臺北高等行政法院判決
106年度訴字第326號
106年7月27日辯論終結
原 告 台灣宇博數位服務股份有限公司
代 表 人 Rob van der Woude（董事長）
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師
劉景嘉 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 陳政君
楊竣淵
莊子慧
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國106年1月20日交訴字第1051301302號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告交通部公路總局所屬臺北市區監理所調查發 現，原告公司以網路招募司機，分別於民國105 年3 月29日 及105 年8 月17日，以車號0000-00 、000-0000、000-0000 、000-0000及000-0000之車輛藉由Uber APP應用程式平台指 揮調度車輛營運載客，載客完成後乘客以信用卡付費，再由 原告拆帳分配金額予接受調度之司機，認原告有未經核准擅 自經營汽車運輸業之情事，嗣被告以105 年11月18日第20-2 0B00591 號、第20-20B00592 號、第20-20B00597 號、第20 -20B00598 號及20-20B00604 號5 件違反汽車運輸業管理事 件處分書（下合稱原處分），各裁處原告新臺幣（下同）15 萬元罰鍰。原告不服，向交通部提起訴願經決定駁回，循序 提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原告縱有被告所稱「經營汽車運輸業」之行為（原告否認 之），然其所謂「汽車運輸業」之經營行為，按最高行政 法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議(下稱最高行政法 院98年決議)、最高行政法院105年度10月份第1次庭長法 官聯席會議決議（下稱最高行政法院105年決議）、最高 行政法院105年度判字第290號判決、105年度判字第576號 判決之意旨，行為人基於同一目的而出於違反行政法上義
務之單一意思，則應為違反同一行政法上義務之接續犯， 該多次違規行為在法律上應評價為一行為，並於主管機關 裁處後，始切斷違規行為之單一性。而如行政機關已就違 章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所 為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不 二罰原則。
（二）依最高行政法院98年決議所載，其係就「A公司」違反郵 政法第6條第1項、第40條第1款規定，所涉及之行政法責 任問題，而為之決議，按郵政法第6條第1項規定及第40條 第1款規定可知，郵政法規定所處罰之違章行為，均係違 章行為人所為之「營業行為」。再依最高行政法院105年 度判字第290號判決、第576號判決所載，該等判決亦係就 違章行為人因從事「營業行為」而涉違反公路法、汽車運 輸業管理規則之行政法上責任，所為之論斷，該等判決並 均引用最高行政法院98年決議意旨。於本件，被告所為之 原處分係以原告之行為「係違反汽車運輸業管理規則第 138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條 第2項規定」予以裁處，前述規定均係就行為人「經營汽 車運輸業」之「營業行為」而為之裁處。本件被告原處分 既係認原告有「經營汽車運輸業」之「營業行為」，涉及 違反汽車運輸業管理規則、公路法規定之違章行為，則前 述最高行政法院98年決議、105年度判字第290號判決、第 576號判決，於本件自有適用。
（三）又另案臺北最高行政法院105年訴字1772號判決以98年決 議「係由單一行為人（A公司）透過其僱用之自然人從事 郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A公司 之指示，為該公司執行職務，故可認為係A公司反覆實施 之營業行為」，與該決議之記載不符，已有不合。因最高 行政法院98年決議並「未」指明「A公司」投遞郵件之營 業行為係由其受僱人實施，亦「未」就實際行為人與「A 公司」間之關係為何、性質為何，另為論斷，更「未」詳 論實際投遞郵件之人與「A公司」間有何主觀上之意思聯 繫。此外，最高行政法院98年決議之意旨，係在闡明「A 公司」之「營業行為」所涉之行政法上責任，應如何論斷 。故其判斷之重點，仍應在「受處分人」之「營業行為」 本身及所涉責任為何。尤以，就受處分之人之行為究應論 為「法律上之一行為」或多數行為，其所應考量之核心問 題應在於受處分人行為之態樣為何，評價為多數行為是否 有裁罰過度、違反比例原則之疑問，此與「A公司」與投 遞郵件之行為人間究竟是「僱傭關係」或者其他關係，尚
