臺中高等行政法院判決
102年度訴字第388號
103年2月6日辯論終結
原 告 宋淑娟
訴訟代理人 吳榮昌 律師
複代理人 鄭中睿 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 林瓊嘉 律師
複代理人 紀岳良 律師
上列當事人間老人福利法事件，原告不服衛生福利部中華民國10
2年9月4日衛部法字第1020160300號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告於民國102年1月17日向被告申請在臺中市○○區○○ 里○○路○○○巷○○號，設立「臺中市私立愛老郎老人長期照 顧中心（養護型）」（下稱系爭申請案），申請業務規模為 養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧90人，因本件 為私人小型老人福利機構內提供日間照顧服務，係屬機構式 日間照顧服務，在審查機構式日間照顧服務規模及服務內容 ，依法規未訂有服務人數之上限及服務之內容，被告所屬社 會局遂以102年2月8日中市社青字第1020012096號函（下稱 社會局102年2月8日函）向當時之中央主管機關內政部（嗣 因政府組織再造，於102年5月31日改為衛生福利部）請示， 經內政部102年3月14日台內社字第1020105841號函（下稱內 政部102年3月14日函）略以：「5、．．．老人福利機構設 立標準雖未明定機構辦理日間照顧服務之規模，惟考量老人 福利法立法意旨及參照上開準則（即老人福利服務提供者資 格要件及服務準則第59條）之規定，機構辦理日間照顧服務 仍不宜超過30人，以符合比例原則及維護日間照顧之服務品 質。」被告乃以102年4月3日府授社青字第1020053553號函 （下稱原處分）同意原告申請，設立業務規模為養護型：25 床，長期照護型：24床，日間照顧服務人數30人。原告就原 處分僅同意其日間照顧服務人數30人部分不服，提起訴願， 亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）本件申請立案計畫之建築物為鋼骨造4層建築物乙棟，基 地面積為1286.99平方公尺，總樓地板面積為1890.99平方 公尺，系爭欲作為日間照護區之1、2樓面積共916.57平方 公尺（1樓419.12、2樓497.45），3樓面積497.45平方公 尺作為養護區，5樓面積456.97平方公尺作為長期照護區 。而原告申請之業務規模於符合「老人福利機構設立標準 」（下稱設立標準）及「老人福利服務提供者資格要件及 服務準則」（下稱服務準則）之規定下，原告即依法可申 請日間照顧人數為90人。
（二）被告依內政部102年3月14日函核定原告申請案之機構式日 間照顧服務人數僅30人，實為違法：
1、本件原告之申請案於102年1月17日提出，被告卻認為並主 張依102年3月14日才產生的「不成文說明」而為原處分， 被告顯有違反法律不溯及既往及信賴保護之原則。又原處 分說明五：「．．．機構辦理日間照顧服務仍不宜超過30 人．．．。」之內容，其中「不宜」二字非明確之法規命 令用語，違反了行政行為之內容應明確之規定。且依老人 福利法第4條及第5條第7款規定，原告申請案之管轄機關 為被告非內政部，或許本件爭議之點於被告未有前例，故 被告乃函請內政部釋示是否有日間照顧設施規模審查標準 ，惟內政部函復已明確指出「未明定機構辦理日間照顧服 務之規模」，被告係於無法規依據，違法逕核日間照顧人 數為30人。
