臺北高等行政法院裁定 八十九年度訴字第一八三二號
原 告 交通部高速鐵路工程局
代 表 人 甲○○（局長）住同右
訴訟代理人 梁開天 律師
複代理人 楊明興 律師
侯雪芬 律師（兼送達代收人）
楊雅惠 律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 蘇貞昌縣長）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
蔡進良 律師（兼送達代收人）
參 加 人 樹林市公所
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 鍾毓理 律師
右當事人間因有關土地事務事件，原告不服台北縣政府中華民國八十九年九月十一日
八九北府訴決字第三四六○一三號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第四條第三項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願 決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」而此 處所指之利害關係人，依行政法院（現改制為最高行政法院）七十五年判字第三 六二號判例意旨所示，乃指具有「法律上之利害關係」而言。二、經查本案之事實經過如下：
Ａ、參加人所屬之樹林市（原為樹林鎮，現改制為樹林市），依已廢止之省縣自治 法（八十三年七月二十九日總統（八三）華總（一）義字第四三九五號令制定 公布，八十八年四月十四日總統（八八）華總一義字第八八０００七九六四０ 號令公布廢止）第二條及現行有效實施之地方自冶法（八十八年一月二十五日 總統令制定公布）第十四條之規定，為具有公法人身分之地方自治團體。 Ｂ、而樹林市○○○段五○八之十七號等十四筆土地（即本案系爭土地），其原來 使用分區○○道路用地」，並登記為樹林市（原為樹林鎮，現改制為樹林市） 所有。
Ｃ、其後中央政府因規劃興建高速鐵路，成立原告機關，負責高速鐵路之規劃事宜 ，並決定高速鐵路將行經上開土地。
Ｄ、為此原告乃與參加人進行協議，打算撥用樹林市所有之該十四筆土地。其間歷 經多次協商（協商經過之細節事實，因涉及實體問題，故在此保留）。但最後 卻是由原告經由交通部於八十六年十一月十三日以交總八十六（一）字第八六 ○○七九九０號函請內政部轉陳行政院准予無償撥用。行政院旋於八十六年十
一月二十一日以台（八六）內地字第八六一一六八一號函復交通部准予無償撥 用，並指示依交通部前開號函辦理，副本並函知台灣省政府。 Ｅ、台灣省政府接到行政院之指示後，交由所屬地政處辦理，而省府地政處則函知 被告機關，被告機關再去函指示其所屬之下級機關樹林地政事務所辦理。 Ｆ、樹林地政事務所收到上級機關即被告之指示後，先直接在土地登記簿上單方面 逕行變更上開土地之管理機關（從參加人變更為原告）。又於八十六年十二月 十二日，以八六北縣樹地一字第一四○三○號函知本案參加人即樹林鎮（市） 公所，謂已辦理管理機關變更登記完畢，並請繳回上開土地所有權狀辦理加註 。
Ｇ、而參加人認為樹林地政事務所上開單方片面變更管理機關之作為及要求參加人 繳回土地所有權狀之命令，已侵犯到地方自治團體公法人樹林市之財產權，認 為上開函令，對參加人而言，是一個具有外部效力的行政處分，因此提起行政 爭訟。
