臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第42號
103年4月3日辯論終結
原 告 十分大瀑布育樂股份有限公司
代 表 人 詹淑真（董事長）
訴訟代理人 林辰彥 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）住同上
訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師
潘英芳 律師
上列當事人間都市計畫事件，原告不服本院中華民國100 年8 月
15日100 年度訴字第831 號裁定，提起抗告，經最高行政法院10
1 年度裁字第258 號裁定廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟進行中，原告之代表人由林克彥變更為 詹淑真，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
二、事實概要：緣臺北縣政府（現改制為新北市政府）於民國99 年5 月間依都市計畫法第27條第1 項第4 款規定，擬定變更 十分風景特定區計畫，以同年月13日北府城審字第09904204 82號函（下稱「被告99年5 月13日函」）報經內政部以99年 5 月21日台內營字第0990101019號函（下稱「原處分」）予 以核定，而由被告以99年6 月8 日北府城審字第0990530746 1 號公告（下稱「系爭公告」）發布實施，原告因認已損害 其在該特定區計畫範圍內土地即坐落新北市○○區○○○段 六分小段如附表一所示40筆土地（原告前表明其受原處分影 響之土地計36筆，嗣更正為40筆，詳見本院101 年度訴更一 字第42號卷二第21頁變更聲明狀及第25頁附表一所示）之權 益，乃對系爭公告不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政 訴訟，經本院100 年8 月15日100 年度訴字第831 號裁定（ 下稱「原裁定」）駁回，原告仍未甘服，提起抗告，經最高 行政法院101 年度裁字第258 號裁定廢棄原裁定，發回本院 更為審理。
三、本件原告主張：㈠內政部依地方制度法及都市計畫法等規定 ，對縣（市）政府所擬之主要計畫變更雖有核定權，惟內政
部之「核定」僅為預防性之監督以防止縣（市）政府都市計 畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性，並非藉此取代縣 （市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之權 能。縣（市）轄區內之一般人民，因縣（市）政府都市計畫 之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，應對為發布 實施之主管機關縣（市）政府之行政處分，提起行政救濟（ 最高行政法院99年度裁字第1346號裁定參照），則在原告以 內政部之核定處分為標的而提起撤銷訴訟，係屬欠缺權利保 護必要之情況下，原告以系爭公告之發布實施主管機關即被 告提起行政救濟，應認並無違誤。再者，依都市計畫法第19 條第1 項規定，都市計畫擬定後，該管政府都市計畫審議委 員會應將審議結果及主要計畫一併報請內政部核定，由此觀 之，此種須經核定之都市計畫，性質上乃一種須上級同意之 「多階段行政處分」，故不論本件以何機關為被告，行政法 院之審查範圍應包含各個階段之行政行為，實質上應無差異 。㈡就司法審查上，法院除得就適法性之外，並得就行政作 業之合目的性等實施監督。⒈適法性部分：蓋被告援引都市 計畫法第27條第1 項第4 款「為配合縣（市）興建之重大設 施」為迅行個案變更之依據，然倘系爭個案變更並非配合「 興建重大設施」，亦無「迅行變更必要性」，故未於定期通 盤檢討中加以檢討，其變更仍屬違法。按內政部93年1 月29 日台內營字第0930081735號函，被告辯稱「變更十分風景區 特定計畫（配合設置縣定瀑布公園）」，是符合其中之「第 一項、已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施計畫 者」及「第二項、已編列預算達政府採購法規定之查核金額 以上之地方重大設施計畫者」兩項，然只要符合其中一項， 即得逕予認定。