最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第131號
上 訴 人 臺拓國際實業有限公司
代 表 人 陳彥霖
訴訟代理人 李逸文律師
複 代理 人 陳雅亭律師
被 上訴 人 公平交易委員會
代 表 人 吳秀明
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國102年5月22
日臺北高等行政法院102年度訴字第209號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人臺灣格雷斯股份有限公司（下稱臺灣格雷斯公司）為 美商W.R.Grace＆Co.（下稱美商Grace公司）之臺灣子公司 ，其檢舉上訴人於民國98年7月27日、99年3月3日及99年12 月底，分別向臺灣格雷斯公司之客戶即皇翔建設股份有限公 司（下稱皇翔公司）、耕莘醫院、臺南置地購物中心大樓營 造廠寄發信函（下稱系爭信函一、二、三），內容指稱臺灣 格雷斯公司在國內銷售、由美商Grace公司生產之Monokote MK-6/HY噴附式防火被覆材料（下稱系爭材料），成分為致 癌物質、含易燃材質未達耐燃三級、搭配使用之速凝劑有毒 等語，企圖誤導其客戶認為系爭材料為有害健康與易燃之劣 質品，而不當爭取競爭者之交易相對人與其交易，並影響臺 灣格雷斯公司營業信譽，違反公平交易法第19條第3款、第2 2條及第24條等規定。經被上訴人調查結果，認上訴人寄發 系爭信函一、二、三之內容，係為競爭之目的，散布足以損 害他人營業信譽之不實情事，違反公平交易法第22條規定， 依同法第41條第1項前段規定，以101年6月28日公處字第101 079號處分書（下稱原處分），命上訴人自原處分書送達之 次日起，應立即停止該項違法行為，並處上訴人罰鍰新臺幣 （下同）60萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後， 提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第209號判決駁回 ，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：(一)系爭信函一、二、三之內文所述並無 不實情事，原處分審認上訴人違反公平交易法第22條規定， 顯有違誤：1.系爭材料成分所含苯乙烯聚合物，經測試認屬 合理預期為人類致癌物，有美國衛生部國家毒理學研究計畫
致癌物質報告可佐。又美商Grace公司於99年10月15日致上 訴人之信函，亦自承系爭材料有苯乙烯、石英、矽結晶等致 癌物質。又財團法人工業技術研究院材料與化學研究所（下 稱工研院材化所）函，並非確定系爭材料不含致癌物質，且 毒物測試涉及人體實驗，亦非工研院材化所之技術專長領域 。另建築技術規則建築設計施工編第4條及其餘相關法規， 與系爭材料是否含有致癌物質並無關連，且內政部營建署僅 係建材防火時效功能之審核機構，亦未就系爭材料是否含有 致癌物質進行檢驗。原處分前開工研院材化所函、建築技術 規則規定及內政部營建署核發之認可書，認定系爭信函指稱 系爭材含有致癌物質為不實，自有違誤。2.依美國Isolatek 試驗室測試，系爭材料之材質為苯乙烯聚合物，為易燃物質 ，在攝氏750度下，無法通過美國材料試驗協會（簡稱ASTM ）之E-136不燃性試驗。又美商Grace公司於99年10月15日致 函上訴人之內容，亦自承系爭材料無法達到前揭ASTM E-136 不可燃性之要求。3.系爭材料搭配使用之速凝劑，含有鋁硫 酸水化合物，依英國材料安全資料測試報告顯示，鋁硫酸水 化合物在溫度高於攝氏760度時，會有兼具毒性和腐蝕性之 硫氧化物產生，有害人體之呼吸道、皮膚、眼睛和食道。速 凝劑如在火災發生時，確實會產生兼具毒性及腐蝕性之硫氧 化物，危及人體健康，上訴人所述非無所本。4.