Ｈ、被告機關受理後，亦認為樹林地政事務所上開函令性質上屬行政處分，而且其 處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命令參加人繳回土地所有權狀 」二個部分。而且認為樹林地政事務所作成上開行政處分所依據之上級機關指 示本身違法，而以撤銷。雖經原告提起再訴願，且經再訴願機關一再撤銷被告 之訴願決定，但被告仍一再抗拒上級機關於再訴願決定中所為之指示，於每次 重為決定時，還是撤銷樹林地政事務所之原處分。 Ｉ、爾後因行政爭訟制度之變革，取消再訴願程序，被告又於八十九年九月十一日 以八九北府訴決字第三四六○一三號函檢附訴願決定（案號：0000000 0號），再次撤銷樹林地政事務所前開處分，原告乃依行政訴訟法第四條第三 項之規定，以利害關係人之身分提起本案訴訟。三、與上開事實有關之法律爭點，兩造及參加人在程序上分別提出以下之法律上主張 ：
Ａ、本案首應說明者，乃國家為達成興建高速鐵路之目的，作出一個「決定」， 決定撥用樹林市所有之系爭十四筆土地，交由原告管理，提供原告規劃，作 為興建高速鐵路之用。而這個決定內容，在客觀上產生了「事實的變動」， 此等「事實變動」又可分為二個層面來觀察，而且其變動內容最後是因為樹 林地政事務所之動作而實現：
１、一方面在土地登記簿上將系爭土地之管理機關從參加人變更為原告。 ２、命參加人繳回土地所有權狀。
Ｂ、而以上的事實狀態即產生下述的法律爭點： １、上開產生「事實變動」的「決定」，是由何一國家機關所作成﹖作成的時 間為何﹖
Ⅰ、就此原告主張：
ａ、作成此等產生事實變動決定之國家機關為行政院。樹林地政事務所僅 是執行上開決定而已。
ｂ、作成之時間則為行政院八十六年十一月二十一日台（八六）內地字第 八六一一六八一號函作成時。
Ⅱ、被告及參加人則主張：
ａ、作成此等決定之國家機關為樹林地政事務所。而行政院透過省政府及 台北縣政府所輾轉下達給樹林地政事務所之指示，僅屬行政機關間之 內部指令，客觀上不足以造成事實變動之結果。 ｂ、作成之時間則為樹林地政事務所於八十六年十二月十二日，以八六北 縣樹地一字第一四○三○號函知參加人時。
２、上開產生「事實變動」的「決定」，在法律上能否被定性為一個「行政處 分」：
Ⅰ、就此原告主張：
土地撥用純屬國家就公有土地，決定交由何一機關管理之問題，乃為「 行政內部行為」，行政部門享有自由形成之權限，不受法院之監督及審 查，故其不具備「行政處分」要素中最具重要性之法效性要素（即直接 對外發生法律效果之「外部效力」），非屬行政處分。 Ⅱ、被告及參加人則主張：
土地撥用機關之改變，如果僅限於不同之行政機關，固屬「行政內部行 為」，不生外部之法律效果。但在案本案之情形則有不同，因為系爭土 地屬於地方自治團體公法人樹林市所有，管理機關之變更，足以剝奪土 地所有權人對土地之收益及處分權能，有礙地方自治團體之財政自主權 ，所以撥用結果對公法人樹林市而言，當然侵犯到獨立於國家之外、具 有法人地位之地方自治團體之財產權，因此已產生外部法律效果，應受 法院之審查，故本案之撥用決定，性質上應屬「行政處分」。 ３、假設上開決定是一個行政處分（原告之預備主張），則其作成行政處分之 機關為何人﹖且參加人何時收受或知悉該行政處分之內容﹖ Ⅰ、就此原告主張：
ａ、既然決定是由行政院作成，而且依土地法第二十六條之規定，土地撥 用是由行政院核准，則依訴願法第十三條之規定（原行政處分機關之 認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為 之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關 ），應以行政院為原處分機關。
ｂ、而且上開行政處分之內容，由行政院通知台灣省政府再通知被告台北 縣政府地政機關，再由被告台北縣政府於八十六年十二月三日以八六 北府地四字第四五五○七四號函，通知樹林地政事務所時，亦曾以副 本抄送參加人，則參加人自此時即收受及知悉原行政處分，其行政爭 訟之期間亦應自此時起算。參加人提起訴願時已逾期，被告不予程序 上駁回，反而為實體上撤銷原處分之決定，顯有違法之處。 Ⅱ、被告及參加人則主張：
ａ、告知管理機關變更並命參加人繳回權狀者既為樹林地政事務所，則基 於顯名原則之要求，作成行政處分之行政機關應該是樹林地政事務所 。
