最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第九九四號
原 告 興貿產業股份有限公司
代 表 人 丙○○
原 告 慶宜股份有限公司
代 表 人 乙○○
共同訴訟代理人
甲○○
被 告 新竹市政府
代 表 人 蔡仁堅
右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年十二月三日台（
八八）內訴字第八八○七八三五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告興貿產業股份有限公司所有新竹市○○○段五○○－一、五○○－四地號二筆特定農業區丁種建築用地，經新竹市地政事務所八十二年六月二十八日辦理地籍圖重測時，將之與其所有另筆同段四八二－三地號（非都市土地編定為特定農業區甲種建築用地）合併編為虎林段四○四地號分割出編為虎林段四○四－一地號，並更正編定為特定農業區丁種建築用地，原告於八十四年六月二十三日提出陳情要求以更正編定方式將四○四－一地號土地更正編定為特定農業區甲種建築用地，案經被告以八十四年十一月七日府地用字第七八二一七號函復，經審認不符規定，礙難照辦。原告仍一再提出陳情，終經被告以八十八年三月五日府地用字第一四二六二一號函駁復。原告對之不服，以其因信賴被告於八十二年十月二十二日向第一銀行抵押借款六千五百萬元，又於八十三年十月二十二日向慶宜股份有限公司設定第二順位抵押權四千萬元，詎被告擅自將前揭四○四地號分割登記為四○四及四○四－一地號，並將四○四－一地號更正為特定農業區丁種建築用地，而原告因受環保抗爭，於八十三年底關廠，債權人實施抵押權拍賣時，因夾雜甲、丁兩種不同用地，致屢無法拍定，原告乃依內政部八十五年六月十八日及八十六年十月二十七日函文之釋示，陳情回復登記，均遭被告以內政部前揭函文業於八十七年十一月五日停止適用而駁回，惟原告及第一商業銀行確係信賴保護之利益云云，提起訴願，請求撤銷原處分，回復系爭四○四－一地號土地為特定農業區甲種建築用地之編定，但被駁回，原告仍不服，提起再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本案應審酌者：㈠自八十二年五月六日重測合併錯誤登記至八十四年一月六日再逕行分割更正登記，無視抵押權八十二年十月二十二日登記第一順位六千五百萬元，八十三年一月二十八日登記第二順位四千萬元之存在，本件所為分割更正登記是否符合法定程序？㈡新竹市地政事務所及被告對權益人之請求改變編定在事實審認上是否違反應作為而不作為之行政過失？訴願決定、再訴願決定予以駁回有無誤解法規之違法？二、新竹市地政事務所八十四年一月十六日收件字第四五七號所為「分割更正登記」不合法定程序應屬無效的行政處分：㈠按行政處
分應由具管轄權之行政機關，依法定程序，以法定方式作成處分始稱合法（行政程序法第一百十一條參照）。㈡依地籍測量實施規則第二百四十七條規定：發現原登記錯誤時應經權利人同意後依法更正。⑴再訴願決定所稱：「系爭土地更正為丁種建築用地本為土地所有權人興貿產業公司所知曉」，其依據何來？據該公司代表人丙○○稱：僅知重測前五○○－一、－四、四八二－三三筆面積為一七二七平方公尺，重測合併為一筆四○四地號面積一九八四．一七平方公尺，相差二五七．一七平方公尺，其所獲通知僅止於面積差異之更正，並不知道係使用種類編定之錯誤合併再更正，更正後權益受害為抵押權人，未知會或經抵押權人同意即擅自分割更正顯屬違法。⑵更正登記後未將結果函知所有權人及抵押權人，未具法定程序及法定方式。被告在其八十八年十月四日府秘法字第六五六七八號函述對重測更正作業監督上係依前省地政處分層負責函令規定授權事務所，然據事務所告稱更正登記後已以書面呈報，依此，被告應負行政疏失之連帶責任。⑶依土地法第六十九條及土地登記規則第一百二十一條規定：更正登記機關，應以書面報經上級機關查明核准後更正之，依此本件更正登記之管轄機關，法定程序，法定方式均有欠缺不生效力，應予撤銷（即應回復為八十二年五月六日收件字第一○六一一號合併登記。）三、被告及地政事務所對原告請求改變編定對事實審認上違法之處：權益人（所有權人及抵押權人）於八十四年六月二十三日具文向原處分機關申請改變編定（含權屬事務所之更正編定及權屬市府「信賴利益」之變更編定）：㈠在更正編定方面依據內政部八十五年六月十八日及八十六年十月二十七日兩函示意旨之規定：⑴系爭土地在七十三年使用編定前已為「建」地目。