惟就第一項部分，迄今未見被告提出97年度 以前有任何施政方針暨施政計畫中有何與本案有關之重大設 施計畫，被告及訴願機關憑空認定系爭個別變更案係「為配 合」被告興建重大設施，已無所本，又遑論如何認定符合內 政部函揭櫫之本項原則之認定標準。復就第二項部分，依政 府採購法規定工程採購達新臺幣（下同）5,000 萬元以上方 屬查核金額之採購，然由被告提出之「98年度預算書」中， 被告所勾選之預算金額1 億7,500 萬元乃「風景區公共設施 整建及修繕」，然被告轄下之風景區豈止「十分風景特定區 」一項，故「縣立瀑布公園」受分配之預算金額是否達到查 核金額尚未明確。且原告主張就系爭個別變更計畫是否符合 上開要件之審查時間點，應以核定日即97年7 月31日為準， 既然當時被告尚未將系爭計畫列入地方政府施政方針、尚未 編列預算達到政府採購法查核之5,000 萬元以上，自不符合
上開內政部函釋之要件。⒉合目的性部分：系爭個別計畫變 更案僅變更原屬遊樂區之部分用地，卻對十分瀑布旁之亦為 原告所有之行水區土地不予變更，不僅將造成原告對相鄰土 地使用上之重大妨礙，更可窺見被告以「瀑布為公共財」需 迅行變更為由，卻未將行水區土地部分列入計畫之內，實有 矛盾，顯其標準不一，欠缺通盤考量。又系爭個別變更案， 計畫將瀑布南側土地及吊橋橋墩所在用地變更為公園，必使 兩變更用地間剩餘遊樂區土地及瀑布以東剩餘遊樂區土地， 但因被分割孤立，喪失聯外功能，形同廢地。準此，本案採 取個案變更方式，實未能妥善整體規劃「十分風景特定區」 ，根本無從達到「民眾觀賞瀑布權益，提供國民優質休閒遊 憩空間，帶動平溪地區觀光發展」之行政目的，反而徒留諸 多不利平溪鎮民權益暨原告無法彌補之損害，顯見被告行政 裁量權濫用之違法。㈢本件不符都市計畫法第27條第1 項第 4 款規定，並無迅行變更都市計畫案之必要，應適用都市計 畫法第26條通盤檢討之原則。依都市計畫法第26條、第27條 及第28條之立法理由觀之，都市計畫不得隨時任意變更，以 防弊端，並杜爭執。至於若要依都市計畫法第27條作都市計 畫之迅行變更，其立法目的在於防免社會之重大災害或損失 。亦即從都市計畫法制定意旨觀之，都市計畫法第27條都市 計畫個別變更乃針對同法第26條定期通盤檢討變更所設之例 外規定，其解釋及適用自應從嚴。惟被告未說明於整體「十 分風景特定區」中一角設立「縣立瀑布公園」之必要性、急 迫性，且不及於定期通盤檢討中加以整體檢討之情況，及如 不透過個案變更將導致社會之重大損害。被告僅以都市計畫 通盤檢討耗費時程過久，為避免影響民眾觀賞瀑布權益為由 ，訴願決定更未置一詞，即率爾駁回，自有理由不備之違法 。易言之，系爭個案變更既未符合「興建重大設施」，亦無 「迅行變更必要性」，更無變更時間上之要求而不及於定期 通盤檢討中加以檢討變更，其變更顯屬違法。且本案個別變 更範圍既屬「十分風景特定區」之一部，依都市計畫法第26 條規定，都市計畫經發布實施後，每3 年內或5 年內至少應 通盤檢討一次，然「十分風景特定區」自被告於68年擬定特 定區計畫，且於72年3 月公告實施後，迄今僅辦理過一次通 盤檢討，於81年2 月公告發布實施，自前次辦理通盤檢討後 ，長達近20年之期間，皆未再辦理。準此，被告於未有變更 時間上不及於定期通盤檢討中為之研議之要求，顯與都市計 畫法第27條第1 項第4 款之規定不符，故原處分係規避都市 計畫法第26條之行政義務，難予維持。㈣內政部都市計畫委 員會第728 次會議議決通過「變更十分風景特定區計畫（配
合設置縣定瀑布公園）案」，其中劃定為公園用地，廣達1. 53公頃部分乃屬原告所有。倘該計畫通過實施徵收，原告不 僅將喪失系爭土地所有權，其所經營之「十分山水遊樂園」 亦恐將面臨倒閉風險，甚且原告所有之其餘相鄰土地，亦因 該位於心臟地帶之土地遭徵收而通路受阻，經濟效用大減， 則系爭計畫無異「侵益處分」，而有剝奪原告受憲法第15條 所保障之財產權、工作權、生存權，影響至深且鉅，自應賦 與原告充分且完整之程序保障，給予其陳述意見之機會，方 能貫徹憲法保障人民權利之意旨。且被告函請原告到場說明 並表示意見之函文遲至99年4 月16日始送達原告，致原告不 及參與99年4 月13日所開之會議，是被告實未給予原告參與 該次會議之機會。準此，被告既未合法通知原告參與會議， 而有剝奪原告就該議案陳述意見之機會，已違反程序保障， 且其變更案之審議核定具有瑕疵，亦未見內政部於訴願程序 終結前給予原告陳述意見之機會，自亦無行政程序法第114 條瑕疵補正之效果，故基於該具有瑕疵之審議核定所發布實 施之「變更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園） 案」，實屬違法之行政處分，應予撤銷。