臺灣臺南地方法院民事判決 103年度重訴字第4號
原 告 邱博群即依佳利企業行
訴訟代理人 唐治民律師
被 告 陸軍部隊訓練南區聯合測考中心國軍142營站
法定代理人 蔡天恩
訴訟代理人 楊淑惠律師
上列當事人間請求確認契約成立等事件，於民國103 年1 月21日
言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣壹拾參萬伍仟貳佰捌拾捌元由原告負擔。 事實及理由
一、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者 ，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人，承受其 訴訟以前當然停止。聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院 ，由法院送達於他造。民事訴訟法第170 條、第176 條定有 明文。查本件原告起訴後，被告之法定代理人已變更為蔡天 恩，有被告提出之國防部陸軍司令部102 年9 月27日國陸人 管字第0000000000號令、陳報狀各1 件在卷可稽，原告並已 收受被告提出之陳報狀繕本，則原告於102 年10月16日以陳 報狀表明由蔡天恩為被告之法定代理人承受本件訴訟，與前 開規定相符，應予准許。
二、原告主張原告於民國101 年10月12日參加被告之餐飲部委商 經營標案（下稱系爭標案）之投標，並以被告所定權利金底 價之最高標價得標，詎被告竟以因資格審查結果廠商間疑似 有重大關聯為由，當場宣布保留決標，開標地點之陸軍軍官 學校並於101 年11月7 日以陸官校總字第0000000000號函（ 下稱陸官校函）通知各廠商稱俟檢調單位調查完畢後，再辦 理後續開、決標等相關事宜。惟依民事訴訟法第247 條第1 項規定及最高法院42年台上字第1031號判例意旨，可知法律 關係存否在當事人間不明確，對於原告之權益或法律上之地 位有不安之危險，原告即有以確認判決除去之必要。又系爭 標案保留決標係因參加投標之其中兩廠商繳交之押標金支票 票號係連號之故，惟該兩廠商並非得標廠商，與政府採購法 第50條第1 項規定無涉。縱將該兩廠商所投之標不予開標， 系爭標案仍有12家廠商參與投標，符合政府採購法第48條第 1 項之規定，並無保留決標之餘地。再者被告就招標機關、 營業時間、地點、對象、項目、須知、房地租金（權利金） 、履約保證、相關保險等契約必要之點，均已具體表明於系 爭標案公告之投標須知（下稱系爭投標須知），並載明在本
部權利金底價以上之最高標價為得標廠商，又附上系爭標案 委商經營契約（草案）（下稱系爭契約），顯見被告之招標 係以訂立契約為目的，應屬要約，原告之最高標價即為承諾 ，系爭契約業已成立，被告即有與原告完成簽約手續，並辦 理公證之義務，自無由被告以單方意思表示停止簽約廢標之 餘地。為此依系爭投標須知第18條第3 項、第26條第5 項提 起本件訴訟等語。並聲明：
（一）確認原告與被告間之系爭契約成立。
（二）被告應與原告完成系爭契約簽約手續，並至本院所屬民間 公證人公證。
三、被告則以系爭標案經法務部調查局高雄市調查處（下稱高雄 市調處）以102 年3 月6 日高市肅字第00000000000 號函認 為財物出租性質，屬國有財產法第1 條之收益行為，並非政 府採購法第2 條所規範之採購。惟依私法自治、契約自由原 則，系爭標案業於系爭投標須知第8 條載明依政府採購法第 48條辦理開標作業，足見系爭標案業經雙方合意適用政府採 購法，應認有政府採購法之適用。被告於系爭標案開標過程 中，當場即以因資格審查結果廠商間疑似有重大關聯為由， 宣布保留決標，並以陸官校函通知投標廠商，故系爭標案並 未決標，且未進行公布底價程序，系爭標案自無任何廠商得 標，兩造並無決標後之任何私法上權利義務關係之可能，自 無法律關係存否不明確之情形存在，依最高法院42年台上字 第1031號判例意旨，可知原告顯欠缺受確認判決之法律上利 益。又系爭標案之開標過程，確有參加投標之兩廠商繳交之 押標金支票係連號情事，已符合政府採購法第48條第1 項第 2 款規定，則被告依政府採購法第50條第1 項第5 款、第3 項規定，宣布保留決標，乃屬適法，並無不當。而依最高法 院62年台上字第787 號判例意旨，可知系爭標案依政府採購 法所規範之招標事件作業程序，依序公告招標、開標、決標 、訂約及履行，在招標程序中之公告招標應認屬被告機關之 要約引誘，原告之投標屬要約，被告之決標則係對於要約之 承諾，又另有系爭投標須知第5 條、第6 條、第8 條、第9 條、第10條、第12條、第14條之限制規定，可知被告辦理系 爭標案應先審酌參與投標廠商或行號之資格、投標手續及押 標金等，始就投標價格標審標，再予以決標，之後再訂約， 並非毫無保留條件即與出價最高之廠商或行號訂約，是系爭 標案之投標公告應屬要約之引誘，原告參與投標之標單縱已 到達而生投標效力，並為出價最高之投標者，亦僅屬對系爭 標案之要約，難認兩造間已成立系爭契約，原告之請求，殊 屬無據等語資為抗辯。並聲明：如主文所示。
