最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第336號
抗 告 人 陳金地
訴訟代理人 李國源 律師
上列抗告人因與相對人行政院農業委員會林務局東勢林區管理處
間承租國有土地事件，對於中華民國102年12月16日臺中高等行
政法院102年度訴字第384號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁 定。
二、事實概要：
（一）緣抗告人於民國74年間與相對人依據「臺灣省國有林事業 區濫墾地清理計畫」及當時相關法令規定，訂立「臺灣省 德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書」，承 租相對人轄管之大甲溪事業區第74林班地假3、假4地號（ 面積5.39公頃），嗣因未依租賃契約約定之樹種種植，違 反系爭租賃契約，經相對人於93年11月1日以存證信函終 止契約後，向臺灣南投地方法院（下稱南投地院）提起民 事訴訟請求返還系爭林地，經南投地院於95年11月24日以 94年度訴字第109號判決抗告人應返還上揭林地，抗告人 提起上訴，復經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院 ）以97年4月8日96年度上字第40號判決駁回，抗告人不服 提起上訴，仍經最高法院於97年7月17日以97年度台上字 第1505號判決駁回確定在案。抗告人嗣於100年11月28日 依「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」（97年4月23日 訂定發布）規定，填具「國有林地濫墾地補辦清理申請表 」向相對人申請訂定租約，經相對人以該申請案已逾申請 截止日，以100年12月20日勢梨字第1003504025號函不予 受理其申請；抗告人不服，提起訴願，經行政院農業委員 會（下稱農委會）以101年5月9日農訴字第1010704034號 訴願決定駁回，嗣提起行政訴訟，請求相對人作成准予恢 復出租造林契約之行政處分，亦經原審法院於102年3月19 日以101年度訴字第320號裁定駁回確定。（二）抗告人認其與相對人間仍存在上開國有森林用地出租造林 之法律關係，遂於102年9月23日依行政訴訟法第6條第1項 前段規定，向原審法院另行提起本件行政訴訟，請求確認 兩造間前揭「臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出
租造林契約書」所形成之公法上法律關係存在（原審卷第 94頁）。嗣經原審法院裁定移送臺中地院後，抗告人不服 ，乃提起本件抗告。
三、原裁定以：㈠抗告人請求確認兩造間簽立之「臺灣省德基水 庫集水區域內國有森林用地出租造林契約」（下稱系爭契約 ）所形成之公法上法律關係存在，無非係就公有林地之租賃 事項發生爭執，揆諸本院53年判字第234號、59年判字第165 號、60年判字第107號判例及司法院釋字第448號解釋意旨， 公有林地之租賃，核屬私權爭執，故抗告人上開請求自應循 民事訴訟程序以資救濟，而不得提起行政爭訟。且抗告人因 違約種植茶樹，遭相對人終止系爭契約，經相對人分別向民 事法院訴請返還承租之土地，亦經民事法院判決相對人勝訴 確定，系爭契約乃屬私法契約，應無爭議。㈡詳觀系爭契約 約定之內容，核與執行公法法規或偏袒行政機關之優勢地位 無關，且不涉及人民之公法上之權利義務，亦無行政機關依 法應作成行政處分或高權的事實行為的情事存在；而兩造所 訂立系爭契約第8條、第10條雖規定「本契約未約定事項， 乙方（即承租人）同意依照臺灣省國有林事業區出租造林地 管理辦法，臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫．．．及相 關法令辦理。」而依臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦 法第3條第2項規定（89年12月21日廢止，89年7月25日另發 布國有林事業區出租造林地管理要點第3條第9款亦有相同規 定）「林務局因政府政策需要停止出租造林地時，得終止租 約，租地造林人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償 。」惟本件相對人並非以政策需要停止出租造林地為原因而 終止系爭租約，故亦與偏袒行政機關之優勢地位無關；何況 系爭契約之約定事項，亦無抗告人應為如何履行公行政之義 務及有何涉及公權力之委託行使等之相關約定，故系爭契約 無關於公法上目的，自屬私法契約應可認定。㈢司法院釋字 第695號解釋，係就農委會林務局所屬各林區管理處對於人 民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地 契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋。本件抗告人 所主張兩造前簽訂之系爭契約仍屬有效，相對人不能片面終 止契約等，並非依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」 申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟。是抗告人 是否違反租約及相對人以違反租約或租約屆期等事由，經民 事法院判決應返還租地是否有理，兩造所簽立之系爭契約是 否仍有效存在，均屬兩造所簽訂「國有森林用地出租造林契 約書」所生之權義爭執，自屬因私法上之契約關係所生之私 權糾紛，非屬公法性質。故抗告人就系爭私法契約，向原審
提起確認兩造間所訂立租地造林契約之法律關係存在之訴訟 ，不屬行政法院之權限，抗告人向無審判權之原審法院起訴 ，於法不合，自應依行政訴訟法第107條第1項第1款但書及 同法第12條之2第2項規定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管 轄法院。又本件相對人所在地係在臺中市○○區○○路○○ ○○號，依民事訴訟法第2條第1項之規定，應屬臺中地院管 轄，爰依職權移送於該管法院等語。
