臺北高等行政法院判決
106年度訴字第309號
106年8月17日辯論終結
原 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）住同上
訴訟代理人 李永裕 律師
複 代理人 楊上德 律師
被 告 交通部
代 表 人 賀陳旦（部長）住同上
訴訟代理人 林璧緣
黃慧美
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
105年12月30日交訴字第1051301237號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人八仙樂園育樂股份有限公司（下稱八仙 樂園公司）經營「八仙海岸」觀光遊樂業，與訴外人瑞博國 際整合行銷有限公司（下稱瑞博公司）簽訂「活動場地租賃 合約書」，雙方約定由八仙樂園公司出租其市○○○○○○ ○○○○○市○里區○○路○段000號後方之6、7、8遊樂區 塊（下稱系爭活動場地，即八仙樂園園區內遊樂設施「歡樂 海岸」及「快樂大堡礁」二項遊樂設施所在地），供瑞博公 司於民國104年6月27日舉辦彩色派對使用，惟活動晚間發生 粉塵爆炸燃燒，致400多餘人輕重傷，涉及重大公安事件， 原告即原處分機關爰依發展觀光條例第37條及第54條規定， 以104年6月28日新北府觀管字第1041192116號函（下稱原處 分），命八仙樂園公司立即全部停止對外營業。八仙樂園公 司不服，提起訴願，遭被告即訴願決定機關決定原處分撤銷 ，原告遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
㈠程序事項：
⒈本件被告在原告自治事項範圍內，以訴願決定撤銷原處分 ，已侵害原告自治事項之自己責任解決權，原告之權利顯 然因而受有侵害，為行政訴訟法第4條第3項所指之「利害 關係人」，具實施訴訟之權能，自得依行政訴訟法第4條 第3項規定提起撤銷原訴願決定之行政訴訟，此有最高行 政法院91年度裁字第909號、第1037號裁定、99年度判字 第417號、臺灣臺北地方法院104年度簡字第10號、本院91 年度訴字第3174號判決意旨可參，於劉建宏教授之「地方 自治團體之原處分機關不服自治監督機關訴願決定之行政 救濟途徑」、「撤銷訴訟：原處分機關不服訴願決定時之 行政救濟途徑」法學論著、劉宇嫻著「論中央對地方自治 團體之監督－以作為及不作為之監督及其法律救濟」碩士 論文中亦有精闢之法學論證。
⒉本件原告依發展觀光條例第37條第1項及同條例第54條第1 項作成原處分，而發展觀光條例則係為發展觀光所制定之 法律，依據地方制度法第2條第2款、第18條第10款第3目 ，直轄市之觀光事業為直轄市之自治事項，且依地方制度 法第18條第10款第3目規定，直轄市之觀光事業無被認為 係委辦事項之餘地。原訴願決定既於原告之自治事項範圍 內違法撤銷原告所作成之原處分，對於原告而言自係為具 有外部效力之侵益行政處分，顯已侵害原告之自治事項之 自己責任解決權，而原告之權利既係因原訴願決定而受有 侵害，原告對原訴願決定自有提起行政訴訟之法律上利害 關係，而有實施訴訟之權能，高雄高等行政法院104年度 訴字第362號、本院102年度訴字第322號判決（經最高行 政法院102年度裁字第1123號裁定駁回上訴而確定）、最 高行政法院94年度判字第419號、104年度判字第123號、 95年度判字第1808號判決意旨參照。
㈡八仙樂園公司究係何項目經原告檢查不合格且情節重大為八 仙樂園公司知之甚詳，依行政程序法第97條第2款規定，原 告毋需於原處分記明。縱認為此部分已構成未載理由之程序 瑕疵（原告否認），原告於原訴願程序所提出之答辯書面亦 已具體載明，依行政程序法第114條第1項第2款規定，該程 序瑕疵亦經治癒。依行政訴法第258條所揭櫫「無害之瑕疵 」法理，該未載理由之程序瑕疵客觀上既未影響原處分實體 結果，即不得以該無害實體結果之程序瑕疵撤銷原處分： ⒈書面處分若未記載作成處分應記載之理由，於相對人或利 害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之 理由之情況，該處分並無違法可言（行政程序法第97條第
