高雄高等行政法院判決
102年度訴字第364號
103年2月27日辯論終結
原 告 地勇選礦股份有限公司
代 表 人 陳啟祥
訴訟代理人 劉家榮 律師
複 代理人 林易志 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳 菊 市長
訴訟代理人 鄭君地
王存偉
邱持敬
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年7
月19日台內訴字第1020221996號、同日台內訴字第1020222727號
、同日台內訴字第1020239469號及102年7月22日台內訴字第1020
244009號、同日台內訴字第1020222726號、同日台內訴字第1020
221995號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告在屬於都市計畫農業區之高雄市○○區○○段潮州寮 小段（下稱潮州寮小段）5713、5714、5715（即原告所稱光 明一場）、5901、5902、5903、5904（即會結二場）、5937 、5938、5939（即會結一場）地號等10筆土地上堆置爐石等 作非農業使用之違法行為，經改制前高雄縣政府環境保護局 於民國98年2月10日第一次查獲，改制前高雄縣政府乃以原 告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定為由， 依都市計畫法第79條第1項規定，以98年4月30日府建都字第 098096328號裁處書處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止 違法使用，並限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定在 案。因原告屆期仍未恢復上開土地之合法使用，改制前高雄 縣政府乃續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處 12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次 日起3個月內恢復作農業區之合法使用。嗣原告仍於上述光 明一場、會結一場、會結二場及潮州寮小段5945、5946、59 47地號（即原告所稱會結三場）、潮州寮小段5724、5725地 號（即光明二場）、高雄市○○區○○段980、981地號（即 拷潭場）等17筆農地（以下合稱系爭土地）繼續堆置廢鐵砂
等物，經改制合併後被告查獲，於101年5月17日至現場聯合 會勘後，要求原告就系爭土地提報按時程搬遷各場區堆置物 之改善計畫；原告乃提出「農地堆置搬遷計畫」，預計於10 1年6月15日將會結一場、同年7月25日將會結二場、同年9月 13日將會結三場、同年10月18日將拷潭場、同年11月17日將 光明一場、同年12月7日將光明二場土地上所堆置之廢鐵等 物清運完畢，經被告101年6月15日高市府環廢管字第101362 28100號函復請按計畫期程完成搬遷，被告環境保護局（下 稱環保局）將每月追蹤改善情形，如未依計畫期程執行，將 依相關規定辦理。惟經被告（環保局）先後於同年6月22日 、7月26日、9月13日、10月18日、11月19日及102年1月3日 至會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光 明二場現場勘查，系爭土地仍繼續作堆置廢鐵砂使用，被告 認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定， 乃依都市計畫法第79條第1項規定，分別以101年7月20日高 市府都發開字第10132813000號、同年9月18日高市府都發開 字第10133816200號、同年10月3日高市府都發開字第101338 16200號、同年11月15日高市府都發開字第10134626300號、 102年1月15日高市府都發開字第10230124400號、同年1月18 日高市府都發開字第10230186300號函各裁處原告30萬元罰 鍰，並勒令停止使用。嗣原告未遵命停止使用，仍續於系爭 土地堆置廢鐵等物，經被告農業局再於102年2月8日前往會 結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二 場等地現場稽查時查獲，被告因認原告違反都市計畫法高雄 市施行細則第18條規定，乃按都市計畫法第79條第1項規定 ，依序以102年3月15日高市府都發開字第10231014000號（ 下稱原處分一）、同年3月18日高市府都發開字第102310780 00號（下稱原處分二）、同年3月19日高市府都發開字第102 31135900號（下稱原處分三）、同年3月20日高市府都發開 字第10231140300號（下稱原處分四）、同年4月1日高市府 都發開字第10231142200號（下稱原處分五）及同日高市府 都發開字第10231142500號（下稱原處分六）等函（以下合 稱原處分）各裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告 不服，分別提起訴願，均經決定駁回；遂合併提起本件行政 訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告於系爭土地上堆置生鐵、廢鐵等物，幾乎均超過3年， 依行政罰法第27條第1項規定「行政罰之裁處權，因3年期間 之經過而消滅。」可知，本件行政罰之裁處權早已消滅。(二)被告主張原告在系爭土地違規使用云云，乃係針對過去之事