上訴人係向 上述公司之董事長、醫院院長或採購者個人寄發系爭信函一 、二、三，告知其等臺灣格雷斯公司在銷售系爭材料時，未 於銷售估價單上註明系爭材料包裝袋上印有可能會致癌之警 告標示，已違反消費者保護法第24條第2、3項之規定，並無 散布足以損害他人營業信譽之不實情事，故與公平交易法第 22條所定要件不符，至於收受信函者將之轉交第三者，則與 上訴人無關。(二)上訴人致函對象，最終仍採購系爭材料之 產品，則上訴人寄發該等信函之行為，自不該當公平交易法 第19條第3款之構成要件，被上訴人於原處分中認定上訴人 另違反公平交易法第19條第3款規定，亦屬違誤等語，求為 判決聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：(一)上訴人為美商Isolatek公司所生產防火 被覆材料之專業經銷商，與負責銷售系爭材料之臺灣格雷斯 公司，具有同一產銷階段之競爭關係。系爭材料係經施工噴 附於大樓之鋼骨結構，於火災時隔絕大樓鋼骨，保護該大樓 鋼構免於火焰及熱之直接破壞，亦即防火時效為其最主要功 能。(二)1.上訴人援引之美國衛生部國家毒理學研究計劃之 致癌物質報告，就苯乙烯物質所作研究報告總結，僅係「證 實苯乙烯的潛在人類癌症危害」，並非認定苯乙烯為致癌物
質；另美商Grace公司於99年10月15日致上訴人之信函內容 ，係指苯乙烯聚合物與苯乙烯仍有不同，苯乙烯被視為「可 能」致癌物質，非自承系爭材料含有致癌物質。至系爭材料 外包裝上之警語，係美商Grace公司依據美國職業安全衛生 署所發佈「職業安全衛生標準」之要求及規定，為避免工人 於施作過程中不必要之接觸，於產品外包裝上警告對於碳酸 鈣、硫酸鈣及石英等化學品為適當之警語，並非系爭材料經 美國UL測試機構檢驗評估可能含有致癌物質，而要求必須記 載該等文字，且上訴人銷售之「Isolatek Type 300」在美 國的相對應產品「CAFCO 300」包裝上亦載有類似警語。上 訴人以系爭材料外包裝上之警語，不當連結美國UL測試機構 檢驗後評估可能含有致癌物質，顯係意圖利用該機構之國際 公正驗證形象，誤導檢舉人之交易相對人。2.上訴人既為美 商Isolatek公司防火被覆材料之專業經銷商，則對於國內防 火被覆材料應依相關建築法令規定，事先取得試驗報告書及 性能規格評定書，並經內政部核發認可通知書後，始能運用 於建築物無從推諉不知。另系爭材料係針對建築物之樑柱或 承重牆壁之防火時效所設計，與建築物之內部裝修材料應符 合耐燃一級、二級或三級等規定，二者係屬不同應用範圍之 建築防火規範等情，上訴人亦知之甚詳，上訴人卻於系爭信 函一、二、三中，刻意引用建築物內部裝修材料之測試標準 ，及由美商Isolatek公司自行對於競爭者產品進行實驗，欠 缺客觀性之結果，顯有誤導檢舉人之交易相對人以為系爭材 料於鋼構防火性能未達要求之意圖。3.上訴人引用之英國材 料安全資料試驗報告，係指鋁硫酸水化合物於水化合過程中 會形成硫酸，若吸入塵霧會引起上呼吸道及肺過敏，但由於 化學物質在加入其他元素後，可能產生受行政院環境保護署 （下稱環保署）列管之有毒化學物質，亦可能結合成常見而 無害之物品，前開試驗報告亦硫酸鋁係在特定高溫度條件下 ，始具毒性和腐蝕性，故不足以證明以硫酸鋁為主要成分之 速凝劑如與系爭材料搭配施工使用，將有相同結果。上訴人 在美銷售之相似產品「CAFCO 300」亦使用主要原料為硫酸 鋁之「QWIK-SET」速凝劑等情，足見上訴人於系爭信函一、 二、三中所稱系爭材料搭配使用之速凝劑有毒，亦與事實不 符，核係散布不實之情事。(三)上訴人既有上述為競爭之目 的，而散布足以損害他人營業信譽不實情事之情，被上訴人 審酌臺灣格雷斯公司已於99年10月15日函請上訴人停止散布 系爭材料之誤導性資訊，惟上訴人未警覺及收斂，嚴重影響 臺灣格雷斯公司營業信譽，對交易秩序之危害嚴重等因素， 以原處分對上訴人裁罰，並無違誤等語，資為抗辯，求為判