2款規定參照）；即令於未符行政程序法第97條各款之情 況，若處分機關於訴願程序提出答辯之書面中已補充載明 行政處分應記明之理由，使處分相對人知悉者，即已踐行 行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處 分原未載明理由之瑕庛即已告治癒，有最高行政法院104 年度判字第726號、97年度判字第214號、103年度判字第 57號行政判決意旨參照。
⒉第按，程序上有瑕疵之行政處分，其實質內容如符合法律 規定，應無須與內容違法之行政處分，作相同之處理。行 政處分雖罹程序瑕疵，但行政機關縱然遵守程序規定，仍 將作成或仍應作成同一內容之處分時，自更無撤銷之必要 ，有最高行政法院104年度判字第511號、本院95年度訴字 第1647號判決意旨及前大法官陳敏所著行政法總論（102 年9月8版）第422頁可參。
⒊卷查：原告於原處分已載明：「主旨：有關貴公司於本（ 104）年6月27日下午8時發生粉塵爆炸案，造成400多餘人 輕重傷，涉及重大公安事件，即日起應立即全部停止對外 營業，並請確實負起一切責任，請查照。說明：依據發展 觀光條例第37條及第54條規定辦理。」等語。可知原處分 根據之事實為104年6月27日下午8時許於八仙樂園公司園 區內發生粉塵爆炸案所造成400多餘人輕重傷之重大公安 事件，處分理由則係因該公司經檢查結果有不合規定之情 形且情節重大，原告爰依發展觀光條例第54條第1項規定 為八仙樂園公司「停業處分」，而事故發生之原因，乃肇 因於八仙樂園公司為國內經營水域遊樂設施之業者，竟在 其管領之園區內水域遊樂設施（即遊樂設施項目「歡樂海 岸」及「快樂大堡礁」）辦理非營業項目活動（抽乾泳池 池水辦理彩色派對活動），涉及變更水域遊樂設施使用用 途，未符「緊急救難及醫療急救系統」所提送之遊樂設施 使用用途，亦未依規定設置遊客安全維護及急救醫療設施 ，並建立緊急救難及醫療急救系統等，違反發展觀光條例 、觀光遊樂業管理規則之「重大違規行為」，因而造成數 百人傷亡之重大公安事件。此為八仙樂園公司所知之甚稔 ，縱令認為原處分未明確記載八仙樂園公司究係何項目經 原告檢查不合格且情節重大（假設語氣），然此部分無待 處分機關說明該公司即已知悉或可知悉，依行政程序法第 97條第2款規定，原告縱未就此記明，亦無違法可言。 ⒋即便上開所述不可採（假設語氣），然原告於105年11月 25日訴願答辯書中亦已補充載明行政處分所應記載之理由 ，使八仙樂園公司知悉，即已踐行行政程序法第114條第1
項第2款補記理由程序，原處分原未載明理由之瑕疵即已 告治癒，應屬灼然。況程序上有瑕疵之行政處分，其實質 內容如符合法律規定，當無須與內容違法之行政處分，作 相同之處理。亦即縱認原處分所載罹有程序瑕疵（假設語 氣），惟客觀上顯不足影響原處分之實體結果，即便將原 處分撤銷，原告仍將且應作成同一內容之處分，八仙樂園 公司於處分作成時對違規之事實完全了解，並無受突襲性 處分之情形，參考行政訴訟法第258條所揭櫫「無害之瑕 疵」法則，即不得以該無害實體結果之程序瑕疵撤銷原處 分。
㈢發展觀光條例第54條第1條前段明定觀光遊樂業違反相關檢 查結果，且情節重大者，主管機關即得逕命觀光遊樂業者定 期停止其營業之一部或全部，不需先行限期改善之程序，此 不僅有審判實務判決可資為據，亦為被告所屬觀光局於他案 訴訟之主張。訴願決定以原告依據發展觀光條例第54條第1 條前段作成停業處分，須原告應先另令八仙樂園公司限期改 善，且須八仙樂園公司屆期仍未改善且情節重大方得為之為 撤銷原處分之論據，顯具重大違法瑕疵：依本院105年度訴 字第598號判決意旨，被告所屬觀光局於該案訴訟程序中亦 係主張發展觀光條例第54條第1項前段明定對於觀光遊樂業 違反相關檢查結果且情節重大者，主管機關即得逕命觀光遊 樂業者定期停止其營業之一部或全部，而無先命限期改善之 必要。惟本件訴願決定反認原告應先另令八仙樂園公司限期 改善，且須八仙樂園公司屆期仍未改善且情節重大，資為撤 銷原處分之論據云云，顯具重大違法瑕疵云云。四、被告主張：
