臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度訴字第1880號
原 告 行政院勞動部勞動力發展署
法定代理人 廖維仁
訴訟代理人 廖于清律師
被 告 簡華廷
蔡簡玉雲
簡玉專
簡玉真
兼 上四人
訴訟代理人 簡玉娥
共 同
訴訟代理人 鄭三川律師
被 告 簡邱月雲（簡福陽之承受訴訟人）
簡義霖（簡福陽之承受訴訟人）
簡義仁（簡福陽之承受訴訟人）
上列當事人間請求清償債務事件，就普通法院有無受理訴訟權限
爭執，被告聲請移轉管轄，本院裁定如下：
主 文
本件移送臺北高等行政法院。
理 由
一、按「普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟 移送至有受理訴訟權限之管轄法院」，「當事人就普通法院 有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定」，民事 訴訟法第31條之2 第2 、3 項定有明文。
二、本件原告主張：
㈠原告改制前為行政院勞工委員會職業訓練局（下稱職訓局） ，於職訓局時期依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施 要點」（下稱系爭實施要點）規定，接受被告簡玉娥之就業 貸款聲請，於民國86年12月2 日與簡玉娥及訴外人簡德和、 簡吳蘭簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭 契約），由簡玉娥為借款人，簡德和、簡吳蘭為連帶保證人 ，貸與簡玉娥新臺幣（下同）754,587 元，借款期間自民國 86年12月4 日至92年12月4 日止，共6 年，還款方式為自借 款日起算，第1 年免計付利息，第2 年起按年利率3%計息， 並依年金法，於每月8 日向原告之代理人華南商業銀行按月 平均攤付本息；如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期 在6 個月以內部分，按約定利率10% ，逾期超過6 個月部分 ，按約定利率20% 計付違約金。詎簡玉娥並未依約繳納還款 ，簡德和、簡吳蘭即應依系爭契約第10條代負履行責任，而 ，簡德和於88年10月15日死亡，簡吳蘭於94年1 月20日死亡
，被告簡福陽、簡華廷、蔡簡玉雲、簡玉專、簡玉真、簡玉 娥、簡邱月雲、簡義霖、簡義仁為其等2 人之繼承人，應於 繼承遺產範圍內，就系爭債務負連帶清償之責。爰依連帶保 證契約及繼承之法律關係，提起本件訴訟。
㈡並聲明：⒈被告應於繼承簡德和、簡吳蘭所得遺產範圍內， 連帶給付原告754,587 元，並自87年12月4 日起至清償日止 ，按週年利率3%計算之利息，暨自88年1 月4 日起至清償日 止，其逾期在6 個月以內部分，按上開利率10% ，超過6 個 月部分，按上開利率20% 計算之違約金。2.原告願供擔保， 請准宣告假執行。
三、被告則以：
㈠原告起訴所依據之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」 （下稱系爭契約），其主體一造為行政機關，該契約內容並 表明其授權締約之依據乃係系爭實施要點，為一行政命令法 規範，亦即為公法，並且又以就業服務法暨就業安定基金收 支保管及運用辦法等公法為其法律依據，締約之目的在於協 助關廠歇業失業勞工獲得就業之機會，安定其生活，以實現 就業服務法第24條所定特定之勞動及就業之行政任務，顯在 直接實現法律所定之行政任務，應屬於行政契約。 ㈡本件之背景脈絡是為了彌補政府怠於監督，致雇主未依法提 撥足額法定退休金，政府亦未能及時有效地採取預防雇主倒 閉之管制手段，進而在引起大量失業工人抗議，致生社會紛 擾之情勢下，國家始就就業安定基金內提撥金額，以求平息 關廠歇業失業勞工在法定權益喪失下之失望與憤怒，並履行 國家對於勞動者之保護與照顧責任。須知國家不可能恣意動 用基金，借予人民金錢，再參考系爭實施要點，其明訂該法 於勞退新制生效前或失業保險開辦前之過渡期有效，係屬落 日條款之規定，更顯見此乃為解決勞動保障制度不完備所生 之問題。系爭實施要點所定之措施顯然有相關完善制度施行 前之替代性或代換性，有特定且強烈之公益目的，而非如行 政輔助行為一般，僅係附帶性地促進公共利益而已。況且， 給付之額度，又以未受償之資遣費及退休金為限，倘若非為 補足勞工所受侵害之財產權，又何需採用如此之計算額度方 式，甚至款項之用途亦以關廠歇業失業勞工尋求工作機會或 與就業有關者為限，若係一般性之私法借貸關係，何需規範 貸款之用途。是系爭實施要點內容，均處處彰顯出乃為特定 行政措施之政策目的而來。係以契約直接為履行公共任務之 手段，特別是履行行政機關之公法上義務，則系爭契約應屬 公法上契約無疑。
㈢另借貸契約之簽定，亦可解讀係國家履行其公法上對於勞工
照顧保護義務之手段，且契約之主要內容與依據，亦已詳訂 於系爭實施要點中，如再考量主管機關顯然怠於執行職務， 疏於監督雇主之因素，則系爭契約之內容，實際上是變動了 關廠歇業失業勞工對國家之賠償請求權利，為典型之公法契 約類型。
㈣原告當年所撥付之相關款項，實為津貼或補助之給予，僅受 限於法律尚未修正加入授予津貼或補助之法源，故以系爭契 約之外觀為之，是此部分之爭執係屬公法上原因所為之給付 及其返還，為公法上之爭議；退而言之，原告起訴所依據之 系爭契約應屬行政契約，而由此所生之給付，為公法上一般 給付訴訟之爭議，故程序上普通法院無受理之權限，應裁定 移送該管行政法院始為允當等語。