㈤原處分有違信賴 保護原則之適用：原告於十分風景特定區經營遊樂園一事， 當初主管機關既未預先保留廢止權，且原告經營遊樂園以來 ，已投入大量勞費，只能在不可期待之損失下始能回復原狀 ，故縱公益之要求高於信賴利益，亦應認原告之信賴值得保 護，更何況被告規避都市計畫法第26條之行政義務，未就公 益與原告值得保護之信賴利益作通盤考量，殊屬率斷而有違 法之處。且被告若依系爭變更都市計畫，進行徵收原告所有 土地後，不僅將造成原告喪失該土地所有權，原告所經營之 「十分山水遊樂園」，恐將面臨歇業倒閉之危險，全體員工 亦將失業而無法維持生活，致原告喪失唯一之收入來源，且 因土地通路將被截斷，勢必毫無經濟利用價值，故原處分及 訴願決定已違反憲法第15條對人民工作權及財產權之保障， 並涉及對人民基本權之限制。又依司法院釋字第553 號解釋 ，因被告所為之處分已涉及對人民基本權之限制，就不確定 法律概念之判斷餘地，自亦應採較高之審查密度，然本案除 不符合都市計畫法第27條第1 項第4 款迅行個案變更之要件 外，且原處分就本案公益之要求是否強於原告所應受保護之 信賴利益，未作整體之利益衡量情況下，自有違信賴保護原 則而應論以違法。另被告以瀑布具國家自然資源之公共財性 質，似意指就瀑布之公眾使用利益及可及性而言，遠較原告 之信賴利益為重，然此論斷，實嫌粗糙，蓋此處之利益衡量 ，應將系爭風景區之地理位置、遊客人數、交通環境、治安
考量及原告多年來所投注之人力財力及員工之工作權一併納 入考量，始能決定究竟採取「存續保障」、「財產保障」或 「其他合理補救措施」來保障原告之信賴利益，然原處分亦 未就原告應受值得保護之信賴利益之效果作利益衡量，違反 信賴保護原則。㈥被告對於不確定法律概念有判斷濫用之嫌 ：依經濟部101 年6 月20日經地字第10104603790 號公告， 及地質法第6 條（原告誤植為第8 條，下同）第1 項規定， 足見地質敏感區資料將納入土地利用計畫、土地開發審查、 災害防治、環境保育及資源開發的參考依據，在作此地質安 全評估以前，不應貿然開發。且根據經濟部中央地質調查所 日前公布之地質敏感區，十分瀑布列名其中，故在為地質安 全評估以前，並無徵收之急迫性及需要性。又因歷年來原告 就十分瀑布地區皆盡量維持原貌，若依新北市政府計畫乃係 鑑於該地區深具觀光發展潛力，以吸引更多遊客前來，則勢 必大幅開發，如此更將有違反地質法上開規定之虞，導致徵 收結果徒然浪費公帑、影響人民生命安全，殊非妥適。是被 告未考慮地質為敏感區，依地質法第6 條第1 項開發需先為 地質安全評估因素之前提要件，顯未充分斟酌相關事項，殊 有判斷濫用情事等情。並聲明：訴願決定及原處分關於附表 一土地部分均撤銷。
四、被告則以：㈠最高行政法院102 年12月份第2 次庭長法官聯 席會議決議，可知內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案 變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機 關，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不 服主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告 。是上開決議認系爭公告僅為執行行為，人民不服主要計畫 個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告（即決議採 乙說）。然最高行政法院101 年度裁字第258 號裁定則認為 系爭公告與主要計畫個案變更均為行政處分，得一併提起行 政爭訟（即決議所不採之丙說）。兩者見解不同。惟最高行 政法院各庭既已經統一法令之見解，似應採最高行政法院10 2 年12月份第2 次庭長法官聯席會議決議之見解為是。準此 ，由於經本院依最高行政法院發回意旨為闡明後，原告仍以 系爭公告為撤銷訴訟之標的，然而系爭公告僅為執行行為， 不具行政處分性質，故原告訴請撤銷，自非適法，且其情形 不可以補正，應援引行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定 ，裁定駁回。至於，原告若不服主要計畫個案變更核定處分 ，應以內政部為被告，當事人始為適格，併予敘明。㈡本件 配合設置縣立瀑布公園，變更十分風景特定區計畫案，為被 告認定之重大設施建設計畫，其預算更達政府採購法規定之