無任何關連。易言之，在98年決議題設之情狀下，客觀上 存有多數不同投遞郵件之行為人分別投遞郵件致不同收件 人之「行為結果」，然此「行為結果」，乃至於其所涉及 之「法益」及遭受破壞程度，均不因該等投遞郵件之人與 「A公司」間存有「僱傭關係」或其他法律關係，而有不 同。因此，105年度訴字第1772號判決以「A公司」與投遞 郵件之行為人為僱傭關係，因而認定98年決議題設情形與 本件情形不同，其論理顯已逾越98年決議意旨。（四）最高行政法院105年決議係就行為人連續刊登廣告之行為 所涉行政法上責任，而為之論斷。該決議涉及之藥事法第 65條及第24條規定，由此可知，該決議所論斷之廣告行為 ，實際上亦係行為人為促進其營業為目的而為之行為，同 屬行為人之營業行為。該決議之核心意旨在於行為人從事 之行為如在本質上屬「集合性概念」，以「連續」、「多 次」相同之單一行為而達相同之目的者，即應論為「法律 概念上之一行為」。行為人如係「連續」從事違反「不作 為義務」之行為，且係基於「單一意思」，所違反者又是 「同一」行政法上義務，即應論為「法律概念上之一行為 」。於本件情形，被告以原處分認原告從事經營汽車運輸 業，係以原告於網路上刊登招攬汽車駕駛人之說明為據。 縱依被告前述之主張，則就本件各處分所涉及之汽車駕駛 人而言，原告僅有「單一意思」，並基此「連續刊登網路 文宣」，自僅有單一行為可言。況且，被告認原告違反汽 車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，該 等規定均係就行為人未經許可而經營汽車運輸業之行為， 而為之裁處。該等規定係課予「未經許可」之行為人「不 作為義務」（不得經營汽車運輸業）。故被告原處分係認 原告違反「不作為義務」。原告既係基於「單一意思」， 如因此違反「不作為義務」，亦應論為「法律概念上之一 行為」。尤以，「營業行為」與「廣告行為」均屬「集合 性概念」，均係由行為人以相同或類似之連續行為，以達 「營業」或「促進營業」（招徠營業）之相同目的。綜上 所述，最高行政法院105年決議之意旨於本件自有適用。（五）本件被告認原告未經允許經營汽車運輸業，因而違反公路 法第77條第2項規定。然公路法第2條規定所稱「汽車或電 車運輸業」，係指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬 之事業而言。原告否認曾有經營汽車運輸業之行為。然就 被告所稱「汽車運輸業」之經營行為，按公路法第77條2 項規定所禁止之「經營汽車運輸業」行為，依經驗法則及 社會通念，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收
取報酬之同種類數行為，具反覆、繼續之特徵。就公路法 規範之目的而言，前述經營行為應屬反覆實施之同種類行 為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為。臺北高 等行政法院104年度訴字第1396號判決、最高行政法院105 年度判字第290號判決，均持相同見解。本件五件原處分 所涉「違章行為」均發生於台北市、新北市地區，其地點 極為接近，可知被告於105年11月18日之系爭五件處分， 係就原告發生於「105年3月29日、105年8月17日」之「違 章行為」，分別作成裁處，顯係將原應評價為「單一行為 」之同種類行為或相同狀態，逕自割裂後分別處罰，原處 分確有缺失；況依公路法第77條第2項於106年1月4日修正 時之立法理由所載，依立法者之原意，被告依行為時公路 法第77條第2項規定對於原告就各次載客服務分別處罰， 確有違反一行為不二罰原則之違法。
（六）本件被告所作成之第20-20B00591號、第20-20B00592號、 第20-20B00597號、第20-20B00598號原處分書(下稱四則 原處分)所載違章日期均為105年3月29日。惟查，被告於 作成前開四則原處分之前，已於105年5月24日作成第20-2 0AA00445號、第20-20AA01247號、第20-20AA01376號、第 20-20AA01377號、第20-20AA01378號、第20-20AA01380號 、第20-20AA01431號等七件處分，並於6月3日送達原告， 依最高行政法院前開決議意旨，四則原處分所裁處之違章 行為，應與被告前於105年5月24日作成、6月3日送達之7 件處分所裁處之違章行為，為相同之單一行為。被告於作 成前開7件處分後，又再以四則原處分就相同之單一行為 再為處罰，顯有違反一行為不二罰之違法。
（七）而105年11月18日第20-20B00604號處分書(下稱原處分之 五)所載違反時間為「105年08月7日19時45分00秒」。惟 查，被告於作成該處分書之前，已於105年08月03日作成 第20-20B00138號、第20-20B00139號、第20-20B00141號 、第20-20B00142號等4件前處分，並於8月10日送達原告 。依前開最高行政法院決議意旨，原處分之五裁處之違章 行為，與被告105年8月3日作成、8月10日送達之4件前處 分所裁處之違章行為，應為相同之單一行為。被告於作成 前開4件前處分後，又再以原處分之五就相同之單一行為 再為處罰，顯有違反一行為不二罰之違法。
（八）按行政程序法第36條規定、第43條規定及最高行政法院39 年判字第2號判例意旨，認定事實應依證據，不得以擬制 方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則 。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在
