臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1521號
103年2月19日辯論終結
原 告 劉泓志
曾仁德即文殊祐嘉診所
陳義雄即玄祐診所
被 告 衛生福利部
代 表 人 邱文達
被 告 行政院
代 表 人 江宜樺
被 告 行政院衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 黃三桂
共 同
訴訟代理人 陳淑惠
朱峰玉
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期 日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條 各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：原告陳義雄為玄祐診所負責醫師，前於民國102 年8 月6 日為該診所向被告衛生福利部中央健康保險署（下 稱被告健保署）提出申請，由原告陳義雄參與102 年度全民 健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案（下稱系 爭改善方案），於每週1 至3 之18時至21時10分至雲林縣水 林鄉（下稱水林鄉）進行巡迴醫療服務；被告健保署則以10 2 年8 月22日健保南字第1025012941號函（下稱系爭函）回 覆略以：依系爭改善方案八、㈠、⒈、⑷規定，逾期申請者 ，被告健保署所屬分區業務組得視經費及實際需要受理申請 及審查；玄祐診所提出之申請文件所檢具計畫書內容與服務 地點目的不符，故不予同意其申請，亦不給付相關醫療費用 等語。原告陳義雄對系爭函不服，提出申復，經被告健保署 以102 年9 月13日健保南字第1025014726號函（下稱申復結 果）維持原核定。原告等不服系爭函及申復結果，遂提起本 件行政訴訟。
三、原告主張：原告陳義雄為玄祐診所負責醫師，具內科專科醫
師資格，並經雲林縣政府同意其前往水林鄉執行醫療業務， 詎其依系爭改善方案申請至水林鄉巡迴醫療，要求健保給付 ，竟遭被告健保署以其申請逾期，且服務地點目的不符等理 由，以系爭函予以拒絕。惟被告健保署公告之系爭改善方案 ，並未硬性規定申請時間，且系爭函未具體說明原告陳義雄 所提申請文件檢具之計畫書內容，與服務地點有何不符，有 違明確性原則。又系爭改善方案之預算高達新臺幣（下同） 1.5 億元，依據被告健保署所公布參與巡迴醫療之醫師數目 ，該筆預算應仍有結餘，被告健保署顯然意欲僅同意與其友 好之公會醫師申請巡迴醫療，再朋分所得利益，被告行政院 對該被告及被告衛生福利部相關人員所涉貪瀆之不法情事， 應予調查及懲戒，且應依行政程序法第171 條規定，提出懲 戒相關人員之公文予原告，為此依行政訴訟法第8 條規定， 提起本件訴訟，並聲明：㈠被告應同意原告陳義雄申請於10 2 年9 月1 日至同年12月31日巡迴醫療，並給付原告陳義雄 102 年9 月之巡迴論次計酬74,100元。㈡被告應賠償原告甲 ○○、曾仁德所繳納102 年9 月健保費各1,000 元。㈢被告 行政院應根據行政程序法第171 條給付原告3 人懲戒署部相 關人員之公文。
四、被告抗辯：
㈠原告未踐行全民健康保險法第6 條規定之爭議審議程序，亦 未經訴願程序，即逕行提起本件行政訴訟，乃不備起訴要件 ，而非合法。又原告甲○○及曾仁德非系爭函之相對人或利 害關係人，其2 人提起本件行政訴訟，顯屬當事人不適格。 ㈡原告陳義雄申請依系爭改善方案至水林鄉巡迴醫療時，提出 之計畫書，其內所載水林鄉附近之環境概況及交通情形，及 其擔任負責醫師之玄祐診所至水林鄉巡迴醫療地點之附近地 理環境，均與實際情形不符。系爭改善方案雖未規定逾期申 請者不能申請，惟被告健保署基於有效管控預算之考量，視 系爭改善方案之經費及實際需要予以審查後，否准原告陳義 雄所請，於法並無違背；原告陳義雄雖已依醫師法第8 條之 2 規定向雲林縣政府報備同意在案，然其申請巡迴醫療既遭 被告健保署否准，其請求被告健保署給付102 年9 月論次計 算之醫療費用，依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦 法（下稱特管辦法）第24條規定，自不應准許。又本件係屬 被告健保署與其特約醫事服務機構間就健保合約所生爭議， 應由被告健保署本其職權辦理，原告並無逕為訴請法院判命 上級機關即被告行政院及衛生福利部代行下級機關權限之請 求權存在，故原告以行政院及衛生福利部為被告，於法無據 ，自無理由。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠關於原告聲明第㈠項部分：