四、兩造不爭執之事實：
（一）原告於101 年10月12日參加系爭標案之投標。（二）系爭標案開標過程中，被告發現參加投標之兩廠商繳交之 押標金支票係連號，以因資格審查結果廠商間疑似有重大 關聯為由，當場宣布保留決標。
（三）陸官校函通知各參與投標廠商：「另俟檢調單位調查完畢 後，本校將辦理後續開、決標等相關事宜。」
五、茲就兩造爭執之事項，敘述本院得心證之理由：（一）原告第1 項聲明是否有確認利益？
１、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利 益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實 存否之訴，亦同。有民事訴訟法第247 條第1 項規定可資 參照。所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係 或證書真偽或為法律關係基礎事實之存否不明確，原告主 觀認為其法律上地位有不安之危險存在，而此項危險得以 對於被告之確認判決除去者而言。
２、經查原告主張被告招標之要約，已經原告以最高價得標之 承諾而合意，系爭契約已經成立，詎被告竟以因資格審查 結果廠商間疑似有重大關聯為由，當場宣布保留決標，惟 系爭標案仍有12家廠商參與投標，符合政府採購法第48條 規定，並無保留決標之餘地，而請求確認系爭契約成立等 情，被告已否認系爭契約之成立，辯稱系爭契約尚未經被 告決標之承諾而未成立等語，顯見原告就其聲明第1 項所 示系爭契約法律關係之存否，有主觀之不明確，足致原告 就其主張成立之契約法律關係有受侵害之危險，而此危險 ，於本院認原告之主張為有理由時，並得以對於被告之確 認判決加以除去，揆諸首揭說明，原告聲明第1 項請求確 認部分，自有即受本件確認判決之法律上利益。被告抗辯 系爭標案並未決標，且未進行公布底價程序，兩造間無決 標後之任何私法上權利義務關係之可能，並無法律關係存 否不明確之情形存在，原告無受確認判決之法律上利益云 云，要屬原告之主張有無理由而非有無確認利益之問題， 被告此部分之抗辯，自無可採，是原告提起本件確認之訴 要屬合法。
（二）如有確認利益，系爭契約是否成立？
１、原告主張被告之招標係以訂立契約為目的，應屬要約，原 告之最高標價即為承諾，系爭契約業已成立，被告即有與 原告完成簽約手續，並辦理公證之義務，系爭標案仍有12 家廠商參與投標，符合政府採購法第48條第1 項之規定， 並無保留決標之餘地云云，被告則辯稱：系爭標案並未決
標，且未進行公布底價程序，自無任何廠商得標，且被告 依政府採購法第50條第1 項第5 款、第3 項規定，宣布保 留決標，乃屬適法。又公告招標應屬被告機關之要約引誘 ，原告之投標屬要約，被告之決標則係對於要約之承諾， 且非毫無保留條件即與出價最高之廠商或行號訂約，難認 兩造間已成立系爭契約等語。
２、按要約之引誘乃表示意思，使他人向自己為要約，為契約 之準備行為，並不發生法律上效果，其性質為意思通知。 要約則以訂立契約為目的所為之意思表示，要約應與承諾 相結合，始發生私法上效果。承諾乃受領要約之相對人同 意要約的內容，與要約人訂立契約為目的所為的意思表示 。而依政府採購法辦理公開招標之流程，依序大致為招標 、投標、投標廠商資格、文件審核、價格標審核、決標、 訂約等，因此最高標之投標廠商，尚須招標單位進行決標 之程序，其投標之意思表示始經招標單位同意及確認，故 「公開招標」之表示應為要約之引誘，「投標」之性質係 要約，「決標」則為承諾，則公開招標文件為要約之引誘 ，僅為契約之準備行為，其性質為意思通知，因此在機關 公開招標文件後，仍可修改內容，有正當理由亦可不開標 或不決標。