㈠原告為原處分機關，被告為上級機關，原告不服訴願決定提 起撤銷訴訟，不符行政訴訟法第4條規定，起訴不合法。所 稱係在自治事項範圍內、被告侵害其自治事項之自己責任解 決權、有提起行政訴訟之法律上利害關係等節，均不足採： ⒈依行政訴訟法第4條第1項及第3項規定意旨，得提起撤銷 訴訟者，須為依法提起訴願而不服其決定之人民（訴願人 ）或訴願人以外之利害關係人，另依該條文排序解釋，得 不經訴願程序逕行提起撤銷訴訟之利害關係人，必亦係因 受中央或地方機關之「違法行政處分」，經訴願決定維持 ，認為損害其權利或法律上利益之人，此有最高行政法院 96年度判字第1384號判決、本院105年度訴字第682號判決 可資參照。
⒉訴願程序乃行政程序之一種，係行政體系內部自省之救濟 程序，並非獨立於行政體系外之司法程序，依訴願法第95
條前段、第96條規定以觀，在訴願決定撤銷原處分時，不 待其確定，為原處分之機關原則上即應受其拘束，其意旨 應在於強化訴願決定之效力。再按行政訴訟法對於原處分 機關之地位，依行政訴訟法第24條之規定，係被定位為被 告機關。是不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，原處分 機關（即訴願相對機關）縱認訴願決定違法時，亦不允許 其對於訴願機關提起撤銷訴訟，有本院105年度訴字第682 號、96年度訴字第65號判決可參。
⒊本件原告為原處分機關，八仙樂園公司不服原處分，提起 訴願，依訴願法第4條第3款規定，被告為該案訴願管轄機 關，於105年12月30日以交訴字第1051301237號訴願決定 書撤銷原處分，基於訴願制度之本旨及行政一體之原則， 原處分機關即應受訴願決定意旨之拘束，不得對系爭訴願 決定不服而提起行政訴訟（另有最高行政法院92年度裁字 第543號、臺中高等行政法院90年度訴字第706號、91年度 訴字第2號、本院90年度訴字第2020號裁定、院字第2296 號可資參照）。又原告於本件訴訟並非行政訴訟法第4條 第1項之人民或居於與人民相同之地位，亦非同條第3項之 利害關係人，自無從提起撤銷訴訟；再者，原告亦不因系 爭訴願決定「原處分撤銷」而受侵害（或侵害之虞），欠 缺權利保護必要，其起訴為不合法。
⒋原告援引之行政法院裁判均與本件背景事實有所不符，原 告認八仙樂園公司違反發展觀光條例及觀光遊樂業管理規 則等規定，並以發展觀光條例第37條及第54條為裁罰依據 。依發展觀光條例第37條第1項、第66條第4項授權中央主 管機關訂定之觀光遊樂業管理規則第32條第1、2項、第34 條第2項、第35條規定意旨，可知原告均係以中央所制定 或訂定之法規對八仙樂園公司為相關管理事項，並據以作 成原處分，然「八仙海岸」（八仙樂園公司之觀光遊樂業 名稱）係由交通部於94年10月4日以交路㈠字第094001124 5號公告，依發展觀光條例第2條第3款指定其經營範圍為 觀光地區，復於102年9月30日由交通部觀光局核發其觀光 遊樂業執照，又原告於104年6月26日以新北府觀管字第10 41161220號函同意備查八仙樂園公司所提送之「緊急救難 及醫療急救系統」，亦載明「…依觀光遊樂業管理規則第 35條第1項規定辦理」。是以，本件原告並非依其權限而 制（訂）定自治法規並據以裁處，難認原處分係屬「地方 自治事項範圍內」。且參原告所提出之行政法院裁判，亦 無從肯認之，如最高行政法院99年度判字第417號、臺灣 臺北地方法院104年度簡字第10號判決，係認中央立法並