⒈首按全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人 （即被告健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫 事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫 療費用予保險醫事服務機構之型態為之（全民健康保險法第 1 、7 、40至59條參照）。為鼓勵基層醫師到醫療資源不足 地區提供醫療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當的 醫療服務，被告健保署依全民健康保險醫療費用協定委員會 102 年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186 次委員會 議決議所擬定，經被告衛生福利部核定後，以102 年1 月7 日健保醫字第1020032413號公告之系爭改善方案，其主要建 制無非以優於一般健保特約支付標準，鼓勵西醫基層醫師至 偏遠地區提供醫療服務，並限定與被告健保署簽訂健保特約 之醫療院所為申請人。是上述改善方案雖未就醫療院所與被 告健保署間之法律關係為定性，然其對偏遠地區人民保險給 付方式，與前述經由被告健保署與醫事服務機構締結健保特 約以對國民提供醫療服務之模式，並無二致；故系爭改善方 案中，醫事服務機構與被告健保署間之法律關係，亦應被認 定為行政契約，即改善方案公告乃為被告健保署要約之引誘 ，醫事服務機構之申請即為要約，被告健保署審核條件而為 允諾，係屬承諾，二者合致而契約成立。又因改善方案契約 係以申請人業與被告健保署締結健保特約為前提，是關於改 善方案之雙方合意，應認係原健保特約之特別條款，為原健 保特約之一部分，且因而合於行政契約書面要式性之要求。 醫事服務機構如因改善方案之行政契約而與被告有所爭執， 求為財產上給付或請求作成行政處分外其他非財產上給付者 ，原則上應依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起給付訴訟。 原告陳義雄因以玄祐診所負責醫師身分，申請依系爭改善方 案提供巡迴醫療服務，經被告健保署不予同意，認為有損其 權利，是其間係因被告健保署應否同意玄祐診所之申請，依 系爭改善方案成立行政契約而發生爭執，原告陳義雄依行政 訴訟法第8 條第1 項提起給付訴訟，依上說明，自無不合。 被告誤認健保署回覆原告陳義雄不同意巡迴醫療申請之系爭 函為行政處分，認原告未對該函提起爭議審議即行起訴，程 序並非合法，尚無可採。
⒉次按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟 之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益， 縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上
之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（ 司法院釋字第546 號解釋意旨參照）。經查，系爭改善方案 之施行期間乃自102 年1 月1 日起至102 年12月31日止，為 該改善方案第四點所明定（參見被告健保署答辯卷第21頁） ，是該改善方案於本院103 年2 月19日就本件訴訟言詞辯論 終結時，早已施行期滿，原告陳義雄聲明請求被告健保署應 同意其於102 年9 月1 日至同年12月31日，依系爭改善方案 至水林鄉提供巡迴醫療服務，顯然無法回復其所稱被告健保 署不同意其依系爭改善方案申請巡迴醫療，對其權益所受侵 害，且原告陳義雄經本院合法通知，未於言詞辯論期日到庭 ，故本院無從行使闡明權，曉諭其變更訴之聲明，揆諸前揭 說明，其提起此部分訴訟，即難認為有實益，而屬欠缺權利 保護必要。