而廠商依據招標文件所投遞之投標書，則是對 於機關的一種「要約」，要約具有拘束廠商的效力，故廠 商一旦遞出投標書，即受到投標內容之拘束，此要約，必 須經過承諾方能成為一個有效的契約，因此在機關承諾前 ，機關並不受廠商要約的拘束，必須等到機關開標、決標 後，表示對特定廠商所為之要約為「承諾」，此時契約在 法律上始有效成立。即最高法院62年台上字第787 號民事 判例意旨認：「查投標單載明『投標人今願承包貴府工程 ，估計總價為七十六萬七千元』等語，此為被上訴人要約 之表示，上訴人如欲承諾（決標）自須照被上訴人之要約 為之，其將要約變更而為承諾者，視為拒絕原要約而為新 要約（民法第160 條第2 項）。被上訴人另所出具之包商 估價單，既非其要約之表示，上訴人於開標後宣佈，估價 單之總價低於投標單時，以估價單為準，係變更被上訴人 之要約而為新要約，被上訴人未為承諾之表示，契約即不 成立。」亦同此見解。
３、經查系爭標案共有14家廠商參與投標，開標後進行資格審 查結果，合格廠商有9 家，不合格廠商有5 家，原告以新 台幣388,889 元投標，為合格廠商中之最高標，但因其中 2 家廠商之押標金支票號碼連號，疑有政府採購法第50條 第1 項第5 款情事，因此被告當場宣布系爭標案保留決標
，並以陸軍官校函通知投標廠商等情，有原告提出之陸軍 官校函及被告提出之保留決標紀錄、廠商投標報價單影本 各1 件在卷可稽，且為兩造所不爭執，足認原告雖為系爭 標案之最高價投標廠商，但系爭標案並未經被告決標或宣 布由原告得標甚明。
４、又查系爭標案應屬國有財產法第1 條之收益行為，而非政 府採購法第2 條所規範之採購，因此被告雖依政府採購法 所定之公開招標程序辦理系爭標案之標租，惟投標廠商縱 有借牌或容許借牌等行為，亦難認已違反政府採購法第87 條各項及第92條等罪乙節，固有被告提出之高雄市調處10 2 年3 月6 日高市肅字第00000000000 號函影本1 件附卷 可憑，惟被告乃依政府採購法進行系爭標案之公開招標程 序，業經兩造自承在卷（見本院102 年11月5 日言詞辯論 筆錄），足認原告亦同意被告依政府採購法進行系爭標案 之公開招標，始參與投標。再按機關依本法規定辦理招標 ，除有下列情形之一不予開標決標外，有3 家以上合格廠 商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：變更或補 充招標文件內容者。發現有足以影響採購公正之違法或 不當行為者。依第八十二條規定暫緩開標者。依第84 條規定暫停採購程序者。依第85條規定由招標機關另為 適法之處置者。因應突發事故者。採購計畫變更或取 銷採購者。經主管機關認定之特殊情形。第一次開標， 因未滿3 家而流標者，第二次招標之等標期間得予縮短， 並得不受前項3 家廠商之限制。投標廠商有下列情形之一 ，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開 標後發現者，應不決標予該廠商：未依招標文件之規定 投標。投標文件內容不符合招標文件之規定。借用或 冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。偽 造或變造投標文件。不同投標廠商間之投標文件內容有 重大異常關聯者。第103 條第1 項不得參加投標或作為 決標對象之情形。其他影響採購公正之違反法令行為。 決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤 銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決 標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關 核准者，不在此限。第1 項不予開標或不予決標，致採購 程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。政府採購法第48 條、第50條分別定有明文。可知上開兩條規定不予開標、 決標之情形，各有其不同之要件，並非只要有3 家以上合 格廠商投標，且無政府採購法第48條第1 項各款規定之情 形者，即不得依同法第50條第1 項規定不予開標或決標。
而系爭標案之投標過程中，確實有兩家投標廠商繳交之押 標金支票係連號，已如前述，自足令人懷疑該兩廠商之間 有重大異常關聯，則被告以因資格審查結果廠商間疑似有 重大關聯為由，當場宣布保留決標，自符合政府採購法第 50條第1 項第5 款之規定。原告主張該兩廠商並非得標廠 商，與政府採購法第50條第1 項規定無涉，系爭標案符合 同法第48條第1 項規定，並無保留決標之餘地云云，要無 可採。被告抗辯其依政府採購法第50條第1 項第5 款規定 ，宣布保留決標，並無不當乙節，堪以採信。