查核金額5,000 萬元以上，符合都市計畫法第27條規定迅行 變更之要件，適法性無疑：⒈按都市計畫法第27條第1 項第 4 款規定乃為同法第26條第1 項之特別規定，應優先適用， 是有都市計畫法第27條第1 項所列各款情事時，原實施之都 市計畫依法自得變更，而無受同法第26條之拘束適用（本院 94年度訴字第1427號判決參照）。是原告主張81年2 月公告 實施之「十分風景特定區計畫（第一次通盤檢討）」，不得 隨時變更，並據以主張系爭公告違法，應無足採。⒉都市計 畫法第27條第1 項第4 款規定所謂「為配合中央興建之重大 設施」係屬不確定之法律概念，賦予該管行政機關相當程度 之判斷餘地，除行政機關有逾權或濫用權力等違法情事外， 原則上法院應尊重其所為合法性之判斷。而按「主要計畫及 細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布 實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦 理」都市計畫法第28條定有明文，而就都市計畫法第27條第 1 項第4 款之申請變更認定程序，經內政部函令應依93年1 月7 日內授營都字第0920091111號函送會議結論（一）辦理 ，即基於地方制度法第18條、第19條「都市計畫之擬定、審 議及執行」為直轄市、縣（市）自治事項，暨簡化行政作業 程序、提高行政效率，由直轄市、縣（市）政府參酌四項原 則逕予認定，即「第一項、已列入地方政府施政方針、施政 計畫之重大設施建設計畫者。第二項、已編列預算達政府採 購法規定之查核金額以上之地方重大建設者。第三項、報經 中央各目的事業主管機關專案核准補助二分之一以上經費興 建重大設施計畫者。第四項、其他符合都市計畫相關法令或 審議規範規定，得依都市計畫法第27條第1 項第4 款規定辦 理都市計畫變更者。」，而本件「變更十分風景特定區計畫 （配合設置縣定瀑布公園）」，符合其中第一項及第二項， 然只要符合一項，即得逕予認定。依系爭變更都市計畫案之 前言所載，足見本件確實以公眾利益為目的，並考量公益與 私益間之平衡，減少變更範圍，採行最佳化之規劃，確屬配 合興建重大公共設施。而被告於97年7 月31日認定本件配合 設置縣定瀑布公園，變更十分風景特定區計畫案，符合都市 計畫法第27條第1 項第4 款，屬配合被告興建之重大設施， 得辦理都市計畫迅行變更，自屬有據。再者，為設置縣定瀑 布公園，經納入「年度施政計畫」，編列「98年度預算」， 以辦理用地取得與工程發包，並經議會審議通過在案。且原 98年度編列之預算，辦理保留至100 年度，再保留至101 年 度繼續支用，金額為7,399 萬5,966 元，有被告101 年2 月 2 日北府主一字第1011150920號函暨附件可稽，足證本件設
置縣立瀑布公園之預算確實達政府採購法規定之查核金額5, 000 萬元以上，客觀明確，適法性無疑。⒊況被告亦已依都 市計畫法第27條第1 項第4 款規定擬定「變更十分風景特定 區計畫（配合設置縣定瀑布公園）書」，依同法第19條至第 21條規定，公告自97年8 月12日起公開展覽30天，並於97年 9 月1 日舉辦說明會後，提經被告都市計畫委員會97年11月 13日第382 次大會決議後，檢附相關計畫書及圖等送經內政 部都市計畫委員會99年4 月13日第728 次會議審議決議通過 ，內政部再於99年5 月21日核定，被告於99年6 月8 日公告 發布實施，自99年6 月14日零時起生效，經核上開變更都市 計畫案其程序均已依法為之，別無何濫權或逾權等違法情事 ，法院應尊重被告就本案之判斷餘地，是原告主張原處分或 系爭公告不符都市計畫法第27條第1 項第4 款要件，依同法 第26條不能恣意變更，自無可採。㈢本件有迅行變更之必要 ，蓋瀑布存在已久，本具有公共財之性質，是72年3 月21日 發布實施「十分風景特定區計畫」案及81年2 月24日「十分 風景特定區計畫（第一次通盤檢討）」案，十分風景特定區 計畫之計畫原則係以發展觀光遊憩及保護自然景觀資源本質 ，乃以自然景觀之利用與保育為主，儘量維持自然生態，故 將十分瀑布南側劃設為遊樂區，作為旅遊人士休憩遊樂場所 。因原規劃或考慮過去政府財政困難，未劃設公園用地，但 已提出未來發展建議，於瀑布南側公園用地設觀瀑亭臺，以 利觀賞十分大瀑布。