2、次按老人福利法第20條第1項規定：「前3條所定居家式服 務、社區式服務與機構式服務提供者資格要件及服務之準 則，由中央主管機關會同中央各目的事業主管機關定之。 」及同法第36條第5項規定：「第2項小型設立之規模、面 積、設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中 央目的事業主管機關定之。」等規定，被告原處分顯然不 符老人福利法「應會同中央各目的事業主管機關定之」之 法定程序，即無合法之法律授權，本件原處分依行政程序 法第158條第1項第2款之規定應為無效。又行政保留係指 行政及立法間之關係，而本件立法機關已就應規範部分予 以立法或授權，其餘未立法及未授權部分，自不屬行政保 留範圍，因為行政保留應屬憲法上有基礎賦予行政權自行 決定之權限，被告若認本件爭執屬於行政保留，則請被告 先就老人福利事項是屬於何種行政保留範圍？且在憲法上 有何基礎及理論依據？再予以論證說明。查我國憲法及其 基本原理原則中，並無任何一條基礎可導引出老人福利事 項於立法未規定者均屬行政保留範圍，被告所稱屬於「行
政保留」乙節，殊難想像地方政府機關竟能如此忽略憲法 理論，恣意擴張解釋老人福利法屬於行政保留範圍，實有 未洽。
3、系爭申請案其日間照顧服務部分乃為「機構式日間照顧」 ，並非「社區式日間照顧」，社區式日間照顧服務乃由服 務準則第55條至第59條所規範，而機構式日間照顧服務則 是該準則第111條至第113條所規範，但被告卻將機構式日 間照顧服務，比照社區式日間照顧服務辦理，除於法無據 外，亦有違明確性規定。
4、被告辯稱內政部102年3月14日函之性質，屬於行政程序法 第159條第2項第2款之行政規則，惟查該函內容並非對於 上開設立標準及服務準則作出法令解釋，因此非屬解釋函 令或行政規則，但被告卻據以為系爭申請案之處分依據， 其結果造成「於法無據」，且未符合「法規命令訂定程序 」之法規命令之創設。縱使該函內容屬行政程序法第159 條第2項第2款之行政規則，惟依同法第160條第2項規定， 應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，明顯違反該 條之規定。
5、法律從未規範「機構式日間照顧服務人數不得逾30人」， 故只要符合設立標準第5條之規定，亦即符合每人應有10 平方公尺以上之標準，即應屬合法，本件原告提供之1、2 樓地板面積為916.57平方公尺，空間面積足可提供服務人 數為90人，本件申請自為合法，惟原處分否准原告申請案 ，偏離法律規定，且未正確適用，已牴觸法律優位原則。 且本件法律並無賦予被告有「裁量」之權限，被告及訴願 決定認為「依法具有裁量權」等語，自屬誤解，洵不足採 。上開內政部102年3月14日函，僅為行政機關內部之解釋 規則，法院自得拒絕適用（司法院釋字第216號解釋參照 ）。
6、又行政指導為非正式之行政行為，依行政程序法第165條 可知，行政指導係為實現行政目的之行政手段並不具有法 律上強制性，而係針對特定之相對人為之。而兩行政機關 間，並不會成立行政指導。查被告辯稱其係依主管機關之 行政指導而作成原處分，故屬依法行政云云，實有消極怠 惰、未盡調查義務及處分不附理由之違法。
（三）退步言之，縱認被告得行使准駁之裁量權，惟本件裁量亦 不具備任何合法理由：
1、按行政處分為行政行為之一種，自應符合行政程序法第5 條所揭示之明確性原則，原處分以「機構辦理日間照顧服 務仍不宜超過30人，以符合比例原則及維護日間照顧之服
務品質。」等語，並不具理解可能性、預見可能性及審查 可能性，而與明確性原則相違，即構成重大及明顯之瑕疵 ，自應予以撤銷。
2、次按本件原處分之作成僅引述不相干之條文，未為解釋， 亦未針對原告之申請案究竟何處與法構成要件未合及法律 效果斟酌之依據，均未予交代，已違反行政程序法第96條 第1項第2款之規定。
3、又機構式與社區型照護性質並不相同，自不得予以類比， 依服務準則第58條規定，社區式服務之樓地板面積平均每 人應有6.6平方公尺，而機構式服務每人應有10平方公尺 以上之面積。本件原告能提供較社區式服務面積大之空間 ，因兩者不同，故自無比照社區型不宜逾30人之限制。反 之，若得比照社區式服務，則原告即得申請138人之日間 照護人數，如此一來，不是更無助於老人福利之達成，故 原處分以比照社區式服務不宜逾30人，自屬類比失當，洵 不足採。
