臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度訴字第2116號
抗 告 人 賴德和
賴清俊
賴清貴
賴清郁
賴振富
賴振強
賴雲憓
兼 上七人
共 同
訴訟代理人 賴清龍（原名：賴勇廷）
上 八 人
共 同
訴訟代理人 葉恕宏律師
董子祺律師
鄭歆儒律師
複 代理人 姜蓉蓉
上列抗告人與相對人行政院勞工委員會職業訓練局請求清償債務
事件，抗告人對於民國102 年9 月16日本院民事庭101 年度訴字
第2116號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文
原裁定廢棄。
本件移送臺北高等行政法院。
抗告訴訟費用新臺幣壹仟元由相對人負擔。
理 由
一、抗告意旨略以：
㈠原裁定援引最高法院88年度台抗字第168 號裁定認「訴訟標 的之法律關係僅依相對人起訴主張為斷，非以法院調查之結 果為據」，固非無見惟細繹前揭最高法院裁定之事實「由相 對人主張之事實觀之，其原係依國家賠償法第2 條第2 項後 段『公務員怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害』之規 定請求再抗告人回復原狀，經兩造協議不成後，始依同法第 11條第1 項規定，提起本件損害賠償訴訟，自屬普通法院審 理之範圍。至相對人能否請求回復登記，則為實體上之問題 。」當事人表示之請求基礎與事實，係基於國家賠償請求回 復原狀，至「公法上是否另有其他權利」則係另一問題。然 本件相對人起訴主張係基於其所提出之「契約」，主張依「 契約」清償借款，是其係提出契約上之請求。姑不論抗告人 抗辯其係屬津貼或補助部分，然抗告人亦主張該契約並非私 法上之契約，乃係公法上契約，準此以言，係抗辯相對人起
訴之主張應屬公法關係，而非私法關係者，與前揭判旨係存 在另一請求權之公法關係，顯有不同，自不存在前揭判旨係 存在另一請求權之公法關係，顯有不同自不存在前揭判旨所 稱「以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法 院調查之結果為依歸。」此際法院自應基於職權為必要之調 查，此種調查並非本案有無理由之調查，乃係為判定有無民 事訴訟法第469 條第3 款「法院於權限之有無辨別不當」此 判決當然違背法令事由之調查。
㈡參以最高法院97年台抗字第50號民事裁定即就國際管轄（國 際審判權劃分）認為「按因不當得利、侵權行為及契約涉訟 者依民事訴訟法第一條第一項、第十二條、第十五條第一項 、第二十二條規定，被告住所地、債務履行地及侵權行為地 之法院，固俱有管轄權，惟查相對人於原法院主張其送達之 地址為美國，則其與再抗告人間因偽造文書、行使偽造文書 之相關送達、行使地點及契約履行地是否均在美國，事涉侵 權行為地是否為台北市，自應由原法院詳細勾稽調查，以認 定台北地方法院管轄權之有無，乃原審未予調查審認，自有 未當。」認為未就程序事項為調查審認有所未當，發回原審 ；則本件公私法審判權劃分，準同一意旨自應為實質之調查 審認。且該判決更明確指摘「末查兩造均住於美國，被告似 均為美國公民，原告亦自承係美國公民，則我國法院有無國 際管轄權，此等審判權劃分之存在係首應依職權調查事項。 ㈢原裁定對上揭判旨內涵有所誤會，判旨所謂「調查」係指本 案調查而言，而非於程序階段為程序合法與否之職權調查， 本件抗告人既抗辯相對人起訴主張之「契約」為公法契約， 至少就此部分，即應基於職權調查，並依法為審判權之裁定 。否則兩造既不得於本件訴訟繫屬中向行政法院更行起訴， 倘俟經調查後始發現本件非普通法院所得審判，而致使兩造 罹於相關時效者，豈非審判權衝突之再現，當非本法之旨趣 所在。
㈣原裁定認系爭契約內容及效力均無公法規定，並援引最高法 院61年度台上字第1672號判例認為屬私法契約者，原審裁定 忽略契約明確記載本契約係依「關廠歇業失業勞工促進就業 貸款實施要點」辦理，且該要點復經抗告人援引其內容並表 明其授權基礎為「就業服務法第24條」及「就業安定基金收 支保管及運用辦法第6 條第2 款」，另就「關廠歇業失業勞 工促進就業貸款實施要點」就貸款額度、清償期、利率等相 關必要之點均有明定，幾無締約磋商空間，依該判例意旨反 面解釋，本件依該判例意旨反面解釋，非屬私法事件。 ㈤綜上，本件乃係相對人依就業服務法第24條「津貼」或「補
助」所給予之社會補償，該給付所生之紛爭應依行政訴訟解 決爭端，原裁定誤會法律保留原則，且誤認本件與大法官釋 字540 號解釋可與之類比，爰依法提起抗告，請求廢棄原裁 定，併移送至行政法院審理等語。