執行或交由地方自治團體執行之事項，應屬委辦事項，而 非自治事項；而原告所提之其他裁判，地方政府均有自治 法規之制（訂）定，如高雄高等行政法院104年度訴字第 362號、本院102年度訴字第322號、最高行政法院94年度 判字第419號、104年度判字第123號、第35號、103年度判 字第552號、97年度判字第301號、95年度判字第1971號、 第1808號判決等，均係自治法規而衍生之相關紛爭，在此 不一一贅述。
⒌再者，原告並非基於人民相同地位，亦未說明究因系爭訴 願決定之作成而何等權利（自主權限）受到侵害（原告雖 有提及「自己責任解決權」，惟尚無司法實務足以支持其 見解，亦與本院91年度訴字第3174號判決意旨不同），與 下列原告所引用之最高行政法院91年度裁字第909號裁定 、本院91年度訴字第3174號判決見解並不相符。 ㈡原處分未載明作成處分所憑事實及理由，且未載明停止營業 之範圍、期間，違反行政處分明確性原則及比例原則： ⒈行政程序法第5條規定，乃在求行政行為內容之明確，俾 利相對人遵循或尋求救濟，以符合法治國原則。同法第96 條第1項第2款規定，書面行政處分應記載事實、理由及其 法令依據之目的，亦係為符法律明確性原則及行政救濟之 可審查性。
⒉依裁處時發展觀光條例第37條第1項、第54條第1項、發展 觀光條例裁罰標準第8條附表4項次3規定可知，觀光遊樂 業經主管機關實施定期或不定期檢查結果有不合規定者， 除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者， 方得處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並對於情節重 大者，定期停止其營業之一部或全部。惟原處分僅載有「 有關貴公司於本（104）年6月27日下午8時許發生粉塵爆 炸案，造成400多餘人輕重傷，涉及重大公安事件，即日 起應立即全部停止對外營業，並請確實負起一切責任…」 、「依據發展觀光條例第37條及第54條規定辦理」等內容 ，並未載明八仙樂園公司違反法規之項次，亦無法明確得 知究係何項目經原告檢查不合格、又如何有經限期改善屆 期仍未改善且情節重大之情事。
⒊承上所述，本件經八仙樂園公司提起訴願，被告之訴願審 議委員會審議時，無法藉由原處分判斷原告認定八仙樂園 公司違反行政法上義務規範之違規事實為何、處分作成適 用之法規是否正確及其理由是否適當，原告縱於訴願程序 中之答辯書中指明原告檢查八仙樂園公司於事故發生前檢 送之「緊急救難及醫療急救系統」後，認定八仙樂園公司
此舉與其所提送之「緊急救難及醫療急救系統」關於遊樂 設施項目「歡樂海岸」、「快樂大堡礁」之遊客安全維護 及醫療急救設施與緊急救難醫療急救系統所載內容確有不 符，而認八仙樂園公司有檢查結果不合規定之情事，惟依 前揭發展觀光條例第54條第1項及發展觀光條例裁罰標準 第8條附表4項次3規定以觀，原告應另令八仙樂園公司限 期改善，使八仙樂園公司負有缺失改善義務，若八仙樂園 公司屆期仍未改善，違反該缺失改善義務且情節重大者， 始得定期停止其營業一部或全部。從而，八仙樂園公司究 有何缺失改善義務之違反，原處分未予究明，答辯理由亦 付之如闕，依最高行政法院102年度判字第137號判決意旨 ，原處分不具明確性及行政救濟之可審查性，確有理由不 備之瑕疵。
⒋退步言之，縱認觀光遊樂業經主管機關依裁處時發展觀光 條例第37條第1項檢查結果有不合規定者，若情節重大得 不令限期改善，而得定期停止其營業之一部或全部，惟原 處分僅載有「即日起應立即全部停止對外營業」，並未指 明其內容、範圍、期間，該處分無異「無限期」命八仙樂 園公司停止營業。又該事故究屬單一偶發事故或係因八仙 樂園公司不合格之情形經年累月未經改善而釀成重大傷亡 損害，事故與八仙樂園公司檢查項目不合格之因果關係為 何，原處分均未予究明，則原告作成處分所憑依據、違規 事證為何，難認明確，揆諸前開規定及說明，應有違明確 性原則。