，始能據以作成負擔處分。查被告無從辨明原告所謂與他 租車公司司機之合作契約關係內容為何？原告究有如何利 用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查明之 下，被告即驟然認定原告有經營汽車運輸業、利用Uber APP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章 行為云云，未憑證據，遽認原告涉及違章情節，自有違法 不當，當依法撤銷。倘容任被告於毫無明確事證之下，即 斷然對原告課處裁罰，無非形同要求原告提出證據證明自 己並無違章行為，顯將證明有否違章行為存在之舉證責任 ，轉嫁原告負擔，與前述規定及法理、判例意旨顯相違背 。
（九）被告雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條處 罰之」，被告及訴願決定均係以原告與「駕駛人」共同從 事違反行政法上義務之行為，作為原處分及訴願決定之依 據。然被告並未具體指明原告究係與「何人」共同實施違 反行政法義務之行為，更無提出任何具體事證，證明原告 與該人間確有「共同實施違章行為」之故意。且查，依本 件原處分書所載，被告僅載明「車號」、「車種」、「車 主證號」（僅有四碼）。如依此記載，被告似係認定原告 與處分書所載車輛之「所有人」共同從事違反行政法上義 務之行為，此與被告與訴願決定均以：原告與「司機」共 同從事違反行政法上義務之行為，已有不合。被告106年5 月25日「行政訴訟答辯（二）狀」第2頁及被證6裁罰記錄 ，雖列載被告認定原告與下列人員共同實施違章行為：林 忠泰、張堂配、張鈺唯、陳孟婷、劉致宏、張正男、陳玉 惠等人。然而，被告未曾於本件原處分記載前開人員之姓 名，亦未見被告於原處分有任何之記載或說明。從而，被 告確實未於原處分明載其所認定與原告共同實施違反行政 法上義務行為之行為人為何人，有欠明確性。故被告空泛 指稱原告與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為 」，顯無事證依據，其認事用法均有違失。（十）原處分雖稱原告涉嫌「未經申請核准利用網路平台經營汽 車運輸業…」違章行為，然原告係以：管理顧問、資料處 理服務、電子資訊供應服務等事項為業，並無被告所稱「 汽車運輸業」。再者，被告雖指稱原告利用「Uber APP」 軟體平台（車輛派遣系統），調度、派遣車輛並收取費用 云云。惟查，該「Uber APP」軟體平台實係由總部設於荷 蘭之荷蘭商Uber B.V.公司透過行動通訊網路而經營維護 ，原告是Uber集團所屬Uber International Holding B.V .於台灣成立之100%子公司，雖與「Uber B.V.」公司為同
屬一集團而為關係企業，惟僅受「Uber B.V.」委託在台 灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台。 原告無從介入「Uber APP」軟體平台之營運，亦非該「 Uber APP」軟體平台之經營主體，也未曾為提供該軟體服 務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「Uber APP」軟體 之個人司機簽署任何契約。
（十一）「Uber APP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯 繫彼此乘車需求的軟體平台，無論原告，抑或Uber集團 之任一公司，均未曾擁有系爭車輛，更未曾「派遣」或 「調度」任何車輛。原告未曾與系爭車輛之所有權人或 其駕駛有任何合作契約，更無從對該車輛或駕駛有任何 控制、利用或派遣行為。是被告指稱原告有派遣調度系 爭車輛之行為云云，確與事實不符，原處分自有違誤。（十二）綜上所述，原處分之合法性顯有疑義甚明。並聲明：１ 、撤銷訴願決定及原處分（交通部公路總局105年11月 18日第20-20B00591 號、第20-20B00592 號、第20-20B 00597號、第20-20B00598號、第20-20B00604號對違反 汽車運輸業管理事件處分書）。２、訴訟費用由被告負 擔。
三、被告答辯略以：
（一）本件原告之行為係未經申請而經營汽車運輸業致違反公路 法第77條第2項規定，則依臺北高等行政法院105年度訴字 第1582號判決意旨，原告所違反之義務實為未經申請不得 經營汽車運輸業之不作為義務，而今其行為既違反前開不 作為義務，自應屬行為犯，有行政罰法第14條第1項規定 之適用；縱認原告為不行為犯(僅假設語，被告否認之)， 則依學說見解，不行為犯亦有行政罰法第14條第1項規定 之適用。而依行政罰法第14條第1項規定及最高行政法院 104年度判字第627號判決意旨，此際自仍需追究原告作為 共犯之故意責任。至過失責任部分，因過失之複數行為人 間並無意思聯絡可言，且行政罰法第14條第1項規定僅以 故意為限，故無需追究共犯之過失責任。
（二）本件原告並未依法登記經營汽車運輸業，此亦為原告所不 否認，原告雖辯以其非經營Uber APP之主體，亦未與加入 Uber APP平台之司機締結契約云云，惟依最高行政法院10 5年度判字第264號判決意旨，加入Uber APP平台之司機確 有經營汽車運輸業之事實，而原告雖未親自駕駛車輛，然 依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係由 原告所招募加入前開平台，且經原告審核後允許加入該平 台，而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經
