臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1711號
103年1月23日辯論終結
原 告 和欣汽車客運股份有限公司
代 表 人 梁樾（即原告董事長順翊投資有限公司指定之代表
）
訴訟代理人 邱基峻律師
蘇偉哲律師
被 告 交通部臺灣區國道高速公路局
代 表 人 曾大仁（局長）
訴訟代理人 莊國明律師
侯雪芬律師
柳慧謙律師
上列當事人間公路法事件，原告不服交通部中華民國102 年9 月
27日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第 14條規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予 「【7504】板橋市－北二高－臺中市○路線（配置28輛車） 及「【7500】臺南市－中山高－臺北市○路線（配置86輛車 ）免徵收通行費之優惠，惟其所有車號00-000、000-00、00 0-00、00-000、00-000、00-000等6 部裝有免徵收通行費車 輛之專用車內設備單元（下稱車內設備單元）之營業大客車 ，於100 年第4 季（即100 年10月至12月）有「【7504】板 橋市－北二高－臺中市○路線2 車次及「【7500】臺南市－ 中山高－臺北市○路線9 車次，共11車次行駛非核准路線之 收費站；另原告所有車號000-00、000-00、000-00等3 部裝 有車內設備單元之營業大客車，於101 年第1 季（即101 年 1 月至3 月）共有「【7500】臺南市－中山高－臺北市○路 線6 車次行駛非核准路線之收費站，被告遂函請原告說明違 規原因，經原告於101 年1 月11日、101 年5 月25日、101 年6 月14日及101 年8 月29日表示係因駕駛員路況不熟及駕 駛員疏失而行駛。被告認原告違反國道客運路線班車使用電 子收費注意事項（下稱電子收費注意事項）第11條規定，爰 按同注意事項第16條第1 款規定，以102 年6 月11日業字第 1010018823號函，就100 年第4 季11車次違規（依年度別按
季計算違規次數，100 年計1 次違規）部分，裁處「【7504 】板橋市－北二高－臺中市○路線，計28輛車，自102 年10 月12日0 時起至102 年11月11日24時止，停止免徵收通行費 優惠1 個月，並就101 年第1 季6 車次違規（依年度別按季 計算違規次數，101 年計1 次違規）部分，裁處「【7500】 臺南市－中山高－臺北市○路線，計86輛車，自102 年10月 12日0 時起至102 年11月11日24時止，停止免徵收通行費優 惠1 個月（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願決 定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告取得之免徵收通行費優惠乃為公路法及公路通行費徵收 管理辦法保障之權利，並受憲法第15條之保障，不因該權利 具優惠性格即容被告任意限制之：
⒈符合公路通行費徵收管理辦法第14條第1 項第4 款要件之公 路客運業營業車輛，經公路主管機關核准得免徵收通行費後 ，其所取得之免徵收通行費優惠即受公路法及公路通行費徵 收管理辦法之保障。另公路法及公路通行費徵收管理辦法等 相關法令亦未授權公路主管機關於其核准業者營業車輛免徵 收通行費後，有限制免徵收通行費優惠內容之裁量權限。 ⒉次按「本院對公法上請求權是否受憲法上財產權所保障，向 來從寬認定，並不以人民事先曾提供過對償給付作為要件， ……，即使該法律賦予人民之財產利益純粹是基於國家之『 恩給』，不具任何對償性，仍不影響其憲法上財產權之定性 。」、「蓋本案所涉及之股東租稅緩課利益，係政府為促進 產業升級所選擇之一種手段，如前述，乃係經由立法創設並 給予符合法定要件者之一種財產利益。究其性質，應屬政府 基於國家目的或一定財經政策之考量，所給予之一種優惠。 其與經由個人勞力或資本運用所獲之傳統財產權，固有不同 ，惟該優惠之給予與否，仍涉及社會財富的分配，影響個人 財產利益，應受憲法一定程度之保障，以防止政府不當之任 意授予，或任意取銷或剝奪。……；且為防止政府恣意，政 府對於此類優惠之授予或取銷或剝奪，亦須遵循一定之正當 程序。本案系爭者固非股東租稅緩課利益本身，而係主張該 利益之公法上請求權。該請求權除如前述為憲法所保障之一 種財產權外，該請求權之實踐亦關係該緩課利益之獲得與否 ，與政府是否授予該項緩課利益，具密切關連性，為免政府 之恣意，如政府對之有所限制，亦應符合正當程序之要求。 」釋字第606 號解釋協同意見書（本院卷第頁30-33 頁）可 參。可知，縱係無對償性之國家恩給，亦受憲法財產權之保 障，對其限制亦應符合正當程序之要求，而不容國家任意取
消或剝奪。
⒊綜上，公路客運業營業車輛經公路主管機關核准免徵收通行 費後，其所取得之免徵收通行費優惠權利，雖為國家無償給 予之優惠措施，然仍為憲法第15條財產權保障之範疇，不因 其具「優惠」或「恩給」性格，即可容公路主管機關任意限 制免徵收通行費優惠之內容。