四、抗告意旨略謂：㈠系爭契約究為行政契約或私法契約，實務 上以契約標的為準或兼採契約目的加以衡量，並無以契約名 稱為租賃，一概而論適用私法契約。然觀諸原裁定所引本院 53年判字第234號、59年判字第165號判例之確定事實，與本 件系爭契約相關之「臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦 法」、「臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫」及「德基水 庫集水區陡坡農用地（超限制用地）處理要點」等法令不同 ，僅60年判字第107號判例有涉及「臺灣省國有林事業區濫 墾地清理計畫」之法令，則原裁定僅依據前開判例，即稱系 爭契約所形成之法律關係非屬公法性質，未對個別契約內容 而認定，不無速斷，亦有悖於司法院釋字第695號解釋意旨 。㈡依系爭契約之前言所載，係依照「臺灣省國有林事業區 濫墾地清理計畫及有關法令規定」；且依系爭契約第8條及 第11條約定，亦以「臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦 法」、「臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫」及「德基水 庫集水區陡坡農用地（超限制用地）處理要點」等法令規定 或政府政策需要為規範內容，則系爭契約所連結授權締結的 規範屬性，實難脫此三法令之規範。而法令規範，依司法院 釋字第695號解釋意旨，亦認與「國有林地濫墾地補辦清理 作業要點」相同，係將違法墾植者導正納入管理，以進行復 育造林，提高林地國土保安功能；同樣地，系爭契約亦為維 護水土保持設施功能，並對農用超限利用之運用為規範目的 ，應屬行政程序法第137條雙務行政契約。㈢系爭契約若為 私法性質，抗告人何須受限於相對人所指定種植之數種，並 須隨時水土保持，不能擅自砍伐林木或原有林木，尚須配合 政府需要停止出租等，此與行政程序法第146條第1項、第14 7條第1項行政契約之調整或終止規定相同，為明顯偏袒行政 機關一方之條款，並於行政機關自訂之契約條款中，使相對 人享有因政府政策、公共利益而終止系爭契約之優勢地位， 代替以公權力執行收回林地之手段，依司法院釋字第533號 吳庚大法官之協同意見，似宜定性為行政契約，以避免系爭 契約適用違反公法、公益事由，卻以適用私法終止，而使人 民無法得到公法上應有之補償。㈣另由系爭契約之名稱、目
的、內容、法規依據及相對人曾編列收回之行政補償預算等 節觀之，可知系爭契約之性質應屬公法上法律關係，惟原裁 定竟移送民事法院，有違反平等原則、禁止差別待遇原則之 違法。㈤抗告人更正訴之聲明，並非在請求法院就兩造間為 公法關係或私法關係擇一判決，而係因相對人前逕以民事關 係終止系爭契約，是否發生契約消滅效力？契約是否能存在 ？關係抗告人得否主張公法上補償或請求公法上損害賠償至 鉅，抗告人自有受確認判決之法律上利益，而得提起本件確 認訴訟。惟原審法院未為實體判決，逕將本件移送至民事法 院，顯有不適用法規及主文與理由矛盾之違法等語。五、本院查：
（一）按「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政 訴訟之審判及公務員之懲戒」，中華民國憲法第77條規定 甚明，可知民事與行政訴訟之審判有別，不容混淆。而我 國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定， 係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。除法律別 有規定外，關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判 ；因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判之（司法院 釋字第448號、第466號解釋參照）。
（二）次按，行政訴訟法（下稱本法）第2條規定：「公法上之 爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第 12條之2規定：「（第1項）行政法院認其有受理訴訟權限 而為裁判經確定者，其他法院受該裁判之羈束。（第2項 ）行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴 訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而 原告有指定者，移送至指定之法院。（第3項）移送之裁 定確定時，受移送之法院認其亦無受理訴訟權限者，應以 裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。（第4項 ）受移送之法院經司法院大法官解釋無受理訴訟權限者， 應再行移送至有受理訴訟權限之法院。（第5項）當事人 就行政法院有無受理訴訟權限有爭執者，行政法院應先為 裁定。（第6項）前項裁定，得為抗告。（第7項）行政法 院為第二項及第五項之裁定前，應先徵詢當事人之意見。 」本條立法理由載稱：「為儘速確定審判權，如果行政 法院已認定其有審判權並進而為裁判經確定者，即不容再 由其他審判權法院為相異之認定，應受該裁判之羈束，． ．．。為不使訴訟審判權歸屬認定困難之不利益由當事 人負擔，如行政法院認其對訴訟無審判權，應依職權以裁 定移送至有審判權法院。有審判權之管轄法院有數個，而 原告有所指定時，應移送至原告所指定之法院，爰參酌司
法院釋字第540號解釋意旨，於第2項明定之。訴訟移送 之裁定確定後，如受移送法院亦認其有審判權，訴訟由其 審判固無問題。惟如受移送法院認其無審判權，則由其以 裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，以終局確 定審判權之歸屬，爰於第3項明定之。受移送法院如依 第3項聲請司法院大法官解釋，如確定其有審判權，則由 其審判；如確定其無審判權，則原移送之裁定失其效力， 由受移送法院再行移送至有審判權之法院，爰於第4項明 定之。為使行政法院有無審判權能儘速確定，．．．如 當事人對行政法院有無審判權有爭執者，行政法院應就此 部分先為裁定。如行政法院認其無審判權，自應依第2項 為之。如行政法院認其有審判權之裁定確定，依第1項之 規定，其他法院受該裁定之羈束。為保障當事人之程序 上權利，及確保法院關於審判權有無之判斷正確，第6項 規定行政法院為第2項及第5項之裁定前，應先徵詢當事人 之意見。」第107條第1項第1款規定：「原告之訴，有下 列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形 可以補正者，審判長應定期間先命補正：訴訟事件不屬 行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。 」準此可知，原告提起之訴，須屬因公法關係所生之爭議 ，行政法院始有裁判權，倘非屬公法關係所生之爭執，行 政法院不得為本案之辯論及判決，除本法有特別規定外， 應以原告之訴「不屬行政訴訟審判之權限」，其起訴為不 合法，而以裁定回之。前揭所稱「本法有特別規定」，係 指上舉本法第12條之2第2項「行政法院認其無受理訴訟權 限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管 轄法院」者而言。又具體爭議事件究屬公法或私法關係之 爭執，攸關行政法院審判權之有無，乃行政法院應依職權 調查之事項；是本法第12條之2第7項雖規定行政法院為該 條（第12條之2）第2項之裁定前，應先徵詢當事人之意見 ，然此僅供行政法院判斷原告提起之訴訟（爭議事件）， 是否屬公法上爭議或私法上爭議之參考，不受當事人主張 之拘束。