決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人為 防火被覆材料之經銷商，經銷美商Isolatek公司授權我國柏 林股份有限公司在臺製造之TYPE 300防火被覆材料，與臺灣 格雷斯公司乃具有競爭關係。(二)上訴人發系爭信函一、二 、三，內容均指摘其競爭對手即臺灣格雷斯公司銷售之系爭 材料，對人體健康及建物安全有造成危害之虞，如選用系爭 材料作為建材，日後可能面臨客戶解約、求償，或一旦火災 發生必須耗費鉅資始得修復建物等風險，故上訴人所經銷由 美商Isolatek公司研發之TYPE 300及該美商公司在美國生產 之CAFCO等防火被覆材料，始為理想之建材選擇。上訴人在 該等信函中提供之訊息，意欲使收信者於選擇建材時，捨棄 系爭材料而採用其經銷之產品，故上訴人係出於競爭之目的 而寄發該等信函，要無疑義。(三)系爭信函一、二、三指摘 系爭材料具有上述3項缺失，有無不實，而足以損害臺灣格 雷斯公司之信譽？經查：1.系爭材料中可能致癌之苯乙烯含 量，未達美國職業安全暨衛生管理局及其他法定機構規定必 須加註警語之程度，其包裝袋上之警語，係美商Grace公司 鑑於該材料成分中之石膏所含石英或矽結晶，在發生劇烈爆 炸時，會產生致癌物質，為提醒使用者小心謹慎而予加註， 並非出於美國UL測試機構之要求所為。上訴人意圖以系爭信 函一、二、三將其對系爭材料含有致癌物質之指控，與美國 知名測試機構之檢驗結果作不實之連結，藉此打擊系爭材料 經銷者之商業信譽。2.系爭材料為建築物鋼骨被覆材，其防 火程度與同編第88條針對內部裝修材料規定之耐熱級數無關 。上訴人對於建築物鋼骨被覆材料之防火程度並非以建築技 術規則建築設計施工編第88條所定耐熱級數為判斷標準者， 顯然知之甚稔，上訴人係對系爭材料之效能為不實之指摘。 系爭信函一附件二及系爭信函三附件一檢附之書面資料，係 其片面發布自製產品優於競爭對手產品（即系爭材料）之實 驗成果，復未說明進行實驗之時間、地點與方法，已難認為 客觀公正。上訴人在上述書面資料中，刻意援引與判定系爭 材料防火程度無關之ASTM E-136試驗方法，連同其在系爭信 函一、二、三中引用之耐熱三級標準，均係利用收信者對於 防火被覆材料防火程度之法令規範認識不足，誤導其等產生 系爭材料耐熱程度不佳，較上訴人所經銷由美商Isolatek公 司生產之材料容易起火燃燒之印象，藉以損害經銷系爭材料 之競爭對手信譽。3.硫酸鋁非屬環保署公告之173種毒性化 學物質，上述試驗報告雖指出硫酸鋁在一定情況下，可能對 人體造成不利影響，然亦表示該等負面影響可經由採取預防
措施而避免，並指出硫酸鋁係於溫度高達攝氏760度以上時 ，始會產生有害人體呼吸系統之物質，而人類在上述高溫環 境下，既已無生存可能，更無所謂呼吸道受有毒物質侵害之 可言。再者，上訴人於系爭信函一、二中所引用厚生公司與 璞真公司對於鋼骨結構防火被覆材料發布之工程發包規範， 固均規定現場攪拌時只能添加清潔水不得添加速凝劑等其他 材料，然並未就禁止添加速凝劑之理由加以說明，上訴人未 向該2公司作任何查證，即稱惟有遵照前揭發包規範規定， 「才能防止採購到可能會致癌之系爭材料」，意圖將該等發 包規範中有關防火被覆材料施工時不得添加速凝劑之規定， 與速凝劑為致癌物質相連結，使收信者產生搭配速凝劑使用 之系爭材料亦對人體有害之印象，同屬為損害競爭對手之商 譽，對其經銷之產品所為無確實根據之指控。綜上，該等信 函之內容，已導致臺灣格雷斯公司之交易相對人對其所經銷 產品之安全性產生疑慮，自足以損害該公司之營業信譽。是 原處分認上訴人違反公平交易法第22條規定，核無違誤。( 四)系爭信函一、二、三之收信者，係上訴人競爭對手之交 易相對人或日後可能交易之對象，並非消費者保護法之主管 機關，是上訴人寄送該等信函，顯非為檢舉臺灣格雷斯公司 違反消費者保護法；另觀諸上訴人在該等信函中，提及系爭 材料包裝袋上加註警語一事，係為強調該警語乃因系爭材料 遭美國UL測試機構檢出可能含有致癌物質，而要求生產者加 註，足見其發送該等信函，意在將其對系爭材料提出之指控 ，告知收信者。