4、縱得參照社區型之規範，惟依服務準則第59條規定，亦僅 稱以30人以下為原則，並非強制規定，亦無全面禁止30人 以上之社區式服務，被告禁止30人以上之申請案，除無法 律依據外，亦屬不附理由之裁量濫用，而屬違法之行政處 分。
5、又被告於訴願時援引設立標準第7條第2項規定：「小型長 期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人5人以上 、未滿50人。」作為駁回原告申請之依據，亦屬無稽。查 上開條文為解釋性條文，並無任何規制效力，且並非為強 制規定，上開條文之真意是解釋何謂「小型機構」；換言 之，50人以上者即認為並非小型機構，該法亦未禁止非小 型機構之設立申請，被告抗辯有所混淆，實不足採。而本 件申請案中建物第3、5層樓與1、2樓為空間分區獨立，設 備及照顧人員獨立，且均符合法定標準，本件申請案並無 任何牴觸法律之情形，自應准許。
6、限制機構型服務不得逾30人之目的，係為了老人福利之確 保，被告對於申請逾30人部分予以駁回，無助於目的之達 成。且被告之限制有侵害更小之手段，如事後監督查核等 勸導改善罰鍰或停業之機制，而毋庸於事前以人數為審核 作為判斷之基礎，且該事後審核機制有助於維護老人權益 之公益目的之達成，故原告原處分顯違反最小侵害手段性 ，而屬違反比例原則。
7、尤有甚者，訴外人「傳愛豐原日間照顧中心」（下稱傳愛 中心）於日前經被告同意50人之人數，同樣為日間照護，
傳愛中心即得超過50人，且領有補助，而原處分否准原告 之申請案，顯屬違背平等原則，且並無合理之理由為差別 待遇。
（四）綜上所述，給付行政指有關社會保險、社會救助、生活必 需品之供給、舉辦職業訓練、給與經濟補助及提供文化服 務等措施而言。本件根本與給付行政無涉，被告辯稱本件 為給付行政事項，顯有誤解，且被告並未說明本件屬於何 種給付行政類型，被告之辯稱尚屬無據。內政部102年3月 14日函及被告社會局102年2月8日函均揭示，本件申請案 申請日當時之機構式日間照顧服務相關規定並無人數規模 之限制，即本件原告以90人之服務人數之申請，並無不法 ，依法應予准許等情，並聲明求為判決：①訴願決定及原 處分關於駁回原告申請日間照護服務人數逾30人部分均撤 銷。②被告應對原告申請「臺中市私立愛老郎老人長期照 顧中心（養護型）」案，就日間照護服務人數作成准予申 請人數為90人（原告對原處分核准日間照護服務人數30人 部分並無不服，而僅就原處分否准逾30人部分即日間照護 服務人數60人部分提起本件行政訴訟）之行政處分。三、被告則以：
（一）原告主張原處分違反老人福利、日照服務需求，所為主張 不足採信：
1、按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目 的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用 的一致性，符合平等對待原則，乃訂定行政裁量準則作為 下級機關行使裁量權之準則，既能實踐具體個案之正義， 又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許（最高行政 法院93年判字第309號判例參照）。給付行政措施應對任 一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由 行政機關基於其行政之積極性、公益性，就當時之社會經 濟狀況、財政收支情形做整體考量，除非涉及公共利益之 重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外， 否則應給與行政機關自由形成之空間，就此亦有學者稱之 為「行政保留」事項（最高行政法院94年度訴字第3905號 判決參照）。
