臺灣苗栗地方法院民事裁定 102年度簡抗字第9號
抗 告 人
即 被 告 張瑞芳
相 對 人
即 原 告 行政院勞工委員會職業訓練局
法定代理人 林三貴
訴訟代理人 王詠卉
陳榮光
侯水深律師
上列當事人間請求清償借款事件，抗告人對於民國102 年7 月15
日本院苗栗簡易庭101 年度苗簡字第561 號裁定提起抗告，本院
裁定如下：
主 文
抗告駁回。
抗告程序費用由抗告人負擔。
理 由
一、相對人即原告起訴主張：抗告人即被告張瑞芳依據「關廠歇 業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭貸款實施要 點）規定，邀同訴外人吳阿鳳及吳張帶妹為連帶保證人，於 民國87年10月23日與相對人簽訂關廠歇業失業勞工促進就業 貸款契約（下稱系爭貸款契約），向相對人借款新臺幣（下 同）426,535 元，約定借款期間自87年10月29日起至93 年 10月29日止，共6 年，自第二年起依年金法，於每月29 日 平均攤付本息；借款利率自借款日起算，第一年免計付利息 ，第二年起按年利率百分之三計息；如遲延還本付息時，自 約定攤付日起，逾期在6 個月以內部分，按約定利率百分之 十，逾期超過6 個月部分，按約定利率百分之二十計付違約 金。詎抗告人截至88年12月29日僅清償部份借款，尚欠本金 413,323 元及利息、違約金迄未清償，而連帶保證人吳阿鳳 於94年7 月10日死亡，由吳俊康、吳戊妹、何雪珍、何智宗 、何雪喜、吳雲蘭、羅吳雲招繼承，爰依消費借貸契約、連 帶保證契約及繼承之法律關係，訴請抗告人、吳張帶妹及吳 俊康等人連帶給付上開本金及利息、違約金等語。二、抗告意旨則略以：本件屬公法原因所生之爭議，普通法院並 無審判權，應由行政法院審判，爰聲請裁定移送行政法院等 語，資為抗辯。原審以本件系爭貸款契約所生之爭執，屬私 法爭執，應由普通法院行使審判權，且依系爭貸款契約第12 條之約定本院亦有管轄權，而依民事訴訟法第31條之2 第3 項規定，裁定駁回抗告人移轉管轄予行政法院之聲請。抗告 人不服，乃提起本件抗告。
三、抗告人抗告意旨略以：
㈠本件係於85年間因勞工法制不周，相對人為解決當時接連發 生之重大惡性關廠事件，且主管機關亦有行政監督之疏失， 在相關制度施行前所為之替代性給付，就政府之疏失為彌補 ，依據就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦 法第6條第2款為授權基礎及經費來源，制訂系爭貸款實施要 點。是相對人起訴主張為私法上借貸關係，僅屬外觀，實則 應屬失業給付或新制年金之替代，為公法上之津貼或補助。 縱認係屬借貸或其他雙方法律關係，亦為公法上借貸或其他 公法上雙方法律關係，應屬行政法院管轄。原審認普通法院 有管轄權，洵有未洽。
㈡又審判權之有無乃法院應依職權調查之事項，不論當事人有 無抗辯或爭執，本件抗告人既抗辯相對人起訴主張之「契約 」為公法契約，原審即應基於職權調查。原審以系爭借貸契 約之內容與效力，均無公法規定，全依當事人之意思及民法 消費借貸規定，認定本件為私法爭執。惟本件系爭借貸契約 所約定事項顯然偏袒相對人，且其契約依據乃係本於具有公 法規制性之系爭貸款實施要點，內容復涉及人民公法上權利 義務關係，並從兩造契約之標的、目的、契約依據、契約內 容等事項判斷，核屬公法上行政契約無疑。
㈢原審引用司法院大法官釋字第595 號解釋之工資墊償所生「 勞工保險局與雇主間」求償權為私法爭執，認定本件「勞工 委員會職業訓練局與勞工」間借貸所生紛爭，亦應由普通法 院管轄，顯然對於本件法律關係主體及所涉標的有所誤會。 蓋本件相對人乃為勞工委員會職業訓練局而非勞工保險局， 兩者顯然不同，且本件乃係國家與勞工間關係，並非國家與 雇主關係。又釋字第595 號解釋之標的，乃係勞工保險局依 法墊償工資後，向雇主追償請求係屬公法或私法之爭議，而 本件則為雇主關廠倒閉後，國家墊付勞工退休金及資遣費， 該法律關係究為私法或公法之問題，應無從類推適用。再釋 字第595 號解釋中，墊償基金之來源乃由雇主負責繳納，並 非以國庫財產提供，惟本件相對人係依據就業服務法，動用 當時除就業安定費外，尚有政府循預算程序撥款之就業安定 基金，與釋字第595 號解釋之標的「工資墊償基金」迥異。 況依釋字第560 號解釋，本於就業服務法給付所生爭議，應 屬公法事件，且在釋字第595 號林子儀大法官協同意見書中 ，亦明示勞工保險局依法墊償積欠工資之審查與核定，以及 雇主償還墊款之義務，均屬公法爭議。