⑵已非為原來之使用即在八十四年八月已註銷工廠登記證。⑶因系爭土地地上建物（即第二二五建號）均於六十二年十二月二十二日以前就新、增建完成又「實施都市計劃以外地區建築物管理辦法」係於六十二年十二月二十四日初頒，新竹縣、市非該辦法第十五條所指實施地區，在辦理建物第一次所有權登記之同時其地目即可由「田」逕變更登記為「建」，此除有五○○－一、五○○－四及四八二－三舊式登記簿可稽外，並有當時管轄－新竹縣地政事務所六十三年度第二五七四號逕為地目變更通知書可稽。系爭土地之「建」地目確「非因核准興辦事業所銓定或變更為建者」。系爭四○四－一地號丁種建築用地完全符合上揭內政部兩函示之規定應可據以改變編定為甲種建築用地；卻因被告與新竹市地政事務所間相互推諉曲解法令，宕延至八十七年十一月五日內政部函令「停止適用該兩函示」內政部復於八十七年十二月二十三日函令：「在停止適用前已受理尚未核准之使用地變更案件應不再受理」，致使本案應准而未獲准，府、所難辭其咎。㈡在上述更正編定受挫後原告仍於八十八年二月二十七日依信賴利益保護原則具狀向被告請求改變編定，被告卻僅依內政部已於八十七年十月二十一日函令就保護善意第三人前令頒之七十四年十二月六日及八十五年二月二十三日兩函示意旨已停止適用而予以駁回。惟內政部已於八十八年十月十八日台內中地字第八八八六四六二號函就其八十七年十月二十一日函示補充：就有關非都市土地編定錯誤移轉第三人之案件」函訂地政機關處理原則。㈢再訴願決定指稱：案經被告以八十四年十一月七日府地用字第七八二一七號函，經審認不符規定礙難照辦；此項批覆是在「非都市土地管制條例廢除第十四條增訂第三十一條之一」後，在內政部訂頒八十五年六月十八日函示丁種建築用地申請改變編定為甲種建築用地前，無具體法令依據所作之處分，然在內政部八十五年六月十八日及八十六年十月二十七日兩函示令
頒後系爭地足資認定符合；被告為何縱令地政事務所曲解法令應准而不予審認？㈣被告及其負有監督責任之隸屬新竹市地政事務所對本件事實審認上應作為而不作為，是否已構成執行不力致原告受有損害？再者，內政部以八十七年十一月五日台內地字第八七八七五四八號函令：「停止適用八十五年六月十八日及八十六年十月二十七日兩函示」，隨即再於八十七年十二月二十二日以台內地字第八七八四○四五號函令：「在停止適用該兩函示前，已受理尚未核准使用地改變編定之案件於八十七年十一月五日函示後應不再繼續受理」，此是否涉及「任意擴張例外規定解釋？」是否有違：「實體從舊，程序從新、從優」之行政原則？以上兩項之事實審認及其法律關係，所涉及私益或公益等問題實非筆墨所能闡明，請准行言詞辯論。四、原處分、訴願決定、再訴願決定有誤解法規之違法：㈠行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，雖可自行更正或撤銷，但應以無損於權益人之前提下始可為之；依土地法第四十三條規定若第三人已因信賴登記而取得土地權利時自無土地法第六十九條及土地登記規則第一百二十一條更正登記之適用（行政法院七十七年判字第一二五三號判例）。前所稱「因信賴登記而取得土地權利」，依最高法院八十七年台上字第二四四一號判例意旨：依土地法所為之登記，該登記如有土地登記規則第一百二十二條所定「登記錯誤」之情形，而應由地政機關更正登記者並受土地法第四十三條規定之保護。而「土地使用編定種類為變更登記時亦同」為該規則第一百二十二條第二項所明定。從而原告慶宜股份有限公司因信賴新竹市地政事務所八十二年五月六日收件字第一○六一一號土地使用種類「合併登記」而於八十三年一月二十八日在系爭土地設定四千萬元之抵押權自應受土地法第四十三條之保護，容不得被告縱令事務所擅自逕行分割更正登記，而造成損害。㈡按行政法規係以不溯及既往為原則而以溯及既往為例外，因衡量公益之維護與利益保護之結果，行政機關適用行政法規時不得任意擴張例外規定解釋，而使行政法規效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係（行政法院四十九年判字第一○八號，五十六年判字第八一號第二四四號及八十一年判字第九七六號判決參酌），系爭土地足資認定並符合內政部八十五年六月十八日及八十六年十月二十七日兩函示意旨規定由丁種建築用地變更為甲種建築用地，卻因新竹市地政事務所及被告曲解法令並受內政部八十七年十二月二十三日函令：「對停止適用前已受理尚未核准使用地變更案件，應不再受理」，顯然已違反「溯及既往」及任意擴張例外規定解釋。系爭土地應准更正變更為甲種建築用地。