⒌本件訴願決定撤銷原處分之主要理由係認原處分不符明確 性原則且違反限期改善之先行法定程序，並非原告所稱原 訴願決定之原處分書之內容無法明確知悉是否為情節重大 等語，是原告關於發展觀光條例第54條第1項所定「情節 重大」係屬不確定法律概念，行政機關應認有相當之判斷 餘地等情之主張，顯屬誤解。
⒍末參行政程序法第7條規定及本院105年度訴字第598號判 決意旨，可知所謂比例原則，在於要求「方法」與「目的 」之均衡，凡採取一項措施以達成一項目的時，該措施須 為合適、必要及合比例之方式，故亦稱「禁止過度」原則 。準此，原處分未定範圍、未定期間命八仙樂園公司停止 「整個八仙樂園園區」之全部營業，顯然逾越實現目的之 必要程度，且使八仙樂園公司之財產權、營業權遭受嚴重 損害。再者，原處分命停止營業並未指明其內容、範圍、 期間，有違比例原則、明確性原則。從而，本件訴願決定 撤銷原處分，認事用法並無違誤等語。
五、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷可稽。茲 分程序部分及實體部分，依兩造主張之意旨，敘明判決之理 由。
六、程序部分：
㈠被告主張原告為原處分機關，被告為上級機關，原告不服系 爭訴願決定提起撤銷訴訟，不符行政訴訟法第4條規定，其 起訴為不合法云云。按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民 因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律 上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願 逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定 者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第3項規定：「訴願人 以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法 律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」故對於訴願 決定得向行政法院提起行政訴訟者，不以人民之訴願人為限 ，若屬訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定損害其權利 或法律上之利益者，均得向行政法院提起撤銷訴訟，請求救 濟。而所謂利害關係，乃指法律上之利害關係，應就「法律 保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷（最高行政法院 100年度裁字第1904號裁判意旨可參）。次按訴願法第1條規 定：「（第1項）人民對於中央或地方機關之行政處分，認 為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願 。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）各級地方自治 團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或 不當，致損害其權利或利益者，亦同。」該條第2項立法理 由謂：「賦予地方自治團體或其他公法人提起訴願權利，以 貫徹依法行政，並保障其權利。」又行政院法規會101年3月 7日院臺規字第1010012018號函釋：「上級自治監督機關對 地方自治團體辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權 之法規者，予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，地方自治 團體不服者，即得提起訴願。」