㈡電子收費注意事項係屬行政規則，不得直接發生對外效力， 無從作為限制免徵收通行費優惠之法源基礎，被告據電子收 費注意事項第16點第1 項規定作成影響原告權益之原處分， 顯然違反行政程序法第159 條第1 項規定及法律保留原則： ⒈電子收費注意事項僅經交通部95年2 月10日交通部交路第09 50020037號函核定，且觀諸電子收費注意事項各點規定，並 未明示任何法律授權規定，顯見電子收費注意事項非為公路 法或其他法律所授權制訂，其法律位階僅為行政規則，應不 得設有任何直接對外影響人民權利義務關係之規範。然被告 依據電子收費注意事項第16點停止免徵收通行費優惠之規定 ，裁處原告喪失1 個月之免徵收通行費優惠期間，顯然已直 接對外發生法規範效力，有違行政程序法第159 條第1 項規 定。
⒉交通部依公路法第24條第2 項規定之授權，制訂「公路通行 費徵收管理辦法」規範停徵或免徵通行費之事項，則有關停 止免徵收通行費優惠之構成要件及法律效果，自應於「公路 通行費徵收管理辦法」中規範之，然交通部逕將停止免徵收 通行費優惠之規定制訂於僅具內部效力之電子收費注意事項 中，與釋字第524 號解釋「又法律授權主管機關依一定程序 訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守 ，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行 政規則為之替代。」意旨顯然相違，電子收費注意事項顯有 違法律保留原則。
⒊就電子收費注意事項無法律授權，有違法律保留原則乙節， 交通部路政司、法規委員會、訴願審議委員會、被告及公路 總局及法務部法律事務司等，共同參與102 年7 月24日「『 國道客運路線班車使用電子收費注意事項』之停止免徵收通 行費規定的授權依據為何？其據以所為之處分，是否逾越公 路法及其子法規定？」研商會議，該次會議結論明確指出（ 本院卷第34-37頁）：
⑴行政機關必須依法行政，尤其行政程序法公布施行後，各機 關單位的法規命令、行政規則都應合乎行政程序法之規定。 本次會議所討論的「公路法」第24條、明定有關停徵、減徵 、免徵等事項均授權由子法（即法規命令）定之，交通部應
依照「公路法」、「行政程序法」規定明確於子法（公路通 行費徵收管理辦法）定之，以求依法行政。但交通部卻以授 權注意事項行使裁量權，已不符合公路法、行政程序法明定 授權應定於子法之規定，交通部應立即檢討改進。 ⑵因法律明定，法律授權應明確於「公路通行費徵收管理辦法 」定之，故該辦法尚未依法修正之前，交通部路政司、法規 委員會、訴願審議委員會、公路總局、高速公路局等單位， 對於因「國道客運路線班車使用電子收費注意事項」而受行 政處分之業者，於其提起訴願時，應從「行政程序法」、「 公路法」、大法官會議解釋均強調行政程序法、法律授權之 重要性，並基於依法行政之原則下，審慎處理及保障維護民 眾權益。另被告於上開會議中亦明確表示：「針對本次會議 所提問題，會建議檢討將注意事項，改定在法規之中；對業 者的處分及查證作業也應併同檢討。」，足見被告亦認系爭 注意事項確有違反法律保留原則之違法。
⒋綜上，電子收費注意事項法律位階僅屬行政規則，不生直接 對外發生限制人民權利之效力，且交通部本應於「公路通行 費徵收管理辦法」中規範停止免徵收通行費優惠之構成要件 及法律效果，交通部逕將此等影響人民財產權重大之事項偷 渡規範於電子收費注意事項中，有違行政程序法第159 條第 1 項規定及法律保留原則。
㈢電子收費注意事項第16點第1 項規定內容實質上亦有違平等 原則及比例原則：
⒈電子收費注意事項第16點第1項規定違反平等原則： ⑴觀諸電子收費注意事項第16點第1 項規定，其規定國道客運 業者1 年內有相同違規次數者，取消停止免徵收通行費優惠 之期間均屬相同，乍看下似與平等原則無違，惟因電子收費 注意事項第16點第1 項係以「違規路線」作為取消免徵收通 行費優惠之基礎，故即便取消停止免徵收通行費優惠之期間 相同，事實上亦會因國道客運業者違規之路線有別，造成國 道客運業者面臨輕重程度殊異之不利處分。
⑵國道客運業者縱有違反電子收費注意事項第11點、第13點第 1 項之情事，然其客觀情狀未必相同，主觀上出於故意或過 失，亦可能有別，不考量此等因素，一概以違規次數作為取 消免徵收通行費優惠期間之判定基礎，難符公允。本件原告 係因被告施工改道次數頻繁，且司機於國道上長時間行駛， 對改道通行時間難保持與常人相同之注意程度，故發生本件 「非於改道時段，司機仍依改道路線行駛」之情事，然本件 客觀上情有可原，且原告所屬車輛駕駛主觀上亦無蓄意違規 之惡性，自應與故意違反系爭注意事項第11點、第13點第1
項者為差別處遇，始稱合理。然電子收費注意事項第16點第 1 項僅以違規次數作為取消免徵收通行費優惠期間之唯一判 定基礎，顯係對不同客觀環境、不同違規態樣及不同主觀惡 性之案件，無正當理由逕為內容相同之不利處分，有違平等 原則。
⒉電子收費注意事項第16點第1 項規定未設合理最高額之限制 ，違反比例原則：
⑴釋字第685 號解釋文謂「79年1 月24日修正公布之稅捐稽徵 法第44條關於營利事業依法規定應給與他人憑證而未給與， 應自他人取得憑證而未取得者，應就其未給與憑證、未取得 憑證，經查明認定之總額，處百分之五罰鍰之規定，其處罰 金額未設合理最高額之限制，而造成個案顯然過苛之處罰部 分，逾越處罰之必要程度而違反憲法第23條之比例原則，與 憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，應不予適用。」。 ⑵經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業營業車輛免 徵收通行費，乃公路法及公路通行費徵收管理辦法明文保障 之權利，則被告依電子收費注意事項第16點第1 項規定取消 免徵收通行費之優惠，雖非行政罰，然亦屬對人民之不利處 分，且為行政行為，自須考量比例原則之適用而不能恣意過 苛。