(五)被上訴人於原處分理由第四項中，引用 內政部核發建築新技術、新工法、新設備及新材料認可通知 書之目的，係在論述上訴人於該等信函中，有關系爭材料未 達耐燃三級之內容為不實，與系爭材料是否含有可能致癌物 質無關。是上訴人另主張：內政部營建署既非檢驗防火材料 是否含有致癌物質之單位，原處分卻援引內政部審查防火時 效核發之上述認可通知書，作為認定上訴人違反公平交易法 第22條規定之論據，為不合邏輯云云，亦無足取。(六)上訴 人提出之美國衛生部國家毒理學研究計畫致癌物質報告，係 在說明「苯乙烯被合理地預期為人類致癌物」，故與系爭材 料包裝袋上之警語，係針對系爭材料所含另種矽結晶成份， 因於劇烈爆炸狀況下會產生致癌物質而加註者，全然無關。 再者，上訴人所提上開致癌物質報告，無從證明系爭材料包 裝袋上之警語，乃系爭材料之生產者應美國UL測試機構之要 求所加註。(七)原處分理由第六項中已說明公平交易法第22 條已充分評價上訴人寄發系爭信函一、二、三行為之不法性 ，故無須再論其是否構成違反同法第19條第3款及第24條之
必要。上訴人復以被上訴人於原處分認其另違反公平交易法 第19條第3款規定為由，主張原處分為違法，殊有誤解，委 無可採，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院查：
（一）按「事業不得為競爭之目的，而陳述或散布足以損害他人 營業信譽之不實情事。」「公平交易委員會對於違反本法 規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；… …」公平交易法第22條、第41條第1項定有明文。（二）本件上訴人為防火被覆材料之經銷商，經銷美商Isolatek 公司授權我國柏林股份有限公司在臺製造之TYPE 300防火 被覆材料等情，業據上訴人公司執行董事陳哲世於被上訴 人調查時供明，而檢舉人臺灣格雷斯公司之所營事業包括 防火被覆材料之經銷，亦有該公司登記資料在卷可稽，足 認上訴人與臺灣格雷斯公司乃具有競爭關係。而上訴人所 發送之系爭信函一、二、三，均係以臺灣格雷斯公司之客 戶為對象，且內容均係指摘臺灣格雷斯公司銷售之系爭材 料對人體健康及建物安全有造成危害之虞，並建議收信人 選擇上訴人所經銷由美商Isolatek公司研發之TYPE300及 該美商公司在美國生產之CAFCO等防火被覆材料，核其所 為係以影響交易對象對於他人營業信譽之信賴，作為爭取 原屬他人交易之機會，是上訴人所為係出於競爭之目的， 應可採認。
（三）上訴人雖主張系爭材料成分確實含有可能致癌物質，其指 控並無不實云云，惟按，公平交易法第22條所謂「不實情 事」，係指關於客觀事實的不實主張或聲明，一部分真實 而混雜不實情事者，關於不實部分仍有本條規定之適用。 本件上訴人於系爭信函內係指稱美商Grace公司所生產之 系爭材料，其材質為纖維素（保麗龍材料）加石膏及其它 混合物產品，經由美國UL測試機構檢驗後評估可能含有致 癌物質，因此美國UL測試機構規定美商Grace公司所生產 系爭材料包裝袋上必須印製警語云云，然查，上訴人對美 國UL測試機構曾否對系爭材料含致癌物質進行檢驗，並不 知悉；且就系爭材料包裝袋上之警語，係根據美國UL測試 機構之規定所加註一節，亦未提出任何證據以實其說等情 ，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核 與卷內證據並無不合，是上訴人就其指控之內容，顯未能 舉證證明係屬真實；且以美國UL測試機構為美國當地非以 營利為目的之產品驗證測試機構之一，同時協助美國政府 訂定有關產品檢驗標準及第三方驗證，為具有一定公信力