五、依前揭內政部八十八年十月十八日台內地中字第八八八六四六二號函訂地政機關「對有關非都市土地編定錯誤」處理原則，衡量公益之維護與利益之保護，本案土地如維持丁種建築用地，均有害於公益及有損抵押權權益；而將之回復為抵押權設定時整筆為甲種建築用地時，除無害於公益外，並符合保護善意第三人之三大要件即信賴基礎信賴表現，信賴值得保護。六、綜上論結：㈠原告信賴新竹市地政事務所八十二年六月五日收件字第一○六一一號「土地使用種類合併登記」而於八十三年一月十二日對四○四地號一九八四．一七平方公尺甲種建築用地設定之抵押權應受土地法第四十三條之保護。㈡八十四年一月六日收件字第四五七號所為逕行分割更正登記未具法定程序及要件應屬無效行政處分。㈢系爭四○四－一地號丁種建築用地足資認定符合內政部八十五年六月十八日及八十六年十月二十七日兩函示意旨之規定應准予更正變更編定為甲種建築用地。㈣系爭土地所有權人係受附近居民環保圍廠抗爭於八十三年底關廠，如維持丁種建築用地有
害公益並損及抵押權權益，依據內政部八十八年十月十八日函訂地政機關「對非都市土地編定錯誤經移轉第三人案件」處理原則，應撤銷八十四年一月六日「更正登記」，暨回復為八十二年五月六日「合併登記」，俾資兼顧維護公益及抵押權權益。㈤請判決撤銷原處分、原決定及再訴願決定，並作成「系爭丁種建築用地應准改變編定為甲種建築用地」之適法判決等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告陳訴事實二，關於本市地政事務所所為「分割更正登記」之行政處分不合程序乙節，查該處分機關為新竹市地政事務所，與被告八十八年三月五日（八八）府地用字第一四二六三號函原處分案無關，且其訴（二）⑴所言再訴願決定所稱：「系爭土地更正為丁種建築用地本為土地所有權人興貿產業公司所知曉」，實為錯誤，按依內政部再訴願決定末段所述係指系爭土地原編定為丁種建築用地為原告所知曉，被告更正回復原編定，原告尚無信賴利益可言，而非原告所訴之情事，先予陳明。二、原告陳訴事實三（一）、（三），關於被告對原告請求改變編定對事實審認有違誤乙節，按原告以甲○○為代理人，自八十四年六月多次陳情被告將該丁種建築用地更正編定或變更編定為甲種建築用地以維其權益，惟因所請未具適法性被告除逐一函復說明外，遇有疑義並轉知當事人多次函請前臺灣省政府地政處釋示，實依法令規定及函示辦理。又內政部為各縣市有關編定前已作建築使用且屬「建」地目土地，編定時依現況編定，該用地於不為原用途使用時，可否改變編定乙案以八十五年六月十八日台（）內地字第八五七五三八四號函前臺灣省政府地政處轉知各縣市政府，該處並以八十五年七月十日八五地四字第四三四五四號函被告本案請依內政部函示辦理，茲因更正編定係屬地政事務所辦理業務，被告隨即以八十五年七月十五日八五府地用字第五○四四四號函請本市地政事務所依該部函示查明卓處，惟因該部函之適用涉六十三年系爭土地地目銓定之情形，該所於適用時滋生疑義，被告並隨即予以請示，嗣奉內政部八十七年五月二十八日台（）內地字第八七○六○五一號函示略以「．．．本案倘無法查明該建地目當時銓定之情形，應不得依上開二函規定辦理改變編定事宜。」，又前揭內政部八十五年六月十八日台（）內地字第八五七五三八四號函示茲因地方執行有困難，嗣奉內政部以八十七年十一月五日台（）內地字第八七八七五四八號函暨八十七年十二月二十二日台（）內地字第八七八四○四五號函示停止適用。又本案被告並曾主動建請中央於修正非都市土地使用管制規則時通盤考量增訂工業區外零星之丁種建築用地變更編定為其他用地之有關條文以符實際，綜上所述被告均依規定辦理並對原告之請求皆積極處理研辦，絕無原告所訴之情事。三、關於所陳信賴保護問題，原告於八十八年二月二十七日因內政部八十五年六月十八日台八五內地字第八五七五三八四號函及八十六年十月二十七日台八六內地字第八六八八八二五號函停止適用而函前臺灣省政府地政處並副本送被告地政科請依「保護善意第三人意旨及信賴利益保護原則」（內政部七十四年十二月六日七四台內地字第三六五一一六號函）准予改變編定回復為同區甲種建築用地，被告以八十八年三月五日（八八）府地用字第一四二六三號函復原告說明本案所請適用法令已業經內政部八十七年十月二十一日台（）內地字第八七一一四六四號函停止適用，所請被告礙難辦理，是被告對本案之處分並無違誤。另原告所陳內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函訂有關非都市土地編定錯誤經移轉第三人之案件處理原則乙節，查本案土地並非編定錯誤且未移轉於第三人，係因本市地政事務所辦理