惟都市計畫通盤檢討耗費時程過久，為 提供國民優質休閒遊憩空間，採行最佳化之規劃，遂於97年 間依都市計畫法第27條第1 項第4 款辦理都市計畫變更作業 。準此，本案原通盤檢討「遊樂區」劃設目的係為提供休憩 遊樂場所，後迅行變更為「公園用地」時之劃設目的亦為提 供休閒遊樂空間，不同的是前者「遊樂區」土地為私人所有 ，可及性極低，又須繳交清潔費始可觀賞瀑布，導致十分瀑 布吸引遊客之誘因不足。為謀求最大公眾利益、提供優質休 閒空間，被告機關透過整體規劃，將可觀賞瀑布景觀之區域 規劃為公園（公共設施），開放供一般大眾休憩遊覽，故有 將部分「遊樂區」土地辦理迅行變更為「公園用地」之必要 。另一方面，為確保私人業者得維持經營，於土地使用分區 管制要點增訂採附帶條件獎勵方式適度容許調配遊樂區之建 蔽率及容積率，並僅就公園及整體聯絡交通系統所需部分進 行檢討變更，以維土地所有權人生計。㈣本案採個案變更， 係考量下列因素：⒈人口數量及地方建築線申請數量無顯著 成長，係以維護自然資源為重點：十分風景特定區申請建築 開發者以公共設施用地建設為主，且多為觀光遊憩發展型態
，私人建設開發行為數量不多，故於都市發展上，係以觀光 遊憩發展及保護維持自然資源為重點。⒉十分瀑布具公共財 性質。十分瀑布周圍土地為私人所有，導致地主築籬遮擋， 以收取入園門票營利，故應有整體規劃及適當管理，以維護 大眾觀賞天然資源景觀之權益。惟考量通盤檢討時程較久， 為符時效，故依法採個案變更方式辦理，將瀑布周圍部分土 地劃定為縣定瀑布公園，以提供民眾優質休閒遊憩空間及遊 樂資源，帶動並提升平溪地區觀光發展。⒊被告於97年7 月 31日認定本案符合都市計畫法第27條第1 項第4 款，屬配合 被告興建之重大設施，得辦理都市計畫迅行變更，且經由觀 光旅遊局依被告98年度總預算案編制日程表規定，於97年6 月27日至97年7 月15日編定機關98年度歲入歲出概算。又觀 光旅遊局於98年度辦理土地取得及工程發包，迄101 年度「 十分瀑布公園興建案」尚有應付歲出保留款7,399 萬5,966 元，顯然超過政府採購法規定之查核金額5,000 萬元以上， 認定為地方重大建設，尚無疑義。㈤蓋都市計畫法第19條並 未規定被告應通知土地所有權人參加「內政部」都市計畫委 員會審查會議，且本院98年度訴字第1399號判決意旨亦已說 明，計劃行政在實證上可能牽涉之利益眾多，範圍過大，以 致有以公告代替通知之立法設計，亦難指為程序違法，故原 告指摘被告違反行政程序法第102 條規定，顯有誤會。又被 告於收到內政部第728 次開會通知單（收文日為99年4 月8 日）後，隨即通知原告等，雖係以平信寄出，無法提出送達 證書，惟依一般郵遞方式送達，於99年4 月9 日週一以平信 寄出開會通知，依常情不會有遲延送達導致原告無法參與同 年月13日會議之情形。況原告雖未出席內政部都市計畫委員 會99年4 月13日第728 次會議，但其意見亦列入會議中討論 ，有會議紀錄可憑。準此，原告之意見實已獲得充分陳述之 機會，而今任意指摘被告違反程序，未給予陳述意見之機會 ，洵屬無據。㈥原告應無信賴保護原則之適用。蓋原告訴稱 係為合法經營十分大瀑布之育樂事業，是就主管機關核准其 經營育樂事業一事，有值得保護之信賴，惟原告經營行為經 主管機關認定係屬觀光遊樂業，原核准之營利事業登記證， 其營業項目：露營用具、遊艇遊泳釣魚運動用具出租出售及 有關育樂事業之經營等，並無觀光遊樂業，且原告於發展觀 光條例90年11月14日修正後，未依規定取得觀光遊樂業執照 ，並有於「十分瀑布」違法經營觀光遊樂業之事實，經主管 機關於97年間做成裁處罰鍰處分確定在案，則就原告於十分 瀑布經營觀光遊樂業務一節，既屬違法，自不得主張信賴保 護。㈦按環境敏感地區係指因人為因素易導致環境負效果的
地區，經查經濟部103 年1 月20日公告訂定「地質遺跡地質 敏感區（H0004 十分瀑布）」範圍，劃入地區為緊鄰基隆河 之河岸土地（河川區、公園用地及遊樂區土地）。涉及「變 更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園）」案之3 筆公園用地土地為原告持有之平溪區十分寮段六分小段78-3 8 地號及財政部國有財產署持有之同段78-42 、78-43 地號 等2 筆，而非所有79筆公園用地土地均公告列入地質敏感區 範圍。又地質法僅規範地質敏感區內土地開發前應進行調查 及評估，並無限制或禁止開發，且瀑布公園以低度開發設置 觀瀑步道為主，於兼顧環境生態自然資源下，並無大幅開發 行為，是原告主張本件變更特定計畫區案土地為地質敏感區 ，要求撤銷系爭公告，無足可採等語，資為抗辯。