ｂ、上開副本參加人收受之確切時間，現已無從查考，但無論如何，原處
分既然由樹林地政事務所作成，並由樹林地政事務所將處分內容通知 參加人，則參加人之行政爭訟期間程自應自收受樹林地政事務所八十 六年十二月十二日八六北縣樹地一字第一四０三０號函之日起算。參 加人提起訴願並無逾越訴願期間。
４、假設上開決定是一個行政處分，而且是由樹林地政事務所作成（原告再退 一步之預備主張），作成案號為八十六年十二月十二日八六北縣樹地一字 第一四０三０號，其處分之內容為何﹖
Ⅰ、就此原告主張：
原處分之內容僅限於命令參加人繳回土地所有權狀之下命處分，而不及 於早於事前作成管理機關變更之形成處分（因為該項處分早在事前即由 樹林地政事務所直接在土地登記簿上逕予變更）。所以被告原訴願決定 將此部分亦予撤銷，有「將未聲明事項亦予決定」之違法，違反處分權 原則。
Ⅱ、被告及參加人則主張：
因為在上開行政處分函中才表明系爭土地之管理機關已變更，則依行政 程序法第一百十條第一項之規定（書面之行政處分自送達相對人及已知 之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知 悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力），上開變更管理 機關之形成性處分，亦應在樹林地政事務所上開書面處分之範圍內。四、然而提起行政訴訟，首應確定者，即為爭訟之內容得為行政訴訟審理之對象： Ａ、就此行政訴訟法第二條雖規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本 法提起行政訴訟。」，但依立法說明三所示：「本條係有關行政訴訟審判權之 概括規定，至公法爭議之具體訴訟，仍須具備本法所定各種訴訟之要件，始得 提起。」故並非所有之公法上爭議均得提起行政訴訟，而須符合行政訴訟法所 定之要件。
Ｂ、因此本案所生之公法上爭議，法院是否享有審判權，乃屬本院須探究之首要問 題。
Ｃ、而上下級行政機關間有關職務監督、工作指示或事務移轉等作為，性質上屬於 行政內部行為，不涉及人民權利義務之得喪變更，上級機關享有自由形成之權 限，並不受法院之監督及審查，也沒有提起行政訴訟之餘地。 Ｄ、若本案撥地之決定（暫不論其作成機關為何）僅屬上級機關將國家資源之公有 土地交由下級機關，以便下級機關遂行其行政任務，此種作為並不會發生任何 外部性之法律效果，不僅不是一個行政處分，也不應該由法院來審查作為之合 法性。
Ｅ、就算被告機關認知有誤，而將一個行政內部作為視為一個行政處分，並進行實 體上之審查，而將該行政內部作為以訴願決定之方式予以撤銷。但該訴願決定 本身在法律上不具任何意義，也不會改變行政內部作為之原有性質。因此上述 的錯誤訴願決定本身，仍然非屬行政訴訟審理之對象。 Ｆ、不過本案之撥地決定，並非上級機關就有關土地管理機關變動所為之單純決定 ，還涉及地方自治團體。而地方自治團體為一獨立之公法人，享有獨立於國家
以外之權利主體地位，得擁有自己之財產，並在地方自治事項具有自主權限， 撥用其所有之土地將影響地方自治團體對所有財產之使用收益，當然足以產生 外部之法律效力，因此應該被定性為行政處分。而被告對該行政處分所為之訴 願決定內容（即撤銷原處分之訴願決定），也同屬行政處分之一種。 Ｇ、所以本案之公法上爭議，應得據為行政法院之審判對象。五、確定本案之訴訟標的為行政法院之審判權所及以後，在程序上，接著則應探究， 本件原告是否具有「訴訟權能」，而得提起本件行政訴訟： Ａ、按有關本案原行政處分之作成機關，到底是行政院或樹林地政事務所，二造固 然有所爭議，本院之法律意見亦簡要說明如下： １、理論上言之，依顯名原則之要求，應該是以做成書面函文通知參加人，表示 變更系爭土地管理機關及命令參加人繳回土地所有權狀之樹林地政事務所為 原處分作成機關。