實，且雖部分土地違規使用狀態仍未清除，但原告早已戮力 配合被告辦理搬遷，並非對被告之行政命令及行政罰置之不 理，然被告迄102年仍執意對原告進行嚴苛之行政裁罰，實 與行政目的無必然之關連性，應屬行政恣意。再者，被告竟 於102年3月15日至4月1日期間，對原告進行6次相同性質之 裁罰，其裁罰密集度之高，根本違反比例（目的性）原則。(三)被告自101年間迄今（最早可上溯98年間高雄縣政府時期） ，就系爭土地認定原告非作農業使用，已進行多次裁罰，而 今本件仍就同一事實對原告進行6次裁罰，卻未曾考慮前次 裁罰與本次裁罰之間隔期間，原告是否確實可能將全部堆置 物完全清除，有違行政罰法第18條第1項規定，原處分確有 違誤。
(四)原告並不否認於系爭土地堆置生鐵、鐵砂、爐石、砂石等物 ，作非農業使用，業已多次遭裁罰並勒令停止違法使用，然 本件原處分完全未表明：「‧‧‧限期於收受裁處書之次日 起3個月內恢復作『農業區』合法之使用，經又於幾年幾月 幾日現場查證屬實‧‧‧」等文字，顯見原處分係基於何違 規事實完全不明確；另再觀諸原處分僅課處「罰鍰」，並勒 令「停止使用」，實屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之 第一階段處分，並非屬同條項後段所指之「按次處罰」及其 他行政強制執行方法。依此，原處分既係對原告各場之前所 為第一次處分後，並無新生之堆置行為，但仍未改善恢復農 業使用之狀態所為之按次處罰，則被告原處分除罰鍰外，關 於另課予「並勒令使用」之預防性不利處分部分，並非都市 計畫法第79條第1項後段「按次處罰」後可容許之行政處分 ，此部分應非適法，有本院102年度訴字第63號判決足參等 情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)原告前於會結一場、會結二場及光明一場堆置生鐵、廢鐵之 非農業使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定， 先後於98、99年間經改制前高雄縣政府依都市計畫法第79條 規定分別裁處6萬元、12萬元罰鍰並均勒令停止使用在案。 其後，經被告於101年3月15日、5月17日稽查系爭土地，除 前述會結一場、會結二場及光明一場仍有堆置生鐵、廢鐵之 違規事實外，又發現原告另於會結三場、拷潭場及光明二場 堆置廢鐵，嗣又未依其所提搬遷計畫完成改善，故被告於事 實欄所載時間自101年7月20日起，對原告上述各場分別作成 裁處罰鍰30萬元之行政處分，並均勒令停止使用。嗣再經被 告農業局於102年2月8日稽查發現原告仍在系爭土地違規堆 置廢鐵，未依上開處分停止使用屬實，故被告先後於102年3
月15日、18日、19日、20日及4月1日針對各場之違規行為分 別作成按次處罰，並未逾裁處權時效。且原處分係針對不同 違規標的（地點）分別裁處，並非對同一地點作成6次裁罰 ，故無原告所指裁罰密集度高，違反比例（目的性）原則之 問題。
(二)按都市計畫法第79條並未規定依該條作成之行政處分均須載 明「限期於收受裁處書之日起3個月恢復作農業區合法之使 用」。且原告本不應有在農業區土地擅自堆放廢鐵非作農業 使用之違規行為，自98年被裁處時，即應積極尋求合法程序 ，排除其違規行為。然原告卻變本加厲，擴大違規行為規模 ，於提出農地搬遷計畫後，長達數個月期間，仍未有積極改 善成效。故被告為達行政目的，於法定罰鍰額度內，對原告 採最高額罰鍰之裁罰，堪稱允洽等語，資為抗辯。並聲明求 為判決駁回原告之訴。
四、前揭如事實概要欄所載之事實，分別經兩造各陳在卷，並有 改制前高雄縣政府98年4月30日府建都字第0980096328號裁 處書（第198頁）、99年8月6日府建都字第0990207145號裁 處書（第199頁）、被告101年7月20日高市府都發開字第101 32813000號函（第200頁）、同年9月18日高市府都發開字第 10133816200號函（第201頁）、同年10月3日高市府都發開 字第10133816200號函（第202頁）、同年11月15日高市府都 發開字第10134626300號函（第203頁）、102年1月15日高市 府都發開字第10230124400號函（第118頁）、同年1月18日 高市府都發開字第10230186300號函（第133頁）、被告農業 局102年2月18日高市農務字第10230435600號函暨現場照片 （第178-184頁）、原處分（第10-11、17-18、24-25、31-3 2、38-39、45-46頁）附本院卷，以及原告所提農地堆置搬 遷計畫（第87-89頁）、被告101年6月15日高市府環廢管字 第10136228100號函（第85-86頁）附光明一場訴願卷可稽， 洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告於農業區之系爭 土地堆置廢鐵等物，就各不同場區分別依都市計畫法第79條 第1項規定，以原處分對原告分別裁處30萬元罰鍰，並勒令 停止使用，是否適法？爰分述如下：
(一)按都市計畫法第79條第1項規定：「（前段）都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形 ，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法 所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處 其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原 狀。（後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按