地籍圖重測合併錯誤（編定使用種類不同，依規定不得合併），嗣後發現錯誤辦理更正登記，是本案與上開內政部函示要旨顯屬不同，故原告所述為無理由。四、原告陳訴關於信賴登記造成損害乙節，查原告慶宜股份有限公司（抵押權人）已就其所受損害向被告請求國家賠償，惟經被告審核不符規定拒絕賠償，原告不服業向臺灣省新竹地方法院提起訴訟，現正由該院審理中。五、綜上論結，本件原告之訴為無理由，敬請判決駁回原告之訴，以維法紀等語。
理 由
按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九、⒋規定：「合於下列情形之一者，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。⑵經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。⑷興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業。⑸依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地僅可作工業使用者。」又「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自行更正或撤銷者，並非法所不許。」本院四十四年判字第四十號著有判例。本件原告興貿產業股份有限公司所有新竹市○○○段五○○－一、五○○－四地號土地，原非都市土地編定為特定農業區丁種建築用地，八十二年六月二十八日新竹市地政事務所辦理地籍圖重測時，誤將該地號土地與原告興貿產業股份有限公司所有另筆同段四八二－三地號（非都市土地編定為特定農業區甲種建築用地）合併編為虎林段四○四地號，並登記為特定農業區甲種建築用地，嗣經發現錯誤，新竹市地政事務所乃將虎子山段五○○－一、五○○－四地號二筆土地由虎林段四○四地號分割出，編為虎林段四○四－一地號，並更正編定為特定農業區丁種建築用地。原告等不服，為前揭主張，惟查：㈠、按內政部對於各縣市有關編定前已作建築使用且屬「建」地目土地，編定時係依現況編定，因不為原用途使用可否改編定，曾以八十五年六月十八日台內地字第八五七五三八四號函前台灣省政府地政處轉知各縣市政府，且以八十五年七月十日八五地四字第四三四五四號函被告：本案請依內政部前開函示辦理。被告乃以八十五年七月十五日八五府地用字第五○四四四號函請新竹市地政事務所照辦，惟因部函適用涉及六十三年系爭土地地目銓定之情形，嗣奉內政部八十七年五月二十八日台內地字第八七○六○五一號函示：「本案倘無法查明該建地地目當時銓定之情形，應不得依上開二函意旨辦理改變編定事宜」，再前開二函有關編定前已作建築使用且屬「建」地目土地，編定時依現況編定，該用地於不為原用途使用時，得予准許改變編定一案，因該建地目的銓定或變更年代久遠，無法認定，執行上顯有困難等情，業經內政部八十七年十一月五日台內地字第八七八七五四八號函前台灣省政府地政處停止適用，原告仍謂被告應依該函示辦理云云，尚非可採。㈡次查原告興貿產業股份有限公司所有系爭虎林段四○四－一地號土地，雖因重測時與虎子山段四八二－三地號特定農業區甲種建築用地合併一筆，即虎林段四○四地號，編定使用種類欄誤登記為特定農業區甲種建築用地，惟該四○四－一地號原地號為虎子山段五○○－一及五○○－四，其編定使用種類均為「特定農業區丁種建築用地」，此有土地登記簿謄本附原處分卷可稽，實難謂其不知情，是其尚無信賴利益可言，所引內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函主旨：有關非都市土地編定錯誤經移轉第三人之案件處理原則，核與本件案情不同，尚難適用。綜上所述，被告否准回復系爭
四○四－一地號土地為特定農業區甲種建築用地之編定，並無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 七 日 最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 黃 璽 君 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十 年 六 月 七 日
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