並聲明： 原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被 告99年5 月13日函影本、原處分影本、系爭公告影本、內政 部100 年3 月21日台內訴字第0990165027號訴願決定影本、 原裁定影本、最高行政法院101 年度裁字第258 號裁定正本 （本院101 年度訴更一字第42號卷一第159 頁、第160 頁、 第162 頁、本院100 年度訴字第831 號卷第54至60頁、最高 行政法院100 年度裁字第258 號卷第4 至6 頁、第96至104 頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第 3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本 院在此個案中，自應受最高行政法院101 年度裁字第258 號 裁定所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見， 據以為解釋法律之指針。經查，本件最高行政法院於上揭10 1 年度裁字第258 號裁定發回意旨中業已明確指示：「…… 又抗告人（即原告，下同）於提起訴願時即主張相對人（即 被告，下同）變更系爭特定計畫區之程序違反都市計畫法第 27條第1 項第4 款規定，訴願決定就訴願人此項主張並從實 體上予以審查，抗告人提起行政訴訟，亦重複主張系爭變更 特定計畫區案違反都市計畫法規定之相關程序及該法第27條 第1 項第4 款規定，原審受命法官行準備程序時，對於抗告 人未聲明撤銷系爭特定區計畫案處分不利於抗告人部分是否 聲明撤銷予以發問、告知，倘抗告人之聲明不完足，並應令 其補充之，原審受命法官未行使上開闡明權（亦為其義務） ，亦嫌欠洽……。」是本件經核兩造爭點為：原告是否於提 起訴願時即已併就內政部核定變更系爭特定計畫區之原處分 案表示不服，訴願決定逕由內政部作成決定，未送由行政院
為訴願決定，是否違背訴願決定法定管轄原則，而有所違誤 ？本院判斷如下：
㈠、按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內 政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市 ）（局）政府。」第9 條規定：「都市計畫分為左列3 種： 一、市（鎮○○○○○○○街計畫。三、特定區計畫。」第 12條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而 劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」第13條第2 款規定 ：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列 之規定擬定之：……二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（ 局）政府擬定之。」第19條第1 項規定：「主要計畫擬定後 ，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣 （市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉 行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知 ；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或 名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委 員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政 部核定之。」第20條第1 項第5 款規定：「主要計畫應依左 列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣（市）（ 局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內 政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案 。」