次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢 復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或 管理人負擔。」又都市計畫法高雄市施行細則第18條規定： 「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用 ；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令 、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：．．．十 一、農業區。．．．。」其附表一則規定，經農業主管機關 同意並經目的事業主管機關核准，且面積在0.3公頃以下、 建築物高度不超過3層樓或10.5公尺者，允許作土石方資源 堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場。由上開規定可知，都 市計畫範圍內之農業區土地僅得供農業使用，違反都市計畫 土地使用管制者，或非屬依都市計畫法高雄市施行細則第18 條經核准之使用，主管機關即得對土地使用人予以裁罰。又 都市計畫法第79條第1項前段條文所指之「罰鍰」處分，性 質上係屬行政罰，但「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原 狀」處分，因不具非難性，性質上則屬預防性不利處分，並 非行政罰；同條項後段規定「不拆除、改建、停止使用或恢 復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆 除或採取其他恢復原狀之措施。」依此段規定，義務人違反 上述前段預防性不利處分所課予之作為義務，依後段規定得 「按次『處罰』」，係指「按次罰鍰」，亦屬行政罰性質； 最後「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原 狀之措施」，則屬行政上強制執行之方法（目的在於強迫義 務人實現義務內容，而不在非難過去之行為），亦非屬行政 罰性質，合先敘明。
(二)其次，行政罰既係對一過去違反行政法上義務行為之非難， 當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明文規定者為限 ，且任何人均不能以同一行為受二次以上之行政罰，此已為 法治國家之基本原則。而所謂一行為，包括「自然一行為」 與「法律上一行為」，至於所謂數行為，則係指同一行為人 多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上 義務規定，而其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行 為」而言。因此，構成要件行為完成後，繼續維持其事實上 效果者，僅係狀態之繼續，除非法令有續行處罰之明文，否 則不得就其狀態之繼續給予重複之處罰。準此，前揭都市計 畫法第79條第1項規定，行為人具備違反該項前段所定之行 政法上義務時，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「勒令停 止使用或恢復原狀」；如行為人於狀態繼續當中，不遵守停 止使用或恢復原狀之預防性不利處分時，主管機關則得對之 按次課處「罰鍰」，並得「停止供水、供電、封閉、強制拆
除或採取其他恢復原狀之措施」。再者，倘義務人不依上述 預防性不利處分而為拆除、改建、停止使用或恢復原狀，則 原本義務人違反都市計畫土地使用管制之狀態仍繼續存在， 主管機關於按次處罰時，除裁處罰鍰外，自得重申前次所為 預防性不利處分之誡命內容，勒令義務人停止使用或恢復原 狀。又按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難 程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考 量受處罰者之資力，行政罰法第18條第1項定有明文。(三)經查，原告在光明一場、會結一場、會結二場等10筆都市計 畫農業區土地上堆置爐石等物，經改制前高雄縣政府以其違 反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，依都市計 畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第0980 96328號裁處書處6萬元罰鍰，並勒令立即停止違法使用行為 ，限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定在案，此有該 裁處書可參，復為原告不爭執。則依此一處分書內容，除罰 鍰處分外，另有依同條項前段命停止使用之預防性不利處分 ，課予原告一定之作為義務，原告如有違反該命停止違法使 用處分所課予移除堆置物恢復農業使用之義務，改制前高雄 縣政府自得依同條項後段規定「按次處罰」。從而，改制前 高雄縣政府於上開限期3個月內恢復作農業區之合法使用期 限屆期後，上開10筆土地上仍有堆置廢鐵砂，未予移除，而 以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處12萬元罰鍰 ，性質上自屬原告違反該命停止違法使用處分所課予移除堆 置物恢復農業使用之義務，依同條項後段所為「按次處罰」 。