㈣契約之定性不能受契約當事人主觀意思拘束，不能因為契約 當事人約定由民事法院管轄，即遽認系爭貸款契約為私法契
約，況審判權之有無乃管轄權有無之先決條件，若無審判權 ，如何能合意管轄？故若以合意管轄反推必有民事審判權之 存在，實有倒果為因之嫌。
㈤再系爭借貸契約雖有約定攤付本息，但國家與人民間亦有可 能依據其他法律規定，公法契約、不當得利、無因管理等產 生公法上債之關係，並基於該公法上債之關係為給付，並不 得據此推論本件為私法關係。
㈥就業服務法第24條於91年1 月21日修法前，雖無關於給付津 貼或補助金之明確規定，惟依據釋字第443 號解釋及最高行 政法院102 年度判字第229 號判決意旨，給付行政措施，應 屬低密度法律保留，自可授權機關以命令為之。就業服務法 第24條自81年5 月8 日公布，迄至91年1 月21日修正前之規 定雖為：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致 力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘 障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、 其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討， 落實其成效」，惟仍使中央主管機關得以命令方式達成給付 行政目的。是本件中央主管機關既已因此制訂系爭貸款實施 要點，且觀之該要點之目的乃為協助關廠歇業失業勞工獲得 就業機會，以安定其生活，足見該要點具有公法之規制性， 且具有強烈之高權性質，契約相對人亦即抗告人對於契約之 內容、數額、還款之時日，均無協商餘地。更可見本件行政 機關具有單方決定之權力，並無私法自治之空間存在。況就 業服務法第24條於91年修正後，亦已將就業服務法第24條之 法律關係屬公法上之津貼或補助金加以明文化，更顯見兩造 間依該法所生之法律關係為公法關係等語。爰提起抗告，請 求廢棄原裁定，將本件移送本院行政訴訟庭或發回本院簡易 庭等語。
四、按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定 ，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公 法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭 執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有 財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為 ，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執 ，自應循民事訴訟程序解決（司法院大法官釋字第448 號解 釋意旨參照）。準此，行政訴訟程序乃國家司法機關用以解 決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，倘非屬公法上 爭議事件，行政法院自無審判權，而應歸普通法院審判（最 高法100 年度台抗字第553 號、99年度台抗字第912 號、98 年度台抗字第400 號裁定意旨參照）。且普通法院認其無受
理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限 之管轄法院。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者 ，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31之2 條第2 、3 項 分別定有明文。