（三）再按：
１、前揭司法院釋字第448號解釋理由書闡釋：「司法院為國 家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公 務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟 之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟 應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋 字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審
判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與 民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於 因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所 生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。行 政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對 外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬 私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程 序解決。（改制前）行政法院58年判字第270號判例謂： 『行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民 對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購， 均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求 救濟』；又同院61年裁字第159號判例謂：『查行政官署 依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基 於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發 生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查 明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租 賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之 意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行 政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟』，均旨在說明行 政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由 普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於 人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」
２、上開司法院釋字第448號解釋理由書內所舉本院（改制前- 下同）61年裁字第159號判例全文記載：「按官署於受理 訴願時，應先從程序上加以審核，合於法定程序者，方能 進而為實體上之審理，其不合法定程序而無可補正者，即 應予以駁回，『查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法將 以地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與 人民間就該公有土地所發生之租賃關系，仍屬私法上之契 約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤 銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出 租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以 官署地位向原告所為之行政處分，原告因此發生爭執，自 應依民事訴訟程序，訴請該管法院受理審判，不得循行政 爭訟程序，以求救濟，此在本院著有49年判字第1號及52 年判字第309號、53年判字第142號判例可稽，本件原告就 坐落○○縣○○鄉○○段○○○○○○號未登記國有公地，主 張租賃權利，不服被告機關以其申請承租時虛設戶籍，奉 准後即將戶籍遷回彰化市，距離耕地18.4華里，顯屬違反 土地法第106條耕地租用以自任耕作為目的及臺灣省公地
放租辦法第8條限制耕地距離實際住所不得超過10華里之 規定，予以撤銷其公地租賃權之通知，按之上開說明，訴 願及再訴願官署均認其提起訴願程序不合，應不受理，駁 回其一再訴願，委無不合，．．．。」
３、本院52年判字第309號判例：「本件原告向被告官署承租 公地耕作，其法律關係，純屬私法上之租賃契約，被告官 署因查明原告未自任耕作，係轉租他人，收取租谷，經以 通知撤銷原告承租權解除原租賃契約，無論其真意係解除 租賃契約抑終止租賃契約，要係基於私法關係以出租人之 地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地 位向原告所為之行政處分，原告對之如有爭執，自可依民 事訴訟程序，訴請該管法院裁判，並不因是項通知，即受 何拘束。」