⑶電子收費注意事項第16點第1 項係以「違規路線」作為取消 免徵收通行費優惠期間之判定基礎，而非以取消定額優惠之 方式為之，因此，國道客運業者受取消免徵通行費優惠處分 之損失，將隨被取消優惠之「違規路線所經收費站之多寡」 及「業者獲准行駛之班次多寡」而放大或縮減，造成國道客 運業者面臨無合理最高額度（亦無最低額度）之不利處分， 於個案中形成過苛（或過鬆）之問題，自難謂符合比例原則 之要求。
⑷原告本件違規情節並非重大，並非惡意違規營運行為，惟因 電子收費注意事項第16點第1 項未設合理最高額之限制，肇 致原告獲准行駛之「【7504】板橋市－北二高－臺中市」及 「【7500】臺南市－中山高－臺北市○○○○路線，上百車 輛、數百班次之免徵通行費優惠皆遭取消1 個月期間，違規 情節及原告所蒙受之損失間顯失平衡，顯有違比例原則。 ㈣至訴願決定雖引本院101 年度簡字第347 號判決，認停止一 定期間免徵通行費優惠，僅係授益行政措施之暫時停止，並 非對業者之裁罰，非加諸業者法律規定外之限制，故無牴觸 法律保留原則、平等原則及比例原則之違法云云。惟查，該 判決僅為個案判決，對法院不生拘束力。再者，該案原告所 主張之理由，無非係爭執其客觀上不構成違反電子收費注意
事項第13條第1 項之情事，及該案處分處罰過重，違反比例 原則等等，與本件原告起訴所持理由截然不同，自不能據該 判決即認本件原告之主張無理由。況該案原告因未提起上訴 ，故該判決未經最高行政法院審理，其判決理由是否合法可 採，誠非無進一步再予審酌之餘地。
㈤並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被 告負擔。
三、被告則以：
㈠被告依據相關法規，以原處分免除原告公司特定路線、特定 期間免徵收通行費之優惠，係優惠之暫停：
按公路主管機關興建之公路，於有公路法第24條第1 項所列 各款情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費。同條第2 項 規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費 方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費 追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項 之辦法，由交通部定之」。公路通行費徵收管理辦法第14條 第1 項第4 款規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許 可之市區或公路客運業營業車輛，得免徵收通行費」；同條 第2 項規定：「依前項……第四款規定免徵收通行費者，… …徵收機關並得會同相關目的事業主管機關稽查之」。次按 本注意事項第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證登 載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關 暨被告機關核准同意」；第16條規定：「業者違反本注意事 項第11條、第13條第1 項致車內設備單元遭移用、冒用時， 依下列規定辦理：（一）1 年內發生第一次時，該違規路線 停止免徵收通行費優惠1 個月。（二）1 年內發生第二次時 ，該違規路線停止免徵收通行費優惠2 個月。」。依前開法 條規定，凡車輛行經高速公路，除獲免徵通行費優惠之車輛 外，均應繳納通行費，若免徵通行費車輛有違規情事者，被 告機關即裁處停止其通行費優惠一定期間。查原告係經許可 之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第 14條規定，向被告提出免徵通行費之申請，且獲被告同意給 予免徵收通行費之優惠。本件係因原告車輛有前述違規情事 ，被告依前開注意事項規定給予優惠暫停之行政措施。 ㈡此種暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利，而 係回復原告依法繳交通行費之義務，故無違法律保留原則之 可言：
⒈原告引用釋字第606 號解釋之協同意見書，主張無對償性之 國家恩給亦受憲法財產權之保障等語，本件注意事項僅行政 規則不得作為停止免徵優惠之依據，原處分有違行政程序法
第159 條第1 項及法律保障原則云云。
⒉惟查釋字第606 號解釋理由書並無原告所引用之字句，可見 前述「無對償性之國家恩給亦受憲法財產權保障」等意，並 非前開大法官會議之正式解釋內容，僅能作為學說研討之材 料，對法院並無拘束力。
⒊本件免徵通行費優惠之停止，只是恢復原本依法應納通行費 之法定義務，並無違反法律保留原則：