次按訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應 以其訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，若 以公法上之法律關係為民事訴訟標的者，限於法律有特別規 定者為限（最高法院45年台上字第1787號判例意旨參照）； 而訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為 訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以 法院調查之結果為依歸（最高法院88年度台抗字第301 號、 88年度台抗字第168 號裁判意旨參照）。經查： ㈠本件依系爭貸款契約所載，抗告人張瑞芳邀同張吳帶妹、吳 阿鳳為連帶保證人，與相對人簽訂系爭貸款契約，向相對人 借款426,535 元，約定借款期間自民國87年10月29日起至93 年10月29日止，依約抗告人張瑞芳自借款日起算，第2 年起 依年金法按月於每月29日平均攤付本息，且系爭貸款契約第 12條約定因系爭貸款契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審 管轄法院等情，為兩造所不爭執，有相對人所提系爭契約書 附卷可稽，堪信為真實。是依前揭契約之內容及效力觀之， 既無公法規定，而係由兩造就消費借貸之法律關係為約定， 性質當屬民法第474 條之消費借貸契約無訛；且系爭契約第 12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管 轄之規定。又系爭契約業已載明：「立約人張瑞芳茲依據『 關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點』規定，向行政院 勞工委員會職業訓練局借款新臺幣肆拾貳萬陸仟伍佰參拾伍 元整，由吳阿鳳、吳張帶妹為本借款之連帶保證人…」等語 ，且抗告人前曾依約償付本息至88年12月29日，尚欠本金41 3,323 元及利息、違約金未清償等情，均可見兩造於契約訂 立時，係基於民法消費借貸契約之意思表示合致而訂定並合 意由本院管轄。是依前揭最高法院判例意旨，相對人固係為 達成其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的，而與抗告人 及其他相類狀況之勞工成立契約，惟此並未變更系爭契約仍 屬私法上消費借貸契約之本質。尚難僅以相對人為政府機關 ，遽認系爭貸款契約屬公法上之契約關係。
㈡又系爭貸款契約係依系爭貸款實施要點而訂立，且國家為履 行行政上之任務，可選擇以公法或私法行為作為實施手段， 參諸前述就業貸款實施要點第11條明定，申請人須提供擔保 證明，即有固定職業之保證人，貸款50萬元以下1 人，超過 50萬元以上者，保證人2 人，或店保1 家或提供不動產擔保 ；第13條規定，貸款人未能依約如數償還貸款，由受託理貸
款之金融機構代為依法追訴（見原審卷第5 頁正反面）；依 其內容，除就貸款時設有貸款擔保之條件外，就貸款人違約 未能如數清償貸款時，亦明定由貸款機構依法追訴，顯見該 項貸款於制定當時，即係以對失業、歇業之勞工提供貸款， 以安定其生活為其目的，故具有行政上之任務，相對人選擇 以私法上之借貸契約，解決失業勞工生活安定之問題，自非 法所不許。再由該要點已特別明定：貸款勞工無法如數償還 時，仍將依法追訴，且一旦貸款契約成立，相對人即受契約 之拘束，而不得任意終止契約，復參以系爭契約明定借貸期 間、借款金額、利息、違約金、償還方式及連帶保證人，益 足證該項貸款，係屬私法上之借貸性質，而非補貼或補助， 更非失業給付或新制年金之替代。至於該要點第3 條雖就其 貸款之對象設有資格之限制，另於第6 條就貸款之金額亦設 有100 萬元為最高貸款金額之限制，然此因貸款契約之目的 ，本即在為解決失業勞工生活安定之問題，故於資格及金額 上有所規範，與該要點之制定及借貸契約之精神並無違背， 故不能因此即逕謂該借貸契約為公法契約，更遑論因此與相 對人間發生權力服從關係，或有何偏袒相對人之情事。 ㈢再系爭貸款契約係抗告人為取得就業貸款而簽訂，其因借貸 而受有得以週轉紓困之直接受益者，亦係借款人個人，非關 公益，且系爭契約已將借貸之條件及內容逐一明定於契約之 中，抗告人當有充分之時間及智識得以明瞭其契約內容及文 義，並得基於其自由意思決定是否簽約，雙方乃本於對等地 位而簽訂，並無上命下從之關係，依其借貸契約之內容及效 力，亦全無公法之規定，係貸與人與借貸人間私法上借貸之 約定，相對人並未立於單方性或片面性之高權行政地位，而 係依當事人之意思及民法消費借貸之規定，縱相對人締約之 目的係藉以達成行政上之任務，仍屬私法契約，而非公法關 係。