４、本院53年判字第142號判例：「行政官署依臺灣省公有耕 地放租辦法將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理 公務，但其與人民間就該項公有土地所發生之租賃等關係 ，則仍屬私法上之契約關係，人民與官署因租用公地所生 爭執，屬於私權之糾紛 ，非行政爭訟所能解決，而官署 基於私法關係所為之私法上行為，自不得視為基於公法上 權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。」 ５、綜合上列司法院解釋理由書闡釋及本院判例意旨，可知行 政機關基於公法，將所管理之公有土地出租與人民，雖係 為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地因「『訂定 租賃契約後』所發生之『租賃關係』」，則仍屬私法上之 契約關係，其與承租之相對人即人民間不論係行政機關（ 出租人）或人民（承租人）依該租賃契約規定事項通知對 方解除或終止該租賃契約，並因該項解除或終止所生之租 賃契約法律關係存在與否所生之爭執，皆屬私權之糾紛， 非行政爭訟所能解決。換言之，倘於上開公有財產（土地 ）租賃契約存續中，經出租機關發現承租人（人民）違反 契約之約定，符合解除或終止租賃契約事由，而通知承租 人（人民）解除或終止原租賃契約，乃行政機關基於私法 關係以出租人之地位向承租人（人民）所為之意思表示， 承租人（人民）對行政機關該解除或終止之意思表示是否 發生解除或終止該租賃契約之法律效果所生之爭議，係屬 因私法關係所生之爭執，應由普通法院審判，不得循行政 爭訟程序以求救濟；如承租人（人民）對之提起行政訴訟 ，行政法院應以「無受理訴訟權限」為由，依職權以裁定 將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院（普通法院）。（四）復按：
１、「為清理國有林事業區內現有濫墾地以防止再被濫墾起見 」，改制前臺灣省政府於58年5月23日以農秘字第35876號 令訂定「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」一種， 全文14點；其第2點、第3點、第4點依序規定：「凡本計 畫實施前在國有林事業區內擅自墾用之林地，應由林業管 理機關清查並公告使用人，於限期內向該管林業管理機關 （林區管理處或工作站）申報，由該管林業管理機關派員 查勘，依照本計畫之規定辦理之。」「本計畫清理期限， 限定為三年。」「濫墾地種植農作物者，於查明屬實後， 依照『臺灣省國有森林用地出租造林辦法』（以下簡稱租 地造林辦法）之規定條件，予以訂約實施造林，如濫墾人 拒絕訂約或訂約後未能於規定期限內完成造林者，即予撤 銷契約、收回林地。」第11點規定：「違反本計畫之規定 或契約規定者，該管林業管理機關得撤銷其契約，并會同 該管警察機關執行收回林地與地上物。」
２、農委會「為清理58年5月27日臺灣省政府農秘字第35876號 令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚 未完成清理之舊有濫墾地」，於97年4月23日以農林務字 第0971720492號令訂定發布「國有林地濫墾地補辦清理作 業要點」全文7點；其第2點、第3點規定：「民國五十八 年五月二十七日以前，在國有林地內已存在下列占用事實 ，且能以第一版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各 林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。㈠濫 墾地已栽植木竹。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物 等。㈢興設建物、水池、闢為水田等。」「補辦清理方式 ：㈠濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實， 依照『國有林事業區出租造林地管理要點』（以下簡稱租 地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者 ，並應由林區管理處訂定期限完成補植。㈡種植果樹、蔬 菜、茶葉或其他農作物等者，占用人經法院公證承諾於一 年內完成每公頃均勻種植六百株造林木、竹類部分依規定 造林株（欉）數三分之一，經林區管理處檢查合格後，予 以訂約。否則應無條件收回林地。㈢興設建物、水池、闢 為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國五十 八年五月二十七日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積 ，並由占用人繳納五年之使用費後，予以補辦清理訂約。 」第5點、第6點、第7點依序規定：「補辦清理程序經林 區管理處進行公告及通知後，由占用人於限期內前往轄區 工作站進行申報，並經林管處會同工作站進行圖資套繪與 現場查測後，交由林管處組成專案小組進行複審。」「違
反本要點、租地管理要點或契約規定者，該管林業管理機 關得終止租約收回林地。」「本要點有關契約書及其表格 格式等由林務局另訂定之。本要點實施期限二年。」 ３、司法院釋字第695號解釋（解釋日期：100年12月30日）： 「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依 據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未 為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提 起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」其解 釋理由書並闡釋：「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判 ，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律 別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審 判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之．．． 。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管 機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定， 其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服 ，應依法提起行政爭訟．．．（第1段）。行政院農業委 員會為接續清理前依臺灣省政府中華民國58年5月27日農 秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清 理計畫』，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日 訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要 點）暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者 導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公 益功能。