營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，原告亦自使用Uber APP平台司機處收取費用，且處分案件皆有搭乘時叫車畫 面、採證照片及車資收據可稽，依最高行政法院98年度裁 字第994號裁定意旨，原告顯然有與加入Uber APP之司機 故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之 行為，原告所辯並無可採。且是依行政罰法第14條第1項 所定分別處罰之意旨，被告對原告裁罰應屬有據。（三）本件原告確有與加入Uber APP平台之司機故意共同實施違 反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為已如前述， 並無被告所稱於事實未明之際即驟然認定之情事，是原告 主張原處分有違反行政程序法第36條規定云云亦屬無由， 不足可採。而原告之違規行為態樣係以提供Uber APP平台 之方式與司機共同違反公路法及汽車運輸業管理規則上義 務，此行為態樣之特徵即在於在同一時段不同地點，原告 皆有與個別加入Uber APP平台之司機違反公路法及汽車運 輸業管理規則上義務，不僅具有反覆性及持續性，更有個 別性，若未就同一時段不同地點之違章行為加以評價，即 有評價不足之情形，從而就本件個案具體事實以觀，本件 所涉105年11月18日第20-20B00591號、第20-20B00592號 、第20-20B00597號、第20-20B00598號、第20-20B00604 號等5件違反汽車運輸業管理事件處分書（以上統稱原處 分）所涉車輛之車牌號碼及駕駛人之身分證字號皆有不同 ，車號0000-00之駕駛人為忠泰、車號000-0000之駕駛人 為堂配、車號000-0000之駕駛人為淵宏、車號000-0000之 駕駛人為致宏、車號000-0000之駕駛人為正男，前揭駕駛 人之名稱不同，相貌亦有差異，足認原告係分別與不同之 5名汽車駕駛人故意共同實施違反公路法第77條第2項之行 為，則依臺北高等行政法院105年度訴字第1772號判決意 旨，自屬數行為，被告就原告之持續性反覆性之營業行為 ，以裁處次數為標準認定行為數，並認定原告與不同地點 之個別司機有故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理 規則上義務之行為，而以原處分加以裁罰，並無違反一行 為不二罰原則。
（四）綜上所述，原處分並無違法之處，原告主張顯無理由。並 聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。四、兩造聲明陳述同上，因此本件首要爭點系爭五件原處分，就 原告言是否屬共同實施未依法申請核准而經營汽車運輸業？ 是否為一行為有一行為二罰情事？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、行為時公路法第第2 條第14款規定：「……十四、汽車或
電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之 事業。」第37條規定：「（第1 項）經營汽車運輸業，應 依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、 遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運 業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關 申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者， 向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者， 向縣（市）公路主管機關申請。三、經營計程車客運業， 其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在 直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2 項） 前項第二款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市 ）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄 市、縣（市）公路主管機關之同意；有不同意者，報請中 央公路主管機關核定之。」第77條第2 項規定: 「未依本 法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬 元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之 車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」（現行 106 年1 月4 日修正公在規定為：「未依本法申請核准， 而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新 臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業， 其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣 四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。 」）
