治醫師受有最低收入之保障、受原告監督 ，甚至原告得以積分評價分配醫師費等情，原告與其主治醫 師間具有人格上、組織上、經濟上之從屬性，應為僱傭關係 甚明。是以，原告以駐診拆帳為由，主張其與主治醫師間乃 成立委任關係，而主治醫師乃自行執業者等云云，洵不足取 。
㈣又按行政程序法第8 條所謂之信賴保護原則係指人民因相信 既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因後來 法規之變動，而使其遭受不能預見之損害，用以保障人民之 既得權，並維護法安定性與因此人民對其之確信。如人民之 信賴值得保護，行政機關之行為縱然違法，原則上亦不得予 以撤銷，如因公益而予以撤銷時，亦須補償人民因此所受之 損失而言。而人民具備信賴保護之要件需有信賴基礎、信賴 表現及信賴值得保護。其中關於信賴基礎方面，多數實務見 解認為，此原則之適用，於行政處分場合，僅在授益處分始 有適用之餘地。尤其在課稅處分方面，實務普遍認為課稅處 分本身即係一種負擔處分，若有發生核課錯誤之情形，不論
嗣後改核課之數額較原錯誤之核課數額較為有利或不利，只 要嗣後仍為一課稅處分，除非為免課稅處分，否則，同樣為 負擔處分，並無信賴基礎可言。查原告主張其所信任之函釋 ，包括財政部66年11月21日台財稅字第37873 號函、86年7 月28日台財稅字第861908046 號函及87年5 月22日台財稅字 第87 1944644號函等，早於90年12月27日經財政部以台財稅 字第0900457146號函釋表示廢止不再援用( 見被告所提附件 2)，且林口長庚醫院曾於89年間8 月19日向被告申請將該院 醫師458 人「改按」自行執業者身分投保，經被告否准其申 請，林口長庚醫院亦未提出爭議審議，已如前述，則同屬長 庚醫療體系之原告應早已知悉被告之見解。況原處分所裁處 者，乃原告於96年7 月至99年6 月間，未依規定負擔其應負 擔之健保費之行為。是原告在90年12月27日以後，無視前揭 函釋已不再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫 師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被告申報，臨訟 竟主張其乃信賴前揭已被廢止之函釋所為，實屬謬誤，不足 採。
㈤末按「行政處分除有無效事由而當然無效外，於未經撤銷、 廢止前，其效力繼續存在，而該有效之行政處分如為他行政 處分之構成要件而為處分之基礎者，因該作為構成要件之行