二、按行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說， 惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律 地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務 變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。 凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應 視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契 約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭 議情形，可依行政程序法第135 條及司法院大法官會議第53 3 號解釋所揭示，契約究屬公法關係抑或私法關係，應就契 約標的是否具有公法上之權利義務關係、契約目的是否為公 共目的而締結及契約主體一方是否有行政機關存在等為綜合 判斷。
三、經查：
㈠就法規依據之屬性及契約標的而言，系爭實施要點第1 點「 依據」訂明：依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金 收支保管及運用辦法」第6 條第2 款規定辦理；第2 點「目 的」載明：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安 定其生活，特訂定本要點；第3 點「適用對象」規定：具中 華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事 業單位於85年1月1日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領 取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者；第4 點 「任務分工」則為：行政院勞工委員會職業訓練局（下稱職 訓局）、行政院勞工委員會勞資關係處、省政府勞工處、直 轄市及縣（市）政府、直轄市及縣（市）總工會。由此觀之 ，系爭實施要點雖屬行政院勞工委員會（下稱勞委會）訂立 之法規命令，但因具有外部效力，且均係僅有國家或其他公 權力主體始得為該法規之主體，依現今公私法區別理論通說 所採取之新主體說，因公法為國家之特別職務法，私法為任 何人之法，故倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主 體時，該法即為公法。是以，兩造關係所適用之法規依據， 係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公 權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法。又相對人 與抗告人賴清龍（原名：賴勇廷）於87年8 月7 日所簽立之 契約（下稱系爭契約）所適用之法規依據為系爭實施要點等 情，有相對人所提出之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約 書在卷可稽（見本院101 年度司促字第22252 號卷第6 頁）
，堪信屬實。而系爭實施要點係依「就業服務法」第24條與 「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6 條第2 款規定所 制定，則觀之當時就業服務法第24條規定：「主管機關對左 列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔 家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、 生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為 有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」由此可知 ，系爭契約之制訂屬第1 項第6 款所稱認為有必要者所制訂 之計畫，故本件貸款僅有行政主體能適用就業服務法第24條 之規定以依法行政，其據此發布系爭實施要點，並具體化為 貸款契約，均非私經濟行為，而係為發生公法上法律關係等 情，至為明確。