四、按司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟 之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與 行政訴訟之審判有別；又依憲法第16條人民固有訴訟之權， 惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經司 法院釋字第297 號解釋在案；我國關於行政訴訟與民事訴訟 之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同 性質之法院審理，關於因公法關係所生之爭議，由行政法院 審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，司法院 大法官解釋釋字第448 號、第466 號、第540 號著有解釋文 可資參照。次按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅 之，行政程序法第135 條前段定有明文；而契約究應認屬行 政契約或私法契約，學理上固各有不同之學說，惟對具體之 契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契 約之標的、內容、目的及訂立契約所依據之法規性質等項綜 合判斷之。凡不得作私法契約標的而以契約型態作成時，自 應視為行政契約（最高法院95年度台抗字第341 號裁判要旨 參照）。若契約之一方為行政機關，且契約之內容係行政機 關負有作成行政處分或高權事實行為之義務、或執行法規規 定原應以行政處分為之事項者、或涉及人民公法上權利義務 關係、或約定事項中有顯然偏袒行政機關一方條款等情形者 ，原則上即應認屬行政契約。若因給付內容屬於「中性」， 無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之 目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法 定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承 諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。茲就系爭契約之 定性究屬行政契約或私法契約，論述如下：
㈠就法規依據之屬性及契約標的而言：
系爭契約係依據系爭實施要點而來，此為兩造所不爭執，並
有系爭契約載明「立約人簡玉娥茲依據『關廠歇業失業勞工 促進就業貸款實施要點』規定，向行政院勞工委員會職業訓 練局借款…」可憑。而系爭實施要點第1 點「依據」訂明： 依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運 用辦法」第6 條第2 款規定辦理；第2 點「目的」載明：為 協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特 訂定本要點；第3 點「適用對象」規定：具中華民國國籍， 曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年 1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣 費、退休金，且未請領輔導就業獎助者；第4 點「任務分工 」則為：行政院勞工委員會職業訓練局（下稱職訓局）、行 政院勞工委員會勞資關係處、省政府勞工處、直轄市及縣（ 市）政府、直轄市及縣（市）總工會。由此觀之，系爭實施 要點雖屬行政院勞工委員會（下稱勞委會）訂立之法規命令 ，但因具有外部效力，且係僅有國家或其他公權力主體始得 為該法規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主 體說即「因公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法， 故倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法 即為公法」之標準，系爭實施要點係基於國家對人民的補償 責任（詳如後述）而制定，且僅有國家或其他公權力主體始 得為該法規之主體，故其屬性為公法。再參諸當時就業服務 法第24條規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計 畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。 三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者 。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應 定期檢討，落實其成效。」，可知系爭實施要點之制訂屬第 1 項第6 款所稱認為有必要者所制訂之計畫，本件貸款既僅 有行政主體能適用就業服務法第24條之規定以依法行政，其 據此發布系爭實施要點，並具體化為貸款契約，均非私經濟 行為，而係為發生公法上法律關係等情，至為明確。 ㈡就契約內容而言：