⑴前揭公路法第77條於73年間原始立法意旨即為：……車輛 日增，交通秩序難以維護，而遊覽車及自用車非法營業之 禁止，公路兩側建築物與廣告物妨礙行車安全之取締等… …，均非在法律中釐訂其範圍，故無法執行，今加以修正 ，以利執行。因此公路法第77年規定主要行政管制目的， 乃藉裁罰未經申請核准未納入行政主管機關管制上之各式 動力車輛（包括遊覽車客運業、汽車客運業、小客車租賃 業等）非法營業，以維護交通秩序及社會大眾行的安全。 ⑵因此，經營汽車運輸業者，依公路法第37條規定，本負有 依法向主管機關申請核准之作為義務；若以不作為方式未 履行作為義務（依公路法第37條規定依法申請核准籌備） ，而經營汽車運輸業者，即構成違反公路法第77條第2 項 之違章，應依法裁處。
２、次行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政 法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。 」其立法意旨明載：行政法上共同違法之規定，不採刑法 有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不法內涵及非
難評價不若刑罰，且為避免實務不易區分導致行政機關裁 罰時徒生困擾之故。所謂「故意共同實施」，係指違反行 政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共 同完成者而言。又第一項所稱「情節之輕重」，係指實施 違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之 高低等因素。前開規定所稱「故意共同實施」，係指違反 行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意 共同完成者而言，縱使將二以上行為人之行為，分開個別 獨立觀察，未必均充分滿足違反行政法上義務行為之構成 要件（亦即個別行為只該當於一部分之構成要件），僅須 該二以上行為人之行為均係出於故意，且共同完成違反行 政法上義務行為之構成要件，即屬當之。至於共同完成違 反行政法上義務構成要件事實或結果之各個行為人，其法 律責任係「分別」依其行為情節之輕重裁處（參照法務部 101 年8 月8 日法律字第10100590680 號函即採相同見解 ）。
３、再按一行為不二罰原則，又稱「禁止雙重處罰原則」，其 本意係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之 措施多次予以處罰，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀 念，惟經學者一再闡發，已逐漸發展成為憲法上原則，此 就美國憲法增修條文第5 條規定：「受同一犯罪處分者， 不得令其受兩次生命或肢體上的危害」及德國基本法第10 3 條第3 項規定：「任何人均不得因同一行為，根據一般 性刑事法律多次被處以刑罰」等國憲法規定觀之，不難索 解。然此一原則，可否擴及違反行政罰法上之處罰，論者 雖不一其說，但通說已將之提昇為法治國之基本原則，成 為憲法上之理念。司法院釋字第604 號解釋繼釋字第506 號解釋之後，亦肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於 行政罰法有其適用。一行為不二罰原則適用之前提，就是 行為人所為違反法規範義務之行為必須為一行為，強調對 於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為） ，國家給予多次之裁罰將會違反比例原則而應禁止之，換 言之，一事不二罰原則僅有在行為人以「一行為」違反行 政法上之義務時，始有適用。
⑴所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」； 所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法 上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為 不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違 反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就『個案具 體事實』予以綜合判斷--亦即針就個案具體情節，斟酌法
條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及 社會通念或專業倫理等綜合決定之。
⑵不作為亦可能違反數個行政法上義務（即違反作為義務） ，如何認定其單一性？其判斷，不以不作為是否同一時間 為準，而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為 是否同一而定。如單一的作為可防止多數不作為效果之發 生，則該不作為係一行為違反數個行政法上（作為）義務 ；如必須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不 作為，構成數行為違反數個行政法（作為）義務，而不問 其義務內容是否相同。而基於保護法益的行政目的（不應 該有脫離保護法益的行政目的），賦予人民一定的作為義 務，再依行為人違反義務的次數，定義行為數，進而定義 違規次數及處罰次數。（最高行104 年度判字第121 號判 決意旨）。