查公路通行費徵收係規定於公路法第24條第1 項，業已符合 法律保留原則；公路通行費徵收管理辦法第14條規定，使機 關有權力授與免徵通行費優惠，惟被告機關早在前開辦法93 年訂定前之90年間即已開始授與客運業者免徵通行費優惠， 可證免徵通行費優惠，確屬機關恩惠性給與，停止免徵只是 恢復原本依法應納通行費之法定義務，並非額外加諸原告任 何限制，確無違法律保留原則。
⒋有關原告所提出「『國道客運路線班車使用電子收費注意事 項』之停止免徵收通行費規定的授權依據為何？其據以所為 之處分，是否逾越公路法及其子法規定？」研商會議紀錄影 本部分：
觀諸該份會議紀錄，其會議召集地點係在立法院中興大樓會 議室，主持人為「立法委員鄭天財Sra ，Kacaw 」，會議結 論作成單位也是主席「立法委員鄭天財Sra ，Kacaw 」，姑 不論相關單位與會人員授權範圍如何，細閱該次會議召集之 地點、主持人、乃至於會議結論作成單位，不難知悉該文件 是針對民眾陳情事項而來，與行政機關內部法規研討，不可 等同觀之，此等會議紀錄，不得作為有利於原告之證據。 ㈢各客運業者所受免徵通行費優惠本來就不平等，恢復繳交通 行費當然也不平等：
被告授與各客運業者免徵通行費之優惠，本即因客運業者車 輛、路線多寡而厚薄不一，原告所受免徵通行費優惠較數家 業者為多，若依原告主張，此部分屬差別待遇，難道所有業 者都應享受同一額度免徵通行費之優惠？難道別家業者也可 要求被告比照原告所受優惠給予相同標準之待遇？抑或原告 願意比照別家業者所受優惠標準，退還免徵通行費之優惠？ 原告所稱被告之作為違反平等原則乙節，非僅不當，且對原 告亦屬不利。
㈣原告雖主張因國道施工頻繁非故意違規云云。然查被告所管 理之國道高速公路範圍內，固有計程電子收費系統之建置， 惟工程之施工並不影響車輛之通行，原告以此作為違規之藉 口，已顯理屈，其基於管理必要，更應於各車次之駕駛員出 車前，再為口頭或書面提醒，竟未如此辦理，一昧諉稱國道
施工使司機記憶能力及生理狀況均受限，顯悖管理常態，益 證確有可歸責事由。並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費 用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件爭點厥為：⑴原告有無違規行駛非核准路線收費站 之情事？⑵原處分免除原告公司特定路線、特定期間免徵收 通行費之優惠，有無違反法律保留原則？⑶電子收費注意事 項第16點第1 項規定有無違反平等原則、比例原則？茲分述 如下：
㈠按裁處時公路法第24條第1 項規定：「公路主管機關興建之 公路，有左列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：一 、貸款支應者。二、以特種基金支應者。三、在同一起訖地 點間另闢新線，使通行車輛受益者。四、屬於同一交通系統 ，與既成收費之公路並行者。」、第2 項規定：「前項徵收 通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、 費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作 業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，由交通部 定之。」；公路通行費徵收管理辦法第1 條規定：「本辦法 依公路法第24條第2 項規定訂定之。」、第14條第1 項第4 款規定：「下列車輛得免徵收通行費：……四、經該管公路 主管機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業營業車輛。 」；國道客運路線班車使用電子收費注意事項( 下稱電子收 費注意事項) 第4 條規定：「業者申請後，憑持本局核准公 文，依電子收費營運單位（以下簡稱營運單位）之電子收費 服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛 之專用車內設備單元（以下簡稱車內設備單元），每車限申 裝1 台車內設備單元。」、第11條規定：「業者班車限依營 運路線許可證登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報 請公路主管機關暨本局核准同意。」、第16條第1 款規定： 「業者違反本注意事項第11條、第13條第1 項致車內設備單 元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1 年內發生第 1 次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1 個月。……」 。
㈡本件原告之營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第14條規 定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予「【75 04】板橋市－北二高－臺中市○路線（配置28輛車）及「【 7500】臺南市－中山高－臺北市○路線（配置86輛車）免徵 收通行費之優惠。惟原告所有車號00-000、000-00、000-00 、00-000、00-000、00-000等6 部裝有免徵收通行費車輛之 專用車內設備單元（下稱車內設備單元）之營業大客車，於