２、而訴願法第十三條但書之情形，應該是指行政處分之上級作成機關，已遵守 顯名原則之要求，依行政程序法第一百條之規定將行政處分之內容送達或通 知相對人或利害關係人，或以公告之方式代替送達。而依行政程序法第一百 十條第一項之規定，行政處分已生效後，再交由下級機關實現其行政處分之 內容者，因此不能謂訴願法第十三條但書之規定為顯名原則之例外。 ３、不過目前實務上就土地徵收案件，基於土地法第二百二十二條之規定（徵收 土地由中央機關核准之），而認定土地徵收之行政處分均為核准機關內政部 所作成，與上述之理論不無出入。
Ｂ、次就原處分之範圍而言，本院亦認為樹林地政事務所承辦人員在土地登記簿上 為管理機關名義之變更時，既然尚未讓參加人知悉，純屬其內部之動作，當然 要到其正式通知本件參加人時，此項形成性之行政處分才生效，因此樹林地政 事務所之八十六年十二月十二日八六北縣樹地一字第一四○三○號函之處分內 容，當然應包括變更系爭土地管理機關形成處分之部分。 Ｃ、然而以上之爭點尚非本案之判斷關鍵，按本案原告既然是依行政訴訟法第四條 第三項之規定，以利害關係人之身分對訴願決定提起行政訴訟，則依首揭判例 意旨所示，必須對訴願決定所生之外部法律效果，具有「法律上之利害關係」 ，其起訴方屬合法。簡言之，原告首先必須證明其有權利或法律上利益受到侵 犯，而具有實施本案訴訟之「訴訟權能」存在，其本案訴訟方屬合法。 １、行政訴訟制度，在訴訟類型學理分類上可以分為「主觀訴訟」及「客觀訴訟 」二種型態，「主觀訴訟」要求提起行政訴訟之人一定必須是其本人之權利 或法律上利益受到公權力之侵犯，不然即其「訴訟權能」即有欠缺，不備起 訴合法要件，而應受駁回之裁定。而「客觀訴訟」則承認人民得在其本人之 權利或法律上利益並未受到公權力侵犯之情況下，單純基於維護公共利益之 考慮，而具有實施訴訟之訴訟權能，得提起行政訴訟，擔任原告之角色，要 求法院去審查相關行政作為之違法性。
２、而我國現行行政訴訟法，原則上採取「主觀訴訟」之制度，要求提起訴訟之 原告，必須是權利或法律上利益受到侵犯之人民（目前行政訴訟法第九條雖 例外規定，在法律有特別規定之情況下，容許人民得為維護公益，而就無關
自己權利或法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，提起行政訴訟， 但目前我國法制上似乎並無此種特別規定存在。因此目前之行政訴訟制度底 下，提起行政訴訟之原告均應先指明自己受到侵犯權利或法律上利益之具體 內容，方具有實施訴訟之權能。
３、但本案原告之身分卻極為特殊，本身即屬國家之行政機關，則其在本案中是 否有權利或法律上利益會因其他行政機關所作成之行政處分，而遭受到侵犯 ，因此具備提起行政爭訟（包括訴願程序及行政訴訟程序）之利害關係人地 位﹖此一法律爭點，即須加以探究。
Ⅰ、固然依行政法院（現改制為最高行政法院）七十六年度判字第六四三號判 決意旨所示：「按人民因中央或地方機關之違法處分，認為損害其權利， 得依（修正前）訴願法提起訴願、再訴願，經依訴願法提起再訴願而不服 其決定者，得向行政法院提起行政訴訟，訴願法第一條及行政訴訟法第一 條，分別規定甚明。茲所謂『人民』應包括行政機關或鄉、鎮自治機關， 基於與人民同一之地位而受違法不當之行政處分者在內（司法院院解字第 二九九○號、第三五八七號解釋及本院四十八年判字第一○二號、四十九 年判字第七○號判例參照）」。
Ⅱ、而學說上亦均承認，行政機關在例外情形，亦得以權利受到侵犯，而對行 政處分提起行政爭訟，但是無論學術界或實務界也均指明此種情形乃屬例 外，且依相關判例所揭示之實例，此種例外情形仍有一定之範圍，限於國 家機關立於與人民同一地位之情形，例如：