2、老人福利法就機構式日間照護機構，雖未明訂收容人數上 限，惟本件被告在行政處分前，函請中央主管機關為法規 範適用，經中央主管機關內政部函覆「機構式日間照顧服 務人數應比照社區式之規定辦理」，此為全國性合一適用 之法規範解釋，並無因人而異之不公平處分，更屬為落實 日照服務，提供老人真實之需求，避免部分業界將日照服
務對象當作養護照顧對象，未能針對日照服務對象之真實 需求提供服務，將正常活動老人當失能老人照顧，剝奪老 人學習、活動的社會功能。故為落實日照服務社區化，依 案主提供不同服務需求，衡諸日間照顧法規、政策、內政 部函釋，應屬合法有據，故符老人福利之基本需求，並無 違憲、違法情況。
3、原告申請核准成立機構式日間照顧服務，應屬給付行政處 分事件；被告所為給付行政處分，並非限制、剝奪原告之 權利，故被告行政處分法規範審查之重點為：①是否符合 立法目的。②國家政策。③公共利益。④人民權益保證。 內政部依中央主管機關職權，參照老人福利法、身心障礙 者權益保障法，擬定老人福利機構及相關照顧服務規範， 並依中央政府整體、國家政策擬定長期照護計畫。本件內 政部因被告申請法規函釋，依循長照計畫行政規則，回復 法令適用，並無增不當限制原告權益，完全符合老人福利 法立法目的，國家長照政策、社會公共利益、日照老人權 益保障。原告誤解照顧服務中有關「社區型日間照顧服務 」「機構式養護服務」完全不同。以本位主義、營業利益 為核心、自我解釋法規政策；而非以整體社會需求、老人 福利為核心，空言指摘原處分違法云云，要不足採。（二）被告依法行政，原處分合法有據：
1、法律將某事務授權該事務之主管機關發布法規命令，則該 法律之主管機關及該法規命令之主管機關雖不相同，然各 就其權限範圍內之事項，於該法律未就某一法律概念之認 定為規定時，在符合法律意旨之範圍內，各本於業務之考 量，由該法律之主管機關基於職權就該法律概念之認定作 成解釋性行政規則，及該法規命令之主管機關於該法規命 令內就該法律概念之認定為規定，因適用之事項及範圍不 同，因此，縱然認定之標準不同，仍無不可（最高行政法 院102年度判字第495號判決參照）。
2、本件原處分遵循內政部102年3月14日函，核准原告日照人 數為30人。被告依循裁量時主管機關之行政指導，且該行 政指導符合長照服務政策，落實老人權益保障，應屬正確 合法。原告空言指摘主管機關內政部函釋不合法、原處分 違法云云，要不足採。
（三）被告維護老人權益、社會公益，所為處分應屬合法有據： 1、老人日間照顧服務，無論係社區式或機構式，老人福利法 已明確授權主管權責機關另行訂定行政規則，此所以中央 主管機關內政部（現為衛生福利部）頒訂前揭服務準則及 設立標準等法規命令，就日間照顧等老人照護設施之所有
申請要件、立法精神、技術性事項為規範，內政部在未逾 越老人福利法之授權範圍內，就上開行政規則之具體適用 、解釋，依高度專業性，本於主管機關權責，依國家政策 、行政目的、社會公益等因素為裁量判斷，應屬合法有據 ，照顧服務因案而異，法規必有未盡者，內政部以行政命 令或函釋加以補充。被告遵循系爭函釋為原處分，自屬合 法妥適。原告空言指摘內政部錯誤、原處分違法，卻無法 提出行政機關在事實調查、法律適用有何疏失，其主張不 足採信。
2、老人日間照顧服務採「社區式」「居家式」方式，為避免 淪為機構式服務，雖允許養護機構得兼辦「日間照顧服務 」，但不容許養護機構假藉日間照顧服務，犧牲院民權益 ，轉作不同使用，內政部基於中央主管機關之職權，在老 人福利法、身心障礙者權益保障法之授權下，擬定照顧服 務方案政策。
3、中央主管機關為落實老人服務之個別化，嚴格區分「機構 式照顧服務」與「社區式日間照顧服務」。原告對此理應 熟知，卻在系爭申請案呈現異常之情況：