㈣另抗告意旨雖以借貸資金來源主張本件應為公法上關係。惟 查系爭貸款契約係在87年10月2 日簽立，而當時有效之「就 業安定基金收支保管及運用辦法」（86年3 月26日修正）第 5 條就該基金之來源雖僅簡單規定為「一、有關之就業安定 費收入。二、本基金之孳息。三、其他有關收入。」而不復 該次修正前之「就業安定基金收支保管及運用辦法」（81年 9 月18日公布）第5 條所明文之「一、雇主所繳納之就業安 定費。…」，然觀諸86年3 月26日修正後之「就業安定基金 收支保管及運用辦法」第15條，其條文明訂「就業安定費一 經繳納，不得請求退還。但因不可歸責於雇主之事由致其所 聘僱之外國人離職者，雇主得於該外國人離職3 個月內，檢
附其出境證明，向管理機關辦理退還自該外國人離職之日起 ，已繳納之就業安定費。」足見在系爭借貸契約簽約之前及 當下，依據「就業安定基金收支保管及運用辦法」所設立， 而可供相對人運用之就業安定基金，其來源確實包含雇主所 繳納之就業安定費，並非單純係由國庫支出。因此，兩造簽 定系爭貸款契約當時，雇主既有支付就業安定費而充足就業 安定基金之義務，則相對人於運用就業安定基金貸與勞工後 ，其自可依法訴請雇主繳付（至相對人有無怠於向雇主請求 ，核與本件無涉）。抗告人未審就業安定基金之財政來源全 貌，逕指原審援引釋字第595 號解釋不當，洵非足取。 ㈤末按就業服務法第24條現行條文固為「主管機關對下列自願 就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給 相關津貼或補助金：七、其他經中央主管機關認為有必要者 」，然於91年1 月21日修正前，原條文係「主管機關對左列 自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：六、其他經 中央主管機關認為有必要者」，並無關於給付津貼或補助金 之規定，故相對人於91年修法前並無給付抗告人津貼或補助 之公法上義務或權利，抗告人以91年修正後就業服務法第24 條規定，主張相對人於87年間與其簽訂之系爭貸款契約，係 為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而主張系爭契約 屬行政契約，顯有誤解，自無足採。
㈥本件貸款契約之一造當事人雖為政府機關，惟依前述契約內 容之記載，該貸款契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上 命下從之關係，且本件貸款契約之直接受益者為借款人即抗 告人，與公益無關，均難認屬公法上之契約關係。因此本件 兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，自認屬於私法爭執，應 由普通法院行使審判權，且本件訴訟，非屬專屬管轄，兩造 既於前述貸款契約第12條約定就本件訴訟合意由原審法院管 轄，原審法院就本件自有管轄權。抗告人主張本件訴訟係屬 公法關係之紛爭，普通法院並無審判權，聲請裁定移送行政 法院，自屬無據。
五、綜上，本件兩造間因系爭借貸契約所生之爭執，應屬私法爭 執，普通法院自得行使審判權。原審認其就本件有管轄權， 核無不合，抗告意旨仍執前詞指摘原裁定不當，求予廢棄， 並裁定移送本院行政訴訟庭或發回本院簡易庭，為無理由， 應予駁回。
六、本件事證已經明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，對本 件裁定結果並無影響，不再一一論述，附此敘明。七、據上論結，本件抗告為無理由，依民事訴訟法第436 條之1 第3 項、第495 條之1 第1 項、第449 條第1 項、第95條、
第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 28 日
民事第二庭 審判長法 官 黃怡玲
法 官 梁晉嘉
法 官 張新楣
以上正本係照原本作成。
本裁定除以適用法規顯有錯誤為理由，並經本院許可外，不得再抗告。如提起再抗告，應於收受後10日內委任律師為訴訟代理人向本院提出再抗告狀，並繳納再抗告費新臺幣1,000元。 書記官 劉佩蓁
中 華 民 國 103 年 1 月 28 日