ａ、依法律規定對行政機關之日常運轉作為為行政罰者（例如依交通或環保 法令處罰行政機關公務車之交通違規行為或處罰行政機關之不當排放廢 水行為，行政法院七十七年度判字第二二六八號判決參照）。 ｂ、國有財產局管理機關經法院指定為「遺產管理人」，聲請為土地所有權 登記，而遭地政機關駁回者（即上開七十六年度判字第六四三號判決之 事實）。
ｃ、台灣省菸酒公賣局不服商標註冊核駁事件（經濟部七十一年訴字第四三 九六０號訴願決定參照）。
Ⅲ、以上之案例莫不強調行政機關居於財產主體之地位，就特定事項必項服從 於對該事項享有管轄權之他行政機關公權力。
Ⅳ、但在本案中，原告之地位並無法等同於上開例外情形，因為： ａ、行政院將系爭土地撥用給原告，其目的正在於便利原告遂行其行政任務 ，如果謂原告對本案有何利益，其利益不在於財產之利益，反而是在行 政任務之達成。
ｂ、本件原告是因國家之行政處分而取得系爭土地之管理使用權限，此時對 樹林市而言，因為影響到其以公法人身分對所有系爭土地之使用收益權 限，有權利受到侵犯之外部事實存在，因此而具有訴願及訴訟權能。但 對原告而言，國家透過行政處分給予其系爭土地之使用權限，乃在指示 其遂行行政任務，其是以國家行政機關之地位，基於執行行政事務之原 因，而取得系爭土地之管理使用權限，在這個範圍內（即對原告而言）
並無外部關係可言。而且讓其取得系爭土地使用權限之行政處分本身是 否具備合法性，正是訴願關決定審查之對象。因此在整個行政爭訟階段 （包括訴願及行政訴訟），其均與國家於立於同一之地位，並無獨立國 家行政作為以外的獨立權利或法律上利益可言。換言之，本案是國家行 政作為與地方自治團體權利直接發生衝突之二面關係，而不是國家之行 政作為造成二個權利主體間在權利或利益之層面產生對立性衝突之三面 關係，如用類似情況來比擬，就如同土地徵收之行政處分遭撤銷後，基 於「行政一體原則」，用地機關不得循行政爭訟程序來對該撤銷原處分 之訴願決定提出異議一般。因此原告實不具有行政訴訟法第四條第三項 之「利害關係人」地位。
Ⅴ、就此原告或許會爭執，這樣的結論顯然忽略了本案之特殊性，即被告機關 一再違抗上級機關之命令，執意撤銷原處分，而讓原告因為不同層級下級 機關之違法行事，以致無從完成上級指示之行政任務云云。然而本院則認 為，本案對原告方面而言，純屬行政內部事務，如果被告機關違背上級機 關指令，而做出撤銷原處分之訴願決定，原告執行行政任務因此所遭受到 之阻礙，雖不得利用行政爭訟程序中來解決，仍然可以透過行政一體之機 制，呈請行政院依顯名原則之要求，重新而直接對樹林市做出核准撥用之 行政處分，同時對參加人做出命繳回土地所有權狀之行政處分，再交由樹 林地政事務所執行（即逕行變更管理機關及執行繳回權狀之處分，如果參 加人不繳回，即逕行予以註銷），如果樹林市或參加人不服，再由行政院 為訴願決定，如此處置方符合現行行政法制架構，也能根本解決類似之紛 爭，而不應循原本提供人民或其他權利主體對抗行政權之行政爭訟程序來 處理此等問題。
六、綜上所述，本件原告並不具備「等同於私人或其他權利主體（例如地方自治團體 公法人）之地位」，亦無「基於人民地位致權利受到侵犯」可言，實不符合行政 訴訟法第四條第三項所指之「利害關係人」，因此其不具有實施訴訟之權能，其 提起本件訴訟，顯屬起訴不備其他要件，其提起本件行政訴訟，顯非合法，應予 裁定駁回。
七、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五 條、第七十八條裁定如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 二十一 日 臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟
法 官 帥嘉寶
右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 九十 年 六 月 二十一 日 書記官 林麗美