之產品驗證測試機構，原判決已詳述上訴人於不知悉系爭 材料是否曾經該美國UL測試機構檢測之情況下，即遽以系 爭信函指控系爭材料因受美國UL測試機構檢出可能含有致 癌物質，而須於包裝袋上加註警語，係意圖將其對系爭材 料含有致癌物質之指控，與美國知名測試機構之檢驗結果 作不實之連結，藉此打擊系爭材料經銷者之商業信譽，核 其認定亦無違經驗法則。雖上訴人援引美國衛生部國家毒 理學研究計畫之致癌物質報告，認苯乙烯「合理預期為人 類致癌物質」，作為其陳述屬實之佐證，惟系爭材料係含 苯乙烯聚合物成分而非苯乙烯，已據美商格雷斯公司致函 上訴人說明，上訴人對此亦無爭執，且前開致癌物質報告 中，亦已說明：「……在人類身上找到的證據大多來自在 兩大重點工業：（1）增強塑膠行業和（2）苯乙烯─丁二 烯橡膠工業進行的職業組研究。對第三產業、苯乙烯單體 和聚合物行業的工人進行的研究被認為不具有資訊價值， 因為這些研究被局限於暴露在苯乙烯下的工人中的少數癌 症病例範圍內，而且這些工人還存在同時暴露於苯下的潛 在混雜性。……」，足見前開致癌物質報告就苯乙烯與苯 乙烯聚合物之研究結果，實有不同，上訴人未予區分逕行 引用，已有未合，縱認系爭材料成分與苯乙烯相關，然上 訴人所稱系爭材料係經由美國UL測試機構檢驗後評估可能 含有致癌物質，以致依該機構規定須於包裝袋上印製警語 等情，上訴人亦無法舉證為真實，是原判決認定上訴人於 系爭信函所為陳述，與事實未盡相符，核無違誤，上訴人 主張其所陳述散布者非不實事項，無公平交易法第22條之 適用，原判決有行政訴訟法第243條第1項適用法規不當之 違法云云，殊非可採。
（四）上訴人復主張，公平交易法第22條所稱「足以損害他人營 業信譽」，乃謂陳述或散布之內容，足以降低交易相對人 對被指摘事業之營業上評價，致產生嚴重不信任感，而有 拒絕交易或減少交易之可能性。然查，本件收受系爭信函 一、二、三之3家公司，最終仍採購系爭材料之產品，足 見臺灣格雷斯公司營業信譽並未遭受損害云云，惟查，陳 述或散布不實情事，是否已達足以損害他人營業信譽，應 按交易上一般客觀評價予以判斷，是否已使交易相對人或 潛在交易相對人，產生嚴重不信任感，致有拒絕交易或減 少交易之可能性，而非以發生實害為必要，故上訴人主張 本件收受系爭信函一、二、三之交易相對人並未與臺灣格 雷斯公司停止交易，而認本件並無營業信譽損害云云，已 有未合。且查，本件上訴人所陳述及散布之不實情事，攸
關人體健康及建物安全，依客觀判斷均屬影響交易之重要 因素，自難謂無使交易相對人產生疑慮而不為交易之可能 ，原判決就此亦已詳述上訴人經美商Grace公司於99年10 月15日致函上訴人，請其立即停止散布與系爭材料相關之 誤導性資訊後，未予警覺及收斂，仍繼續發函散布與事實 不符之文字，故意誤導收信者認為系爭材料為有害健康與 易燃之劣質品，嚴重影響臺灣格雷斯公司之營業信譽，違 反商業倫理及市場競爭效能等語，故其認定上訴人所為已 損害臺灣格雷斯公司之營業商譽，應屬有據，上訴人以原 判決未闡述系爭信函如何損害臺灣格雷斯公司營業信譽， 認有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法 ，亦非可採。
六、綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原 處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴 論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟
法官 許 瑞 助
法官 蕭 忠 仁
法官 劉 穎 怡
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日 書記官 吳 玫 瑩
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