⑶司法院釋字第604 號解釋大法官許宗力協同意見書略以： ……關鍵在於「一行為不二罰原則」所稱之一行為，是否 以自然單一行為為限。所謂自然單一行為，指的是以一個 理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所 理解的一行為。法律上單一行為則是法律所創設之人工式 的一行為概念，可能是將數個自然單一行為整體合併為一 行為，一個評價單位，也有可能如本件所涉情形，將一個 自然單一行為「切割」成數行為，分別評價。「一行為不 二罰原則」適用在刑罰領域，所稱一行為一般係指自然單 一行為，蓋一行為不二罰原則畢竟是基本權之一種，自當 以基本權主體－法律門外漢之一般人民的觀點來定義一行 為，且刑罰嚴重影響人民權利，將一行為解為自然單一行 為對人民較為有利。德國聯邦憲法法院曾就基於良心理由 拒服替代役之刑事犯，以行為人是基於一次性永久不變的 良知決定為理由，認為是一行為，因此不能重複訴追、處 罰，在另案，於行為人因參加犯罪組織而受罰後，始發現 行為人作為犯罪組織之一員，還參與其他犯罪行為，憲法 法院則認為是不同行為，所以分別處罰並不違反「一事不 二罰原則」，這兩個例子都是以自然單一行為來理解「一 行為不二罰原則」之一行為，良有以也。至於在秩序罰領 域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，本 席認為『應不以自然單一行為為限，亦可包括法律上單一 行為』。因秩序罰重在行政管制目的之達成，吾人不能排 除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為 「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰， 始能達成行政管制目的之情形，而只要行政管制所欲維護
之公共利益與基本權利具有相同憲法位階，基於憲法之體 系與和諧解釋，在詮釋、理解「一行為不二罰原則」時， 將法律單一行為納入一行為概念，自有其必要與正當性。 其次，雖然將自然單一行為切割成數個法律單一行為分別 評價，對相對人較為不利，但相對於刑事罰，秩序罰對人 民權利影響畢竟較屬輕微，是所謂一行為，適用在刑事罰 領域不包括法律單一行為，在秩序罰領域則從寬解為包括 在內，應無不許之理。最後，即使「切割」過的法律上一 行為納入「一行為不二罰原則」的一行為概念範疇，「一 行為不二罰原則」的功能並不致於因此就被「淘空」，畢 竟立法者將自然單一行為「切割」成數個法律上單一行為 ，仍不能恣意，凡「切割」超出達成管制目的所需之限度 ，例如將違規停車行為以每五分鐘舉發一次，或將連續排 放污水行為以每五分鐘採樣一次，或將超速行為以每隔十 公尺測速照相舉發一次為標準，而「切割」成數行為，並 分別評價、處罰，仍得以違反憲法上「一行為不二罰原則 」加以非難，在此，可謂是「一行為不二罰原則」之審查 與比例原則之審查在某意義上之匯流。……。 ４、承上，行為人以未依公路法第37條規定向主管機關申請核 准（即以不作為方式未履行其作為義務），而由其他個別 多數之第三行為人，完成經營汽車運輸業即分別共同實施 違反行為時公路法第77條第2 項規定之構成要件，自屬故 意共同實施違反行政法上義務之行為；即行為人與個別第 三行為人間，各自故意共同實施違反行政法上義務之行為 。
５、行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上 義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。 但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」第25 條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者 ，分別處罰之。」
６、最高行政法院94年6 月份庭長法官聯席會議決議：按「一 行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免 因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不 同法律之處罰，而承受過度不利之後果。查建築法第91條 第1 項第1 款及商業登記法第33條第1 項規定，係以未經 核准變更使用或經營其登記範圍以外之業務行為為處罰條 件。亦即單純不申辦之不作為尚未該當於構成要件，而須 俟其有變更使用之作為時，始得加以處罰。 ７、最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會議決議：按「除 中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信