再者，依系爭改善方案八、㈠、⒈、⑴及⑶之規 定，符合申請條件之相關醫事人員，應自系爭改善方案於10 2 年1 月7 日公告日起15個工作日內，檢具相關申請文件向 所轄被告健保署之分區業務組提出申請，逾期申請者，被告 健保署所屬分區業務組得視經費及實際需要受理申請審查（ 參見被告健保署答辯卷第36頁）。原告陳義雄於102 年8 月 2 日始向被告健保署發函，申請依系爭改善方案，至雲林縣 水林鄉巡迴醫療，經被告健保署南區業務組於同年月6 日收 件等情，有申請函附被告健保署答辯卷第48頁可稽，是該名 原告依系爭改善方案申請巡迴醫療，已逾被告健保署所定申 請期限，依上說明，被告健保署自得審酌其申請是否符合偏 遠地區之實際醫療需求，決定應否准許。而觀諸原告陳義雄 提出之巡迴醫療計畫書，於a.計畫產生之背景部分，僅說明 水林鄉之歷史沿革、地理位置、地質地形與氣候條件（參見 被告健保署答辯卷第50至52頁），無從據以判斷水林鄉是否 缺乏醫療資源，而有由其提供巡迴醫療服務之必要；b.計畫 目標部分雖稱：水林鄉「對外交通主要以台17線，另有台61 線／西濱公路」、「必需南下到東石大橋再左轉縣168 號到 署立朴子醫院」等語（參見被告健保署答辯卷第55頁），惟 與被告健保署提出及本院依職權查詢之Google地圖顯示：省 道台17線及61線快速道路均未經過水林鄉，及東石大橋與16 8 縣道並非由水林鄉前往嘉義縣朴子醫院之最短路徑、亦非 必經道路者（參見被告健保署答辯卷第133 頁、本院卷第81 頁），均不相符。又該計畫書引用之內政部營建署77年地區 綜合規劃表（參見被告健保署答辯卷第52、53頁），其內所 列水林鄉各村人口之數據，僅以性別區分，未以年齡分類； 另一城鄉分級表，則根本未顯示水林鄉之都市化等級（參見 被告健保署答辯卷第57至59頁；詳言之，依該卷第58、59頁
之代碼鄉鎮市一覽表所載，水林鄉之代碼為3919，惟該卷第 57、58頁之城鄉分級表所列第1 至8 級城市，均未見水林鄉 之代碼），故皆不足以認定原告陳義雄於計畫書中所稱：水 林鄉為無醫村，居民以老人小孩為主云云，乃確有其事。故 原告陳義雄所提上述巡迴醫療計畫書，既未能清楚表明水林 鄉於其提出申請當時之交通狀況、地理環境、人口結構，確 有增加巡迴醫療服務之實際需求，被告健保署以系爭函指明 原告陳義雄之申請函所檢具計畫書，內容有與其擬前往服務 之地點與目的不相符合之情形，故不同意其申請，嗣因原告 陳義雄提出申復時仍未修正原申請計畫書內容，再以申復結 果維持原核定不予同意，並無原告陳義雄所指違反明確性原 則之情事。復按被告衛生福利部依全民健康保險法第66條第 1 項之授權，訂定之特管辦法第24條第1 項規定：「保險醫 事服務機構之醫師於執業處所外，為保險對象提供之醫療服 務，非依法令規定，經報准支援及報經保險人同意，本保險 不予給付。」故醫師於執業處所外提供醫療服務，必須依法 經報准支援並經被告健保署同意，始得請求被告健保署給付 醫療費用；玄祐診所曾向雲林縣政府申報原告陳義雄至水林 鄉執行醫療業務，經雲林縣政府以102 年3 月13日府衛醫字 第1020005324號函同意備查，固有該函附被告健保署答辯卷 第78、79頁足憑，惟此僅能證明原告陳義雄已依醫師法第8 之2 條規定，就其至水林鄉執行醫療業務一事，向所在地主 管機關事先報准，然其申請依系爭改善方案至水林鄉巡迴醫 療，既未經被告健保署同意，揆諸前揭特管辦法規定，被告 健保署對其至水林鄉執行醫療業務之費用，自無給付義務， 是被告健保署於系爭函中說明對原告陳義雄申請至水林鄉巡 迴醫療之相關醫療費用不予給付，亦無違誤。從而，原告陳 義雄訴請被告健保署應同意其申請於102 年9 月1 日至同年 12月31日巡迴醫療，並給付其102 年9 月之巡迴論次計酬74 ,100元，依上說明，自無理由。
⒊再按行政訴訟法第8 條第1 項規定之給付訴訟，須原告就該 具體給付內容有受領之權能，始具當事人適格，否則，其訴 即為無理由，應以判決駁回之。原告陳義雄訴請被告健保署 應同意其於102 年9 月1 日至同年12月31日至水林鄉巡迴醫 療，並給付其102 年9 月之巡迴論次計酬74,100元，係主張 被告健保署對其本人有給付義務存在，原告甲○○及曾仁德 既無可擔當原告陳義雄起訴之法定權限，其2 人自居利害關 係人，本於原告之地位，訴請被告健保署應同意原告陳義雄 巡迴醫療之申請及給付上述巡迴醫療費用，自屬當事人不適 格，應予駁回。