㈡就契約目的而言，系爭契約前言明示係依據系爭實施要點， 而觀諸系爭實施要點之制訂目的，在於協助曾在同一民營事 業單位工作一年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關 廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退休金，且未請 領輔導就業獎助之勞工，獲得就業機會，以安定其生活，足 見相對人係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系 爭契約，系爭契約係對於上述特定弱勢身分之失業者所為社 會促進性質之給付，係為促進就業，安定其生活之公益目的 ，而非私人目的，甚為灼然。
㈢就契約主體而言，兩造關係所適用之法規依據屬性為公法， 業如前述，而據此訂定系爭契約、簽訂系爭契約之相對人為 勞委會下屬之三級中央行政機關職業訓練局，屬於行政主體 ，亦見系爭契約主體一方為行政機關甚明。
㈣承上，系爭契約之依據法規為公法，標的具有公法上權利義 務關係，且此項行政行為具國家補償之公益目的，再者，行 為主體之一方即相對人為職訓局，屬於行政主體。故縱令系 爭契約中，有諸多近似私法借貸之相關規定，亦不得據此排 除單純高權行政之可能。又相對人就本件是否動支就業安定 基金非但具有獨佔性及優越性，抗告人就系爭契約中，關於 借款金額、借款利率、還款期限之各項約定，亦完全無決定 及磋商權限，且本件並非國家機關所為之財產管理及需求滿 足行為，足認相對人係基於行使公權力之地位而為本件行政 行為，益徵本件兩造法律關係具高度之公權力色彩，應屬公 法關係無訛。
㈤況國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上 行為作為實施之手段，業據司法院大法官會議釋字第540 號 著有解釋文可資參照。則行政機關對於行政作用之方式，固 有選擇之自由，如法律並無強制規定時，行政機關為達成公
共行政上之目的，自可從公法行為、私法行為、單方行為或 雙方行為等不同方式中，選擇運用；公法上之單方行為須受 依法行政（法律保留）原則之羈束，公法上之雙方行為，因 具有雙方當事人合意之基礎，其內容為契約兩造相互之權利 義務關係，與公權力主體逕對個人課以義務或負擔之情形有 別，故在公法契約之領域，所受依法行政原則之支配，密度 較低，不若單方行為之嚴格，殆為學理上之定論，亦經司法 院釋字第324 號吳庚大法官協同意見書闡釋甚明。惟「選擇 自由」（Wahrfreiheit）應隨著時代變遷與法制發展，容有 調整與修正必要，蓋對於須以強制手段為後盾之行政領域， 例如秩序行政及租稅行政，國家機關並無捨公權力而就私法 手段之自由；另在給付行政領域，國家機關固有選擇私法手 段之自由，但行政程序法既已施行，國家機關在履行其公共 任務時，應儘可能採取公法方式，私法行為宜具有一定程度 之「備位性」、「補充性」，除非明白宣示其所選擇為私法 行為外，應解釋為公法行為，尤不許以私法行為擺脫公法之 拘束，而產生公法遁入私法之現象。因而：
⒈勞委會於訂立系爭實施要點時，同時併制訂「關廠歇業失業 勞工輔導就業獎助實施要點」，兩要點依據同為就業服務法 第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2款 ， 適用（獎助）對象亦皆為關廠歇業失業勞工，祇不得相互請 領就業貸款或輔導就業獎助；苟吾等將該獎助金發放之法律 行為解釋為單方行政行為時，亦即將此「獎助」給付行政定 性為公法行為之「授益性行政處分」，則與之具替代效果之 「貸款」法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘 束顯然有別，於立法論上要難自圓其說，亦非勞委會、職訓 局履行其公共任務之適切手段，本於事理上關聯性，尚不得 以法律形式選擇自由，認依系爭實施要點所為之貸款行為屬 私法契約。
⒉相對人依系爭實施要點與抗告人賴清龍簽訂系爭契約，貸與 新台幣（下同）100 萬元，因系爭實施要點為公法屬性，又 事物本質蘊含專以公權力主體之原告權利義務歸屬為規範對 象，並為履行其行政任務，自屬公法關係；固兩造就此為單 方或雙方行為，亦即所簽訂之契約實質內容究為津貼、補助 之單方行為（授益性行政處分），抑或為契約關係之雙方行 為（行政契約），其可能形式為何容有爭執，但此情皆與司 法院釋字第595 號解釋文揭示之墊償基金，因勞工保險局代 位求償而立於私人地位，非以公權力主體自居之私法關係迥 異，更非等同行政機關普遍性紓困與人民，而基於一般金錢 消費借款之「私經濟行政」行為，則本件具體事件應可認屬
公法關係所生之爭執，當無疑義。