函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下 列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並 通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、 違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有 通信性質文件為營業者。」為郵政法第6 條第l 項、第40 條第1 款所明定。本件A 公司自92年6 月起所為持續違反 郵政法第6 條第1 項規定之遞送信函、繳費通知單之營業 行為，經交通部於93年4 月28日依郵政法第40條第1 款處 以罰鍰及通知其停止該行為（即第1 次處分），該第1 次 處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6 月至10月間， 惟A 公司自92年6 月起所為之遞送信函、繳費通知單之營 業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行 政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A 公司於接獲第1 次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通 知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於93年9 月14日通知 A 公司就其另於93年5 、6 月間所為遞送信函、繳費通知 單之營業行為陳述意見，並於93年12月24日處以罰鍰並通 知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A 公司於接獲第 1 次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A 公司 於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已 對於A 公司於接獲第1 次處分書後至接獲前處分書前所為 遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就 A 公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃 交通部嗣又於94年2 月21日對A 公司93年7 月所為營業行 為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核 與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。 ８、最高行政法院105 年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決 議：藥事法第65條：「非藥商不得為藥物廣告。」違反此 規定者，應依同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第65條 係課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同 法第24條規定：「本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法 ，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。」而「廣 告」乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以 達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利 用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為 ，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思， 則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在 法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規 行為之單一性。
（二）事實概要欄記載及下列事實兩造並不爭執，並有兩造提出
之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足 認為真實。
１、系爭原處分所涉車輛駕駛人加入「Uber APP」軟體平台之 日期詳如日期如下（原告陳報，詳本院卷第138 至第139 頁）：
⑴104年2月24日，第20-20B00591號所示車牌號碼0000-00自 用小客車加入平台。
⑵104年3月15日，第20-20B00597號示車牌號碼000-0000自 用小客車加入平台。
⑶104年3月28日，第20-20B00604號示車牌號碼000-0000自 用小客車駕駛加入平台。
⑷104年5月11日，第20-20B00592號示車牌號碼000-0000自 用小客車加入平台。
⑸104年10月27日，第20-20B00598號示車牌號碼000-0000自 用小客車駕駛加入平台。
２、被告交通部公路總局所屬臺北市區監理所調查發現，原告 公司分別於105年3月29日及105年8月17日，為未經申請核 准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之違章 行為。
⑴105 年3 月29日，由駕駛人林忠泰駕駛之車牌號碼0000-0
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