５、再查依系爭投標須知第15條之決標原則，固以合於招標文 件，且在本部權利金底價以上之最高價標為得標廠商，惟 系爭投標須知第8 條有關開標規定：「一、開標時間及地 點：訂於101 年10月12日下午1500時，假陸軍軍官學校開 標室舉行；如遇特殊情形，本部得當場宣布延期開標或廢 標。二、本案依政府採購法第四十八條辦理開標作業，第 一次開標，投標廠商以3 家為最低法定標數，不足3 家時 ，本部當場宣布流標，並另行公告招商；第2 次招商時， 不受3 家標數限制。三、投標廠商可不必到場，若投標文 件及資格皆符合本案投標規定，其報價可為決標對象者， 依規定決標（投標廠商未出席開標者，視同放棄優先加價 及比加價格之權利；陸軍官校辦理開標、審標、協商等作 業，通知廠商說明、加價、比加價格、協商更改原報內容 或重新報價，廠商未依通知期限規定辦理者，視同放棄。 ）；若該廠商投標文件或資格不合格，則不列入合格廠商 。……」等語、第10條有關投標手續，並規定投標文件應 檢附具合法公司、廠商登記或設立之證明、最近1 期納稅 證明單、投標報價單、委託或授權證明書（負責人親自到 場者免附）、投標廠商聲明書、押標金繳交收據或證明文 件、負責人身分證影本、持有政府發給之正式營業執照及 丙級廚師以上證明；另系爭投標須知第18條有關簽約規定 ：「…………三、乙方（即得標廠商）應於得標後（隔日 算起）14個工作日內完成簽約手續（不含國定假日及星期 例假日），惟應先行完成前述相關規定事項，並繳交履約 保證金，否則視同放棄簽約權，甲方（即被告）得沒入其 押標金。…」等語，有原告提出之投標須知影本1 件存卷 可查，堪認被告之招標，並非毫無其他保留條件，即明示 與出價最高之廠商訂約，尚應先審核參與投標廠商之資格 ，待資格符合後，且須3 家以上合格廠商投標，始就價格 標審標，再決標，於決標後，得標廠商並應完成系爭投標 須知第18條之前的相關規定事項，並繳交履約保證金後，
被告始再與得標廠商訂約。是被告之招標公告或系爭投標 須知，尚難認係要約，而應為要約之引誘，原告參與投標 之標單雖為最高標而應生投標效力，然其意思表示應僅屬 對被告招標公告為之要約，既未經被告為決標之承諾意思 表示，自難認兩造間已成立系爭契約。兩造間之契約既未 成立，則原告請求確認系爭契約成立，自屬無據，被告抗 辯系爭契約並未經被告承諾而尚未成立乙節，要屬可採。 ６、復查被告既未將系爭標案決標予原告，且該保留決標亦非 不正當之行為，有如前述，尚不生民法第101 條問題，原 告於本件辯論終結後提出書狀主張被告之行為有民法第10 1 條第1 項規定之適用，自不足取，併此敘明。（三）如系爭契約成立，被告是否應完成系爭契約簽約手續，並 至本院所屬民間公證人公證？
系爭契約既未經被告承諾而尚未成立，被告自無配合原告 完成系爭契約簽約手續，並至本院所屬民間公證人公證之 義務，原告此部分之請求，亦屬無據。
（四）綜上所述，被告未將系爭標案決標予原告，原告自未取得 訂立系爭契約之權利，系爭契約並未成立，被告即無依契 約履行債務之義務。從而原告依民事訴訟法第247 條第1 項、系爭投標須知第18條第3 項、第26條第5 項規定，請 求確認系爭契約成立，且被告應與原告完成系爭契約簽約 手續，並至本院所屬民間公證人公證，均無理由，不應准 許。
六、末按法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判。訴訟 費用，由敗訴之當事人負擔。民事訴訟法第87條第1 項及第 78條分別定有明文。本件訴訟費用即第一審裁判費135,288 元，應由敗訴之原告負擔，爰依職權確定原告應負擔之訴訟 費用如主文第2 項所示。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻防方法及舉證，核於判決結 果無影響，無一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 12 日
民事第一庭 法 官 林雯娟
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，並繳納上訴審裁判費。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 2 月 12 日
書記官 楊建新