（1）以大吃小：原告係小型老人養護機構，並非財團法人，其 養護服務對象限49人以下。但原告卻申請要求核定日間照 顧服務人數90人，本業養護對象為49人以下，附帶申請許 可90人，形同附帶申請社區服務人數，比住院服務人數更 高，明顯不符比例原則，更無法滿足不同類型老人個案需 求，所為申請違反老人福利之基本規範。
（2）組織架構：原告整體係養護型照顧服務，服務對象主要針 對失能老人為主，其組織設備為日照服務、養護服務。雖 有分區服務；但人員配置卻採混合式。其混合結果：①服 務人員兼作「日照」「養護」二項工作，無法滿足不同類 型老人個案需求。②服務人員之專業服務取向究係失能之 「機構住民」或健康之「日照服務案主」。依機構住民重 在醫療照護，日照案主重在社會化之服務提供。不同案主 有不同需求，原告將人員配置統合混用，違反長照政策、 違反老人福利。縱不論其是否有不當脫法經營模式，但原 告之申請不符老人福利需求，且違反日照服務政策，其不 當申請部分，應予駁回。
4、原告申請案，理應以提供完整老人服務需求，完整院民服 務，落實日間照顧就近性、社區化。以原告負責人已多年 從事機構式照顧服務，明知老人需求、服務分工。本件卻 執意要求被告核定不符老人需求、專業分工之申請，殊難 理解原告過去為老人服務、老人福利努力，如何重新定位
？
5、因原告之申請明顯違反老人服務、老人福利需求，原告主 張被告應予核准，事後再採監督方式。惟依原告申請案即 違反老人服務、老人福利需求，理應自行改正不當申請方 案，而非被告坐視不管，容任不當申請方案，原告申請超 額部分，不符老人福利需求，已非被告得以裁准，原告所 為主張不足採信。
6、前揭服務準則第三章「社區式服務」有不同之方案，包括 「保健服務」「社區式醫護服務」「社區式復健服務」「 輔具服務」「心理諮商服務」「社區式參與服務」「教育 服務」「法律服務」「交通服務」「退休準備服務」「休 閒服務」「資訊提供及轉介服務」。原告不當指摘「傳愛 豐原日間照顧中心」例外核准50人云云，因「傳愛豐原日 間照顧中心」經核准2個服務方案，各得以30人為上限， 且尊重申請單位方案計畫、服務提供之專業性，原告將不 同事件引為相同處理，要不足採。
7、原告抗辯老人福利法，未授權主管機關日間照護人數上限 為裁量濫權云云，惟現今社會發展迅速、多元，行政任務 更趨專業、分工化，現實問題所須法規遠非立法速度得以 因應，且亦涉及高度專業性，非立法機關有能力為技術立 法，此所以就特定專業事項，立法僅為原則性之訂定，而 將制度落實、執行層面所需之技術性規定授權行政機關訂 定。老人福利法授權主管機關，直轄縣市政府相關法規制 訂權責，主管機關當有解釋、適用之權限，原告主張行政 機關對主管業務無裁量權云云，顯有嚴重誤會行政立法之 分工。又老人福利法第4條於96年修法前僅規定：「各級 政府及老人福利機構應各本職掌或宗旨，對老人提供服務 及福利。各級政府得以委託興建、撥款補助、興建設施委 託經營、委託服務或其他方式，獎助民間對老人提供服務 及福利。前項獎助辦法，由各級政府定之。」而96年之修 法理由為：「為落實各項老人福利業務之規劃及執行相關 事宜，參酌兒童及少年福利法第7條體例，規定中央主管 機關職掌事項，俾供中央主管機關據以規劃、推動各項老 人福利措施。」由立法院將原抽象、空泛之授權條文，修 法細緻規定授權之範圍，更明文包含「全國性老人福利政 策、法規與方案之規劃、釐定及宣導事項」，益見被告所 為處分自屬合宜。
8、行政機關適用法律，須受上級之指揮監督，下級服從上級 ，以貫徹行政秩序。本件被告受理原告申請時即因發現「 社區式日間照顧服務上限人數為30人」「機構式日間照護
未為上限規定」，恐不符機構式日間照顧支援定位之政策 ，而認服務準則規定適用有疑義，向法規訂定主管機關即 當時內政部（現衛生福利部）聲請解釋，後內政部102年3 月14日函認定「機構辦理日間照顧服務模式參照社區式日 間照顧服務人數，仍不宜超過30人」，既上級機關已明確 為服務人數上限之解釋，核被告即應遵循上開行政規則（ 前稱行政指導應屬誤繕，請准更正）為處分，所為處分自 屬合法，此觀公務員服務法第2條及公務人員保障法第17 條自明。故被告並未行使裁量權，原告泛稱原處分消極怠 惰應予撤銷云云，顯屬無據。