⒊況本件係肇因於雇主依法應予以提撥退休準備金、給付資遣 費卻未充分為之，且斯時國家並未加以執行監督、查核之義 務，導致法律所賦予勞工之權益因工廠惡性倒閉而受有損害 ，而勞工權益之損害，與勞動檢查機關對雇主長期未依法履 行退休準備金提撥義務，未能盡到法定監督義務，也有一定 因果關係，是勞委會提供的金錢給付因此是一種補破網的補 救措施，即使未到賠償，也具有補償性質，足見相對人係基 於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭契約。故本 件與一般行政機關非基於公權力之行使，而處於與私人相當 之法律地位，並於私法支配下所為之助學貸款、對於民眾提 供購屋補貼利息或出售國民住宅等國庫行政（或稱私經濟行 政、給付行政），屬行政私法性質不同，蓋國家並無必須貸 與人民金錢以提供其完成大學教育或提供購屋補貼利息或出 售國民住宅等之責任，且上開助學貸款、購屋補貼利息等亦 非屬申請之人民原有既得之權益，或因國家之疏失導致其既 得之權益受損，而純屬國家處於與私人相當之法律地位所為 之私法行政行為，但本件則係雇主原應依法提撥予勞工之退 休金、資遣費等，此係屬勞工依法應得之既得權益，因國家 並未盡加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工之 既得權益因工廠惡性倒閉而受有損害，國家對於勞工實應負 補償之責任，堪認本件係國家基於對勞工的補償責任，進而 與勞工即抗告人簽立具有公法性質之系爭契約。而證人即前 華南銀行桃園分行經理蔡明育於本院言詞辯論時亦結證稱： 勞委會有說要按照年資、欠多少薪水，要貸款的金額多少， 有編列一個清冊給華南銀行總行，華南銀行總行用公文的方 式指示我們桃園分行要辦理貸款的事情等語，則本件抗告人 就借款之額度等，並無締約磋商空間，足見本件與助學貸款 、購屋補貼利息等，兩者實無法相比擬。故本件並無法律形 式選擇自由原則之適用，而無從定性為私法上消費借貸契約 。
㈥綜上，依其事物本質經綜合判斷，本院審認本件所適用之法 規屬性為具有社會補償性質之公法關係，而其行為主體之一 方即相對人為行政主體，且該項行政行為係基於國家補償之 公益目的，並已運用公法制度，又行政主體為該項行政行為 時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有 高度之公權力色彩，則本件應定性為公法關係，則此一公法 關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟 權限，要無審判權。
四、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起
行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財 產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付 ，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13 條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之 行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄，民 事訴訟法第3條、第6條、第15條、第17條、第20條至第22條 、第28條第1 項、第3 項、第29條至第31條之規定，於本節 準用之，行政訴訟法第2 條、第8 條第1 項、第14條第1 項 、第18條分別定有明文。查本件係兩造間就公法關係所生之 爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無 審判權，業已敘明綦詳；又此乃相對人（即行政機關）對抗 告人（即人民）提起之公法上財產關係給付訴訟，抗告人住 所均在桃園縣，應以渠等現居地之應訴便利性為考量重心， 且此地為訴訟事實發生地，而抗告人個人上開住居所在地之 行政法院亦同，即應由臺北高等行政法院管轄。五、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約 無涉，本院誤以本件係私法爭執為由，駁回抗告人所為移轉 管轄之聲請，自有未洽。抗告人抗告意旨指摘原裁定不當， 求予廢棄，為有理由，爰依民事訴訟法第490 條第1 項規定 ，另以裁定將原裁定撤銷並變更之，爰裁定如主文。六、據上論結，本件抗告為有理由，依民事訴訟法第490 條第1 項、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 14 日
民事第一庭 法 官 徐 培 元
正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣1000元。
中 華 民 國 103 年 1 月 14 日
書記官 邱 仲 騏