系爭契約之依據為系爭實施要點，而觀諸系爭實施要點之制 訂目的，在於協助曾在同一民營事業單位工作一年以上，因 該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業，並未依法 領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之勞工， 獲得就業機會，以安定其生活，是系爭契約係對於上述特定 弱勢身分之失業者所為社會促進性質之給付，係為促進就業 ，安定其生活之公益目的，而非私人目的，甚為灼然。再者 ，按事業因歇業或轉讓勞動契約不經預告而終止時，依據勞 動基準法給付資遣費及依法提撥勞工退休準備金等，本係雇
主之法定義務，且依照勞動基準法第72條規定，中央主管機 關應設勞工檢查機構或授權省市主管機關專設檢查機構，地 方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查，監督促進勞動基 準法及其他勞工法令之貫徹及執行。另依照勞工退休準備金 提撥及管理辦法第10條之規定，當地主管機關或勞工檢查機 構對各事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有 不合規定情事，應依法處理。惟雇主歇業後規避給付失業勞 工資遣費及提撥法定退休準備金之責任，以致有制定實施上 開要點之必要，雇主雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守， 未能確實查核雇主是否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞 工退休準備金，致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資 度日之窘境，國家亦難辭其咎。再參以系爭實施要點第15點 之內容，更可見系爭實施要點係為解決勞工退休準備金舊制 中規定雇主應將退休準備金存在企業帳戶中所遺留之問題， 以作為在勞工退休新制實施前之過渡時期解套方案，故系爭 實施要點雖有貸款之名及形式，但實具有國家機關以公權力 介入處理未依法克盡監督、檢查、查核等職守，以致引發人 民權利受損事件之公法意涵，原告實係基於國家對人民的補 償責任，進而與人民簽立系爭契約。復由系爭實施要點第6 、10點可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原告單 方面審核決定，勞工僅能接受而無從置喙，原告既基於強勢 地位而主導權利義務關係之形成，顯然有充分掌握之權力， 則不難見有上下服從關係，且貸款金額設有100 萬元之上限 ，亦難謂原告無片面調整契約內容之情。是以，本件原告與 被告簡玉娥、訴外人簡德和、簡吳蘭所訂定之系爭契約，應 屬行政契約。
㈢就契約主體而言，系爭契約關係所適用之法規依據屬性為公 法，業如前述，而據此訂定系爭契約、簽訂系爭契約之原告 為勞委會下屬之三級中央行政機關職業訓練局，屬於行政主 體，亦見系爭契約主體一方為行政機關甚明。
㈣承上，系爭契約之依據法規為公法，標的具有公法上權利義 務關係，且此項行政行為具國家補償之公益目的，再者，行 為主體之一方即原告為職訓局，屬於行政主體。故縱令系爭 契約中，有諸多近似私法借貸之相關規定，亦不得據此排除 單純高權行政之可能。又原告就本件是否動支就業安定基金 非但具有獨佔性及優越性，被告就系爭契約中，關於借款金 額、借款利率、還款期限之各項約定，亦完全無決定及磋商 權限，且本件並非國家機關所為之財產管理及需求滿足行為 ，足認原告係基於行使公權力之地位而為本件行政行為，益 徵本件兩造法律關係具高度之公權力色彩，應屬公法關係無
訛。
㈤況國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上 行為作為實施之手段，業據司法院大法官會議釋字第540 號 著有解釋文可資參照。則行政機關對於行政作用之方式，固 有選擇之自由，如法律並無強制規定時，行政機關為達成公 共行政上之目的，自可從公法行為、私法行為、單方行為或 雙方行為等不同方式中，選擇運用；公法上之單方行為須受 依法行政（法律保留）原則之羈束，公法上之雙方行為，因 具有雙方當事人合意之基礎，其內容為契約兩造相互之權利 義務關係，與公權力主體逕對個人課以義務或負擔之情形有 別，故在公法契約之領域，所受依法行政原則之支配，密度 較低，不若單方行為之嚴格，殆為學理上之定論，亦經司法 院釋字第324 號吳庚大法官協同意見書闡釋甚明。惟「法律 形式選擇自由」應隨著時代變遷與法制發展，容有調整與修 正必要，蓋對於須以強制手段為後盾之行政領域，例如秩序 行政及租稅行政，國家機關並無捨公權力而就私法手段之自 由；另在給付行政領域，國家機關固有選擇私法手段之自由 ，但行政程序法既已施行，國家機關在履行其公共任務時， 應儘可能採取公法方式，私法行為宜具有一定程度之「備位 性」、「補充性」，除非明白宣示其所選擇為私法行為外， 應解釋為公法行為，尤不許以私法行為擺脫公法之拘束，而 產生公法遁入私法之現象。因而：