（四）綜上所述，現並無規定及案例核准機構式日間照顧之服務 人數得高於社區式服務，原告稱被告指示其得申請90人之 服務規模，要屬杜撰。而原告於經營準備時，本有事先查 詢相關法規，再為適當配置之義務，如有疑義更應先行請 求主管機關釋疑，原告負責人長年經營機構式老人照顧服 務業，對於老人需求及服務分工，應有相當之認識等語， 並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有土地登記第2類謄本、建物 登記第2類謄本、臺中市私立愛老郎老人長期照顧中心（養 護型）立案計畫書、私立老人福利機構設立許可申請書、社 會局102年2月8日函、內政部102年3月14日函、被告原處分 、原告訴願書、衛生福利部訴願決定書、原告起訴狀附訴願 卷及本院卷可稽，應堪認定。被告原處分同意系爭申請案之 設立業務規模為「養護型：25床，長期照護型：24床，日間 照顧服務人數30人」，對於「機構式日間照顧服務人數逾30 人部分」（即原處分未予核准日間照顧服務人數60人）雖未 明文予以否准，惟綜觀原告系爭申請案及被告原處分之內容 ，被告原處分就系爭申請案「機構式日間照顧服務人數逾30 人部分」已有否准之意思，應堪認定。原告不服被告此部分 之處分，而提起本件行政訴訟，故本件之爭點為：被告原處 分否准系爭申請案「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」 ，是否合法？原告訴請被告依其申請作成核准此部分之請求 ，是否有據？茲論述如下：
（一）按依老人福利法第34條第2項及第36條第5項授權所訂定之 上開設立標準第2條規定：「本法所定老人福利機構，分 類如下：一、長期照顧機構：分為下列三種類型：（一） 長期照護型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人 為照顧對象。（二）養護型：以生活自理能力缺損需他人 照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照 顧對象。（三）失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫
師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老 人為照顧對象。二、安養機構：以需他人照顧或無扶養義 務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之 老人為照顧對象。三、其他老人福利機構：提供老人其他 福利服務。」同設立標準第7條第2項規定：「小型長期照 顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人5人以上、未 滿50人。」經查，依原告上開設立許可申請書及立案計畫 書所載，原告申請設立之機構名稱為：「臺中市私立愛老 郎老人長期照顧中心（養護型）」，其組織性質為：「免 辦財團法人－私立小型老人福利機構」，其申請業務規模 為：「長期照顧（養護型）：25床，長期照顧（長期照護 型）：24床，以上合計49床，另日間照顧（服務人數）90 人（混合型）」，業經被告原處分同意設立業務規模為「 養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧服務人數30 人」，故本件原告所經營之本（專）業為：以罹患長期慢 性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象之「長期照護型 」，及以生活自理能力缺損需他人照顧之老人，或需鼻胃 管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象之「長期養護 型」，原告以上兩種之本（專）業均係以需要「長期醫療 」及「長期護理」服務之老人為照顧對象；另經被告原處 分所核准之「機構式日間照顧服務人數30人」部分，其服 務對象並非前揭需要「長期醫療」及「長期護理」服務之 老人為照顧對象，且原告此部分之業務，僅為其附帶業務 ，而非原告之本（專）業。