100 年第4 季（即100 年10月至12月）有「【7504】板橋市 －北二高－臺中市○路線2 車次及「【7500】臺南市－中山 高－臺北市○路線9 車次，共11車次行駛非核准路線之收費 站；另原告所有車號000-00、000-00、000-00等3 部裝有車 內設備單元之營業大客車，於101 年第1 季（即101 年1 月 至3 月）共有「【7500】臺南市－中山高－臺北市○路線6 車次行駛非核准路線之收費站，以上事實有原告100 年度第 4 季以及101 年度第1 季行駛非核准路線收費站彙整表（訴 願卷第65-66 頁）、遠通電收公司函送被告之100 年12月1 日至100 年12月31日、101 年2 月1 日至101 年2 月29日「 國道客運行駛非核准路線收費站報表」等資料影本附卷可稽 ，並為原告所不爭執，是原告就其所屬車輛確有行駛非核准 路線收費站之情事，堪予認定。則被告認原告違反電子收費 注意事項第11條規定，爰按同注意事項第16條第1 款規定， 以102 年6 月11日業字第10100188 23 號函，就100 年第4 季11車次違規（依年度別按季計算違規次數，100 年計1 次 違規）部分，裁處「【7504】板橋市－北二高－臺中市○路 線，計28輛車，自102 年10月12日0 時起至102 年11月11日 24時止，停止免徵收通行費優惠1 個月，並就101 年第1 季 6 車次違規（依年度別按季計算違規次數，101 年計1 次違 規）部分，裁處「【7500】臺南市－中山高－臺北市○路線 ，計86輛車，自102 年10月12日0 時起至102 年11月11日24 時止，停止免徵收通行費優惠1 個月，於法尚非無據。 ㈢原告雖稱：原告取得之免徵收通行費優惠乃為公路法及公路 通行費徵收管理辦法保障之權利，並受憲法第15條之保障， 不因該權利具優惠性格即容被告任意限制之；電子收費注意 事項係屬行政規則，不得直接發生對外效力，無從作為限制 免徵收通行費優惠之法源基礎，被告據電子收費注意事項第 16條第1 項規定作成影響原告權益之原處分，違反行政程序 法第159 條第1 項規定及法律保留原則云云。惟查： 1.依前開公路法第24條第1 項、公路通行費徵收管理辦法第14 條第1 項、電子收費注意事項第4 條及第16條規定可知，凡 車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車 輛除外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路 線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行 駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收 管理辦法規定，向被告提出免徵通行費之申請，且經被告同 意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠係屬授益之行政措施 。被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設 備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使
原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，俾被告 得向其所屬營業大客車徵收通行費而已。是以本件被告停止 原告特定路線於特定期間免徵通行費之優惠，僅係受益行政 措施之暫時停止，於法並無不合。又客運業營業車輛雖得享 有免徵通行費之優惠，惟限於依規定行使經許可路線者，若 有違反，則停止一定期間免徵通行費之優惠，此為受益行政 措施之停止，並非對原告之裁罰。本件原告既有前開違規行 為，則被告依電子收費注意事項規定，暫時停止原告特定路 線一定期間免徵通行費之優惠，使其回復依法規繳納通行費 之原始權利狀態，僅是停止一定期間免徵通行費之優惠，暫 時回復原告本需依法繳交通行費之狀態，並非限制人民之自 由權利，尚無違法律保留原則之可言。
2.復自歷史沿革觀之，上開恩惠給與係在公路通行費徵收管理 辦法訂定之前，被告已依行政院函文意旨辦理。申言之： ⑴依「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」第1 點規定 ： 「本注意事項依據行政院84年8 月23日台84交字第31146 號函核頒促進大眾運輸發展方案暨90年9 月10日台90交字第 052780號函訂定」（本院卷第47-48 頁）。查「國道客運路 線班車通行票證使用注意事項」本來單純是人工徵收現金通 行費，俟開始發售回數票時，因應行政院前開2 份函文政策 訂定，於90年間即已授與國道客運班車免徵通行費之優惠， 當時係發給國道客運班車「通行票證」，達免徵通行費之效 果，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。 ⑵公路通行費徵收管理辦法係因應公路法第24條第2 項之授權 ，而於93年7 月21日正式訂定（本院卷第50頁），且於95年 2 月13日因應電子收費才發布「國道客運路線班車使用電子 收費注意事項」（本院卷第51頁），其規範內容與前述「國 道客運路線班車通行票證使用注意事項」相似，由此歷史沿 革可知，本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此 等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1 項之規定內容 ，符合法律保留原則。而對客運班車授與免徵通行費之優惠 ，早在公路通行費徵收管理辦法之前3 年，被告即已依行政 院政策辦理多年，足見該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與 性質。