⒋復查，依全民健康保險法第7 條及第4 條等規定，全民健康 保險係由被告健保署為保險人，辦理保險業務，被告衛生福 利部則為全民健康保險之主管機關，本件訴訟乃全民健康保 險法之保險人即被告健保署，與其特約醫事服務機構間，就 是否准許參與系爭改善方案所生具體事件，屬被告健保署辦 理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦理， 被告衛生福利部就被告健保署擬訂之改善方案固有核定權限 ，另被告行政院基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬 定，則有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上 級機關代行下級機關權限之請求權存在。從而，原告訴請被 告衛生福利部及行政院應同意原告陳義雄於102 年9 月1 日 至同年12月31日巡迴醫療，及給付原告陳義雄102 年9 月之 巡迴論次計酬74,100元，並無實體法之依據，原告對該2 被 告之起訴，為無理由，不應准許。
㈡關於原告聲明第㈡項部分：按依行政程序法第8 條第1 項提 起請求金錢給付之訴，以被告基於公法上原因對原告負有金 錢債務，且已屆至清償期，為其要件。原告甲○○及曾仁德 雖以第㈡項聲明，請求被告返還其2 人所繳102 年9 月健保 費各1,000 元，惟其2 人並未說明被告等究係基於何種公法 上原因，對其2 人負有該項金錢給付義務，且該項金錢給付 債務業已屆至清償期，則其2 人此項請求，自無理由，無從 准許。
㈢關於原告聲明第㈢項部分：末按依行政程序法第8 條第1 項 規定，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產 上之給付或作成行政處分以外其他非財產上給付之請求權， 且以人民在公法上有該給付之請求權存在，為其前提。行政 程序法第171 條：「（第1 項）受理機關認為人民之陳情有 理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人 ，並說明其意旨。（第2 項）受理機關認為陳情之重要內容 不明確或有疑義者，得通知陳情人補陳之。」係關於人民就 行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政 上權益之維護等事項，依同法第168 條規定，向主管機關陳 情時，主管機關應如何處理之原則性規定，並非賦與人民就 其陳情之事項，有請求主管機關依其意見而為一定作為之權 利。原告主張：被告健保署僅同意與其友好之公會醫師依系 爭改善方案申請巡迴醫療，涉有不法情事，被告行政院對被 告健保署及衛生福利部相關人員應予調查及懲戒云云，事涉 行政違失之舉發事項，固非不得向被告行政院陳情；惟依上 說明，原告並無請求被告行政院應依其陳情內容，對相關人 員進行懲處，並將懲處結果記載於書面及交付原告之實體法
上依據，則原告依行政程序法第171 條規定，訴請被告行政 院應給付其等懲戒被告健保署及衛生福利部人員之公文，亦 無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告提起本件訴訟，所為上述各項請求，均無理 由，均應駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方 法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘 明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條 準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第10 4 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 103 年 3 月 5 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 3 月 5 日 書記官 李 建 德