是本件原告所經營者其性質上 係屬前揭法令所規定老人福利機構中之「小型長期照顧機 構」（養護型），已堪認定。
（二）次按老人福利法第16條規定：「老人照顧服務應依全人照 顧、在地老化及多元連續服務原則規劃辦理。直轄市、縣 （市）主管機關應依前項原則，並針對老人需求，提供居 家式、社區式或機構式服務，並建構妥善照顧管理機制辦 理之。」同法第18條第6款規定：「為提高家庭照顧老人 之意願及能力，提升老人在社區生活之自主性，直轄市、 縣（市）主管機關應自行或結合民間資源提供下列社區式 服務：．．．六、日間照顧服務。．．．。」同法第19條 第1項第9款及第2項規定：「為滿足居住機構之老人多元 需求，主管機關應輔導老人福利機構依老人需求提供下列 機構式服務：．．．九、日間照顧服務。．．．。」「前 項機構式服務應以結合家庭及社區生活為原則，並得支援 居家式或社區式服務。」同法第20條第1項規定：「前三 條所定居家式服務、社區式服務與機構式服務提供者資格
要件及服務之準則，由中央主管機關會同中央各目的事業 主管機關定之。」同法第36條第1項、第2項、第5項規定 ：「私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣（市 ）主管機關申請設立許可。」「經許可設立私立老人福利 機構者，應於3個月內辦理財團法人登記．．．。但小型 設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得 免辦財團法人登記。」「第2項小型設立之規模、面積、 設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中央目 的事業主管機關定之。」再按上開設立標準第5條規定： 「老人福利機構設日間照顧設施者，應設有多功能活動室 、餐廳、廚房、盥洗衛生設備及午休設施。日間照顧設施 之樓地板面積，平均每人應有10平方公尺以上。前項日間 照顧設施設有寢室者，其寢室之樓地板面積，平均每人應 有5平方公尺以上。日間照顧設施之工作人員，依其照顧 對象，準用業務性質相同老人福利機構規定設置。」又依 老人福利法第20條授權訂定之上開服務準則第59條第1項 規定：「社區式日間照顧服務人數，每日同一服務時間以 30人以下為原則。」上開法令已明文規定社區式日間照顧 服務人數，每日同一服務時間以30人以下為原則。惟原告 為私立老人福利機構中之「小型長期照顧機構」（養護型 ），其本業為老人長期養護及長期照護，並附設提供日間 照顧服務，係屬前揭法令中所規定之「機構式日間照顧服 務」，但前揭法令並未明定此種私立小型老人長期照顧機 構提供日間照顧服務之服務人數之上限，本件被告為老人 福利法直轄市主管機關，應如何行使老人福利法第36條第 1項所規定申請設立許可之核准，即有疑義。
（三）茲就相關法令規定及有關學理之研究，就該疑義論斷如下 ：
1、按上開老人福利法第16條規定（96年1月31日）之立法理 由為：「．．．二、第1項有關『全人照顧』（totalcare ）原則，係援引聯合國世界衛生組織對緩和醫療照顧模式 之全人照顧觀念，指對老人的照顧係包含其身體、心理、 社會參與的整體照顧，而非侷限於單一面向的照顧。『在 地老化』（aging in place）係指一個人於年老時可持續 住在居住多年熟悉的住處，無須於年老時因健康等因素而 必須進住到機構，或搬到陌生的地方。『多元連續服務原 則』係指老人福利服務措施的提供係以多樣化、可選擇且 服務不中斷為原則。三、為宣示老人照顧服務應以在地老 化為目標，滿足需要照顧服務老人之多元化選擇，並建立 多元化連續照顧服務體系，以建立照顧專業評估與管理機