1.勞委會於訂立系爭實施要點時，同時併制訂「關廠歇業失業 勞工輔導就業獎助實施要點」，兩要點依據同為就業服務法 第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款， 適用（獎助）對象亦皆為關廠歇業失業勞工，祇不得相互請 領就業貸款或輔導就業獎助；苟吾等將該獎助金發放之法律 行為解釋為單方行政行為時，亦即將此「獎助」給付行政定 性為公法行為之「授益性行政處分」，則與之具替代效果之 「貸款」法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘 束顯然有別，於立法論上要難自圓其說，亦非勞委會、職訓 局履行其公共任務之適切手段，本於事理上關聯性，尚不得 以法律形式選擇自由，認依系爭實施要點所為之貸款行為屬 私法契約。
2.原告依系爭實施要點與被告簡玉娥、訴外人簡德和、簡吳蘭 簽訂系爭契約，貸與被告簡玉娥754,587 元，因系爭實施要 點為公法屬性，又事物本質蘊含專以公權力主體之原告權利 義務歸屬為規範對象，並為履行其行政任務，自屬公法關係 ；固兩造就此為單方或雙方行為，亦即所簽訂之契約實質內 容究為津貼、補助之單方行為（授益性行政處分），抑或為
契約關係之雙方行為（行政契約），其可能形式為何容有爭 執，但此情皆與司法院釋字第595 號解釋文揭示之墊償基金 ，因勞工保險局代位求償而立於私人地位，非以公權力主體 自居之私法關係迥異，更非等同行政機關普遍性紓困與人民 ，而基於一般金錢消費借款之「私經濟行政」行為，則本件 具體事件應可認屬公法關係所生之爭執，當無疑義。 3.再原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭 契約，業如前述。故本件與一般行政機關非基於公權力之行 使，而處於與私人相當之法律地位，並於私法支配下所為之 助學貸款、對於民眾提供購屋補貼利息或出售國民住宅等國 庫行政（或稱私經濟行政、給付行政），屬行政私法性質不 同，蓋國家並無必須貸與人民金錢以提供其完成大學教育或 提供購屋補貼利息或出售國民住宅等之責任，且上開助學貸 款、購屋補貼利息等亦非屬申請之人民原有既得之權益，或 因國家之疏失導致其既得之權益受損，而純屬國家處於與私 人相當之法律地位所為之私法行政行為，但本件則係雇主原 應依法提撥予勞工之退休金、資遣費等，此係屬勞工依法應 得之既得權益，因國家並未盡加以執行監督、查核之義務， 導致法律所賦予勞工之既得權益因工廠惡性倒閉而受有損害 ，國家對於勞工實應負補償之責任，堪認本件係國家基於對 勞工的補償責任，進而與勞工即被告簽立具有公法性質之系 爭契約，核無法律形式選擇自由原則之適用，當無從定性為 私法上消費借貸契約。
㈥綜上，依其事物本質經綜合判斷，本院審認本件所適用之法 規屬性為具有社會補償性質之公法關係，而其行為主體之一 方即原告為行政主體，且該項行政行為係基於國家補償之公 益目的，並已運用公法制度，又行政主體為該項行政行為時 ，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高 度之公權力色彩，則本件應定性為公法關係，則此一公法關 係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權 限，要無審判權。
五、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起 行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財 產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付 ，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13 條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之 行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄，民 事訴訟法第3 條、第6 條、第15條、第17 條 、第20條至第 22條、第28條第1 項、第3 項、第29條至第31條之規定，於 本節準用之，行政訴訟法第2 條、第8 條第1 項、第14條第
1 項、第18條分別定有明文。查本件係兩造間就公法關係所 生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限， 要無審判權，業已敘明綦詳；又此乃原告（即行政機關）對 被告（即人民）提起之給付訴訟，而本件被告之住所分別在 桃園縣、台北市，爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴 訟權限之管轄法院。
六、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約 無涉，揆諸首揭說明，應依職權裁定將本件訴訟移送至有受 理訴訟權限之管轄法院。
七、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
民事第二庭 法 官 劉佩宜
以上正本係照原本作成
如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣壹仟元。
中 華 民 國 103 年 3 月 3 日
書記官 楊郁馨