第21條規定：「（第1 項）主要計畫經核定或備案後， 當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文 之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應 將發布地點及日期登報周知。（第2 項）內政部訂定之特定 區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規 定發布實施。（第3 項）當地直轄市、縣（市）（局）政府 未依第1 項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」復 按「縣（市）政府依地方制度法第19條第6 款第1 目及都市 計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫主要 計畫之權限，然依同法第21條規定須經內政部核定，始得發 布實施。又主要計畫之變更依同法第28條規定，應依照擬定 主要計畫之程序辦理，即須經內政部核定始得實施。縣（市 ）政府據都市計畫法第27條第1 項第4 款『為配合中央、直 轄市或縣（市）興建之重要設施』所為主要計畫之變更，依 同法第2 項規定，內政部得指示變更，必要時得逕為變更； 復依同法第82條規定，縣（市）政府對於內政部之核定申請 復議，經內政部復議仍維持原核定時，縣（市）政府應即發 布實施。可知，內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案變 更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關
，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不服 主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告。 」最高行政法院102 年12月份第2 次庭長法官聯席會議著有 決議意旨可資參照。準此可知，特定區都市計畫乃由縣（市 ）（局）政府先行擬定，俟報經內政部核定後，始公告實施 ，縣（市）（局）政府僅為擬定機關，內政部具有實質審查 之准駁權限，其核定始為權限機關作成之行政處分，至於縣 （市）（局）政府在內政部作成核定處分後，所為之公告， 僅係揭示內政部核定之特定區計畫內容，乃踐行使該核定處 分對外生效之法定程序，並無規制原處分內容以外之法律效 果，自非行政處分甚明。
㈡、再按「解釋契約，應於文義上及論理上詳為推求，以探求當 事人立約時之真意，並通觀契約全文，斟酌訂立契約當時及 過去之事實、交易上之習慣等其他一切證據資料，本於經驗 法則及誠信原則，從該意思表示所根基之原因事實、主要目 的、經濟價值、社會客觀認知及當事人所欲表示之法律效果 ，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或截取 書據中一二語，任意推解致失其真意。」（最高法院98年度 台上字第1925號判決意旨參照），此種關於契約條文解釋之 精神，於本件解釋關於原告所提出之訴願書之意旨時，本於 相同之法理，亦應有其適用。茲查，本件原處分係於99年5 月21日作成，而經被告於99年6 月8 日以系爭公告加以公告 實施。而據被告99年8 月6 日所提出之訴願答辯書，其中記 載原告於其具狀日期為99年7 月14日所提出之訴願書，係於 99 年7月16日送達被告，系爭公告刊登新聞紙之最後登載日 期為99年6 月14日（見訴願卷第183 至184 頁），惟因不管 係原處分，或被告所發布之系爭公告，其上均未載明救濟之 教示事項（見訴願卷第277 頁，及本院前審卷第24頁），是 依諸行政程序法第98條第3 項規定：「處分機關未告知救濟 期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者， 如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所 為。」原告所提起之本件訴願，因內政部及被告均未於原處 分及系爭公告中告知救濟期間，原告於一年內聲明不服時， 視為於法定期間內所為，故原告所提起本件訴願，衡諸上揭 規定及說明，並未逾期，合先敘明。而經本院仔細核閱原告 所提出之訴願書，其請求撤銷之標的雖均載明係指被告於99 年6 月8 日所公布之系爭公告，但原告於其訴願書事實欄中 業已載明事件緣由「……臺北縣政府爰依都市計畫法第27條 第1 項第4 款之規定，以『變更十分風景特定區計畫（配合 設置縣定瀑布公園）』案迅行變更都市計畫，於98年9 月7