制，爰增列第2項規定。」由此可知，地方主管機關提供 居家式、社區式及機構式之老人照顧服務，為達成「全人 照顧」之目標，對老人的照顧不能僅侷限於其身體單一面 向之照顧，另外有關心理及社會參與的整體照顧，亦同等 重要；如此方能使老人「在地老化」，避免老人因健康等 因素而必須進住到機構，或搬到陌生的地方，而達成「維 護老人尊嚴與健康、安定老人生活、保障老人權益及增進 老人福利之立法理想（老人福利法第1條規定參照）。 2、次按上開老人福利法第18條規定（96年1月31日）之立法 理由為：「．．．二、為使老人儘可能依其意願在其熟悉 之家庭或社區環境生活，直轄市、縣（市）主管機關除辦 理居家式服務外，亦應辦理社區式服務，爰於序文規定直 轄市、縣（市）主管機關辦理社區式服務依據。三、家庭 托顧服務在國外已行之有年，是一種介於正式與非正式照 顧之間類似褓母的服務模式，在家庭無法提供照顧的時段 ，提供托顧者自己的房舍和人力給予受托顧者適當的『保 護』及『照顧』。亦即提供家庭支持性或補充性的照顧服 務，以維持受托顧者家庭功能運作與完整性。除減輕家庭 照顧者的負擔，亦可使受托顧者在家庭式的照顧環境中增 加社會互動，延緩進入全控式的機構管理，托顧時間也可 彈性。在體現在地老化理念的同時，亦有促進就業的功能 ，讓家庭照顧者或二度就業婦女能兼顧家庭及就業需求。 」由此可知，老人福利法第18條規定主管機關應自行或結 合民間資源提供老人日間照顧服務，除可提高家庭照顧老 人之意願及能力，並可讓家庭照顧者或二度就業婦女能兼 顧家庭及就業需求外，亦能提升老人在社區生活之自主性 ，儘可能依其意願在其熟悉之家庭或社區環境生活，減輕 家庭照顧者的負擔，亦可使受顧老人在家庭式的照顧環境 中增加社會互動，延緩進入全控式的機構管理。 3、又按上開老人福利法第19條第1項第9款及第2項規定（96 年1月31日）之立法理由為：「．．．二、為使需照顧之 老人有多元化之選擇，故除居家式及社區式服務外，亦須 提供機構式服務。為使辦理機構式服務有所依據，給予老 人福利機構依收案對象之需求決定提供機構式服務之彈性 ，爰於第1項各款規定服務措施。三、本於老人福利機構 應設置於入住老人之家屬可就近探望，居住於機構中之老 人亦方便接受各項社區式服務之目的，爰為第2項規定。 」就此可知，老人福利法第19條規定主管機關應輔導老人 福利機構依老人需求提供機構式日間照顧服務之宗旨，無 非規定辦理日間照顧服務機構應設置於入住老人之家屬可
就近探望，居住於機構中之老人亦方便接受各項社區式服 務之目的。
4、再就學理研究加以觀察：
⑴「老人．．．理想的居住情況：一、連結家庭與服務的社 區化：．．．設置日間照護中心以充實老人的日常生活活 動。．．．如此可以讓老人長久居住在已經習慣的社區， 又可以讓老人得到應有的照顧服務，以完成理想的老人居 住體系，達到在地老化的目標。老人與家人同住一個社區 內，形成『三代同鄰』的居住安排，可以增進世代之間的 親情，亦有助於促成隨時、即時的照顧服務。．．．二、 去機構化：．．．『去機構化』改善輸送方式的集體生活 ，轉變成以長輩為中心，提供生活服務。從前的集體生活 是按照排定的時間表，大伙一起做活動，一起唱歌，一起 吃飯、按時洗澡，老人沒有自己的選擇。現在，應該以長 輩的生活需求為中心，依據長輩的需要提供生活服務。並 且實施貼身的照顧，縮短老人與照顧服務員的距離。將空 間範圍縮小，塑造像家的感覺；長輩在這裡享受衣食住行 育樂的生活情趣，規劃成老人『生活』的場所，而不是一 處『收容』的地方。三、單元化：單元化的目的，在縮小 照顧服務規模與距離，依據老人身心機能屬性分組，讓老