⑶公路法增訂第24條第2 項及公路通行費徵收管理辦法第14條 ，均未改變此恩惠性給與性質：
公路法第24條第2 項固規定：「前項徵收通行費之作業程序 、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、 停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他 機關( 構) 辦理等事項之辦法，由交通部定之」，另公路通
行費徵收管理辦法第14條第1 項第4 款規定：「經該管公路 主管機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業營業車輛， 得免徵收通行費」，觀其內容，係授與機關有予客運業者免 徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件機關 即予免徵通行費。至102 年12月4 日新修正之公路通行費徵 收管理辦法第13條第4 項規定：「……免徵通行費之客運業 營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反 汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月 以上一年以下免徵收通行費優惠」，其意旨固與電子收費注 意事項第16條規定相同，僅係將該項規範更為明確地法制化 ，並未改變該通行費免徵之恩惠性給予之性質。是原告以公 路通行費徵收管理辦法第13條第4 項之修正，主張電子收費 注意事項係屬行政規則，指摘原處分違反行政程序法第159 條第1 項規定及法律保留原則云云，即不足採。 ㈣原告復稱：電子收費注意事項第16條第1 項係以「違規路線 」作為取消免徵收通行費優惠之基礎，故即便取消停止免徵 收通行費優惠之期間相同，事實上亦會因國道客運業者違規 之路線有別，造成國道客運業者面臨輕重程度殊異之不利處 分，顯違平等原則；又該條未設合理最高額之限制，亦有違 比例原則云云。惟查：
1.被告授與各客運業者免徵通行費之優惠，係依客運業者之實 際行駛路線許可之，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利 益之政策目的，其許可之行駛路線及車輛數，各客運業者依 其規模，本即不同。該通行費之優惠，既屬恩惠性給與，則 若客運業者違反規定行駛非核准路線收費站，自得取消其優 惠，此際，自無庸考量各客運業者之行駛路線及車輛數。原 告以此主張電子收費注意事項第16條第1 項違反平等原則， 要不足採。
2.如前所述，車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行 費優惠之車輛外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止 其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機 關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通 行費徵收管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之 申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬 授益之行政措施，則被告以原告未依營運路線許可證登載路 線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行 費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行 費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已， 並無最高額限制之問題，原告指摘違反比例原則云云，亦不 足採。
㈤綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願 決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決 定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 6 日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 陳 鴻 斌
法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 2 月 6 日 書記官 劉 道 文
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