日北府城審字第0980732369號函檢陳該案於內政部，經內政 部都市計畫委員會於99年4 月13日第728 次會議審決後，內 政部即以99年5 月21日台內營字第0990101019號函逕予核定 ；嗣由臺北縣政府以系爭公告，並自99年6 月14日起發布實 施。」（見訴願卷第244 頁）；訴願書理由欄中亦已載明「 ……訴願人合法持有十分瀑布周邊之土地，經營遊樂園已達 十餘年至今。然系爭都市計畫變更案逕將十分瀑布南側土地 規劃為縣定瀑布公園，顯已直接影響訴願人所有土地之權利 、利益，且增加該土地之負擔甚明……。」、「臺北縣政府 與內政部遑未詳查，率爾徒以都市計畫法第27條第1 項第4 款之規定而核定與公布系爭都市計畫變更案，顯見該變更已 悖於都市計畫法第27條第1 項第4 款之規定甚鉅，當屬違法 甚明。」（見訴願卷第246 至247 頁、第249 頁）；訴願書 末並表明將該訴願書致送予被告機關轉呈行政院訴願審議委 員會為訴願決定，綜合上揭原告於訴願書中所表明之意旨， 可知原告係針對系爭特定區計畫案之整體核定及公告表示不 服，故解釋原告該訴願書之真意，堪認原告於其所提出之訴 願書中係併對內政部所作成之上揭核定處分表示不服之意旨 ，殆可認定。
㈢、復按「訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機 關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」 、「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關 作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起 訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處 分機關，並通知訴願人。」訴願法第14條第4 項、第61條分 別定有明文。又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權 限者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，最高 行政法院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利 。」最高行政法院99年6 月份庭長法官聯席會議㈡著有決議 意旨可供參佐。本件原告於提起訴願時，係併對內政部所為 核定處分為不服之表示，依諸上揭最高行政法院102 年12月 份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，應以該內政部之核定 處分為本件原告所不服之原處分，而原告既已針對該內政部 所為核定處分為不服之表示，即或原告誤將其不服原處分所 提出之訴願書誤送予被告機關，依諸上揭規定及說明，被告 亦應依法將該事件移送於原行政處分機關即內政部，並通知 原告，並視為原告於向被告提出訴願書時，即已合法提起訴 願。茲被告亦誤認其為原處分機關，逕將原告依法所提起之 訴願予以受理，並擬具答辯書檢卷移送內政部為訴願審議之 決定，致原處分機關之內政部以訴願決定機關自居，逕為訴
願決定，則本件內政部所為之訴願決定，顯有訴願機關管轄 錯誤之情事，其所為訴願決定，揆諸上揭最高行政法院99年 6 月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨，顯有錯誤，無可維持 ，自應由本院將內政部所為訴願決定加以撤銷。至原告雖併 請求將原處分關於附表一其所有土地部分加以撤銷，惟因該 部分尚未經訴願決定加以審酌，本院尚無從逕予撤銷，故原 告該部分請求尚屬無從准許，附此敘明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 24 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳
法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
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