又查，改制合併後被告於101年3月15日及101年5月17日現 場執行聯合會勘，發現原告在系爭土地上仍有堆置廢鐵砂情 形，乃要求原告提報搬遷各場區堆置廢鐵砂之改善計畫；原 告雖提出「農地堆置搬遷計畫」，定於101年6月15日將會結 一場、7月25日將會結二場、9月13日將會結三場、10月18日 將拷潭場、11月17日將光明一場及12月7日將光明二場土地 上所堆置之廢鐵等物清運完畢，並經被告101年6月15日高市 府環廢管字第10136228100號函復請按計畫期程完成搬遷， 被告環保局將每月追蹤改善情形，如未依計畫期程執行，將 依相關規定辦理。惟經被告環保局先後於同年6月18、22日 ；7月4、13、26日；8月20日、9月13日；10月2、18日；11 月19日及被告農業局於102年1月3日多次至會結一場、會結 二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場現場勘查， 發現系爭土地仍繼續作堆置廢鐵砂使用，未按計畫時程將各 場堆置物清運完畢，乃對上開各場區分別以101年7月20日高 市府都發開字第10132813000號、同年9月18日高市府都發開
字第10133458900號、同年10月3日高市府都發開字第101338 16200號、同年11月15日高市府都發開字第10134626300號、 102年1月15日高市府都發開字第10230124400號、102年1月 18日高市府都發開字第10230186300號各裁處罰鍰30萬元， 並均勒令停止使用，此有上述各次事業廢棄物稽查紀錄表、 被告農業局102年1月4日高市農務字第10133505200號函暨現 場照片及處分函附本院卷（第220-225、226-236、237-245 、246-262、263-265、216-218、155、157、164、165、16 6、168頁）可稽，亦為原告所不爭執，均堪認定。是以，原 告自98年起即有違反都市計畫法第79條第1項前段之行為存 在，原告之光明一場、會結一場、會結二場前於98年4月30 日遭合併裁處罰鍰6萬元後，至99年8月6日因仍未移除堆置 物鐵砂，違反恢復農地合法使用處分之義務，遭按次裁處罰 鍰12萬元；嗣因未按農地搬遷計畫時程將各場堆置物清運完 畢，自101年7月20日起至102年1月18日各場區陸續再經被告 按次處罰30萬元，迄被告本件再以原處分按次裁處罰鍰30萬 元止，前後違法期間約達4年，歷經改制前高雄縣政府、被 告多次聯合會勘、稽查、行政指導，原告仍未停止其違法行 為，顯係故意違章，要無疑義。被告審酌原告多次違反行政 法上義務之行為，其應受責難程度較高，且違規事實持續多 年，違規情節嚴重，乃於法定裁量範圍內，裁處原告最高額 罰鍰30萬元，並重申先前所為停止違法使用處分之誡命內容 ，揆諸上揭說明及行政罰法第18條第1項規定，核屬合法妥 適，並無違反比例原則之過當情形。原告主張其並無故意過 失、原處分違反比例（目的性）原則及被告有裁量怠惰、行 政恣意情事云云，均無可取。
(四)承上所述，被告前次針對會結一場、會結二場、會結三場、 拷潭場、光明一場及光明二場之違規行為，依序於101年7月 20日、同年9月18日、同年10月3日、同年11月15日、102年1 月15日及同年1月18日各裁處30萬元行政罰，並均為勒令停 止使用之預防性不利處分，時間上距離本件以102年3月15日 原處分一、同年3月18日原處分二、同年3月19日原處分三、 同年3月20日原處分四、同年4月1日原處分五及同日原處分 六針對原告就各場區不遵守停止使用之預防性不利處分所為 按次課處「罰鍰」30萬元，前後處分相隔逾2個月至7個月不 等，參諸前開原告所提農地堆置搬遷計畫之搬遷期程表（會 結一場15日、會結二場40日、會結三場50日、拷潭場35日、 光明一場30日、光明二場20日），顯已有給予原告相當時日 之搬遷時間，且均未逾3年甚明，是以，被告以原處分對原 告各裁處30萬元罰鍰，並無逾越權限或濫用權利之違法，從
而，原告所謂本件被告所行使之裁處權早已逾行政罰法第27 條第1項規定之3年期間而消滅，及兩次裁罰之間隔期間不足 以清除堆置物云云，委無足採。又主管機關對於行為人，依 都市計畫法第79條第1項前段規定，作成命其停止使用之處 分，逾相當期間，行為人仍未遵守，主管機關非不得針對後 續之違反行為，再依都市計畫法第79條第1項前段規定，作 成命其停止使用之預防性不利處分，蓋基於秩序行政之功能 特性，行政法上之禁止規定本身即同時蘊含有授權主管機關 命停止該禁止行為之權能，在秩序行政之法制下，法律一方 面禁止人民為一定之行為，他方面卻不授予行政機關禁止該 行為繼續之權能，殊難想像（最高行政法院102年度判字第7 01號判決意旨參照）。準此，倘行為人不依上述預防性不利 處分而停止使用，則原本行為人違反都市計畫土地使用管制 之狀態仍繼續存在，主管機關自得重申前次所為預防性不利 處分之誡命內容，勒令義務人停止使用。從而，本件被告自 可對於原告本件違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定 之行為，依都市計畫法第79條第1項後段作成罰鍰處分；而 依同條項前段作成命停止使用之處分，要無疑義。因此，原 告舉本院102年度訴字第63號判決之個案不同見解主張本件 被告原處分除罰鍰外，不得另課予「勒令停止使用」之預防 性不利處分云云，亦無可取。
五、綜上所述，原告前揭主張均不可採，被告依都市計畫法第79 條第1項規定所為原處分均無違誤，訴願決定各予以維持， 亦無不合。原告起訴意旨請求均予以撤銷，為無理由，應予 駁回。另兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結果不生影響 ，爰不逐一指駁論究，併此述明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
書記官 楊 曜 嘉
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