行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下 稱林區管理處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時 ，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦 理訂約（第2段）。按補辦清理之目的在於解決國有林地 遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5 條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事 實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有 違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租 。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃 契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質， 申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應 由行政法院審判（第3段）。」
４、依據前揭系爭要點及司法院釋字第695號解釋意旨，可知 ：
（１）系爭要點乃農委會為接續清理上舉臺灣省政府58年5月27 日農秘字第35876號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾 地清理計畫」，尚未完成清理之舊有濫墾地，將違法墾植 者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等
公益功能而設。林區管理處於人民依據系爭要點申請訂立 租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得 與申請人辦理訂約。
（２）前開補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題 ，涉及國土保安長遠利益；各林區管理處在決定是否與申 請人訂立租地契約時，除依據系爭要點審核申請人是否符 合要件外，更須考量林地永續經營與國土保安等公共利益 ，其法律關係涉及政府機關高度的公益裁量權限。則人民 依據系爭要點申請訂立租賃契約被行政主管機關（林區管 理處）拒絕（否准），人民對該「拒絕訂定租地契約」不 服，究屬公法爭議或私法爭議，實務上有不同見解，乃聲 請司法院大法官解釋。
（３）上揭司法院釋字第695號針對前述爭議，於「解釋文」指 明：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人 民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點『申請訂立租地 契約“未為准許”』之決定，具公法性質，申請人如有不 服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院 審判。」其解釋理由書第3段並闡釋：「按補辦清理之目 的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長 遠利益（森林法第5條規定參照）。故林區管理處於審查 時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規 定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公 益時，仍得不予出租。『是林區管理處之決定，為是否與 人民訂立國有林地租賃契約“之前”，基於公權力行使職 權之行為，仍屬公法性質』，申請人如有不服，自應提起 行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判」等語甚詳 。
（五）末按，綜觀前舉司法院釋字第448號、第695號解釋，及本 院判例意旨，可知行政主管機關（林區管理處）對人民依 據系爭要點申請訂立租地契約未予准許（是否與人民訂立 國有林地租賃契約『前』）之爭議，具公法性質，申請人 如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行 政法院審判。至雙方依系爭要點或上開「臺灣省國有林事 業區內濫墾地清理計畫」所訂立之租賃契約，則屬私法性 質，故於租賃契約存續中，經出租機關發現承租人（人民 ）違反契約之約定，符合解除或終止租賃契約事由，而通 知承租人（人民）解除或終止原租賃契約，乃行政機關基 於私法關係以出租人之地位向承租人（人民）所為之意思 表示，承租人（人民）對行政機關該解除或終止之意思表 示是否發生解除或終止的法律效果所生之爭議，係屬因私
法關係所生之爭執，應由普通法院審判，行政法院無受理 訴訟之權限。
（六）本件抗告人於74年間與相對人依據「臺灣省國有林事業區 濫墾地清理計畫」及當時相關法令規定，訂立「臺灣省德 基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書」，承租 相對人轄管之大甲溪事業區第74林班地假3、假4地號（面 積5.39公頃），嗣因抗告人未依租賃契約約定之樹種種植 ，違反系爭租賃契約，經相對人於93年11月1日以存證信 函終止契約，抗告人向原審提起本件行政訴訟，請求確認 兩造間前揭「『臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用地 出租造林契約書』所形成之公法上法律關係存在」等情， 揆諸前開說明，核屬抗告人就其與相對人間於「訂定系爭 租賃契約『後』所生私法關係之爭執」，應由普通法院審 判。原審以抗告人與相對人間因簽訂之前開「國有森林用 地出租造林契約書」所生權義爭執，屬因私法上之契約關 係所生之私權糾紛，非屬公法性質，不屬行政法院之權限 ，抗告人向無審判權之原審法院起訴，於法不合；又本件 相對人所在地係在臺中市○○區○○路○○○○號，依民 事訴訟法第2條第1項之規定，應屬臺中地院管轄，爰依職 權移送於該管法院，經核並無違誤。抗告意旨，難認可採 ，其抗告為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 林 文 舟
法官 林 玫 君
法官 胡 國 棟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日 書記官 莊 俊 亨