核與相關法規，並無不合。 可知地方自治團體之自治權，係在行政爭訟保障之範圍，此 在訴願階段如此，其在行政訴訟階段，亦應如此，以免權益 救濟產生失衡之現象。是以若有地方自治團體就其主管之自 治事項所為之行政處分，經訴願決定予以撤銷時，應可認為 訴願機關之訴願決定係對地方自治團體之自治權所為之不利 處分（已非僅屬內部性事件，而是具有外部性事件之行政處 分，司法院釋字第553號解釋意旨可參），為保障地方自治 團體之自治權，基於前述法律規範目的及保護對象之認知， 宜解釋為該地方自治團體屬於行政訴訟法第4條第3項之利害
關係人，得對撤銷自治事項行政處分之訴願決定提起行政訴 訟，始符合法律規範保護之本旨。且有關自治事項之行政事 務，應包括行政管制及行政處罰；有關自治事項之範圍，基 於事物之本質，宜從實質關係認定之，而不以形式上適用法 規之屬性為限，故自治事項並不限於適用地方自治法規，若 性質上屬於自治事項，縱使適用有關中央之法規，亦應屬之 。以上關於地方自治團體自治權之保障，於此範圍訴願法第 96條「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者 ，應依訴願決定意旨之，並將處理情形以書面告知受理訴願 機關。」之規定，自應排除適用，合先敘明。
㈡查本件係訴外人八仙樂園公司經營「八仙海岸」觀光遊樂業 ，與訴外人瑞博公司簽訂「活動場地租賃合約書」，雙方約 定由八仙樂園公司出租其市招名稱八仙樂園位於系爭活動場 地，即八仙樂園園區內遊樂設施「歡樂海岸」及「快樂大堡 礁」二項遊樂設施所在地，供瑞博公司於104年6月27日舉辦 彩色派對使用，惟活動晚間發生粉塵爆炸燃燒，致400多餘 人輕重傷，涉及重大公安事件，原告即原處分機關依發展觀 光條例第37條及第54條規定，以原處分即104年6月28日新北 府觀管字第1041192116號函（本院卷原證2），命八仙樂園 公司立即全部停止對外營業。八仙樂園公司不服，提起訴願 ，遭被告即訴願機關決定撤銷原處分（本院卷原證1）。可 知本件原告係依發展觀光條例第37條及第54條作成原處分， 而發展觀光條例則係為發展觀光事業所制定之法律，依據地 方制度法第2條第2款、第18條第10款第3目規定，直轄市之 觀光事業為直轄市之自治事項，並非委辦事項。本件訴願決 定既於原告之自治事項範圍內撤銷原告所作成之原處分，對 於原告之自治權（原告稱「自治事項之自己責任解決權」） 而言，自係具有外部效力之不利處分。原告主張其權利因訴 願決定而受有侵害，對訴願決定有提起行政訴訟之法律上利 害關係，而有實施訴訟之權能，揆諸前揭規定及說明，核屬 有據。原告依行政訴訟法第4條第1項、第3項規定提起本件 行政訴訟，於法並無不合。有關於此，最高行政法院99年度 判字第417號判決意旨略以：「若訴願決定撤銷原處分，訴 願決定對不利益之一方而言，固屬為一新之行政處分，參之 訴願法第1條第2項認各級地方自治團體或其他公法人對上級 監督之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者 得提訴願之規定，則此時應視該訴願決定究否影響及原處分 機關之權利或利益而定，亦即倘該訴願決定涉及自治事項， 該原處分機關尚非不得對該訴願決定為行政救濟。」可參， 即揭此旨。被告上開主張，依前所述，並非可採。
七、實體部分：
㈠原告主張其以原處分命八仙樂園公司立即全部停止對外營業 ，並無違誤，訴願決定予以撤銷，於法有違云云。按裁處時 發展觀光條例第2條第6款及第11款規定：「本條例所用名詞 ，定義如下：……觀光遊樂設施：指在風景特定區或觀光 地區提供觀光旅客休閒、遊樂之設施。……觀光遊樂業： 指經主管機關核准經營觀光遊樂設施之營利事業。」第37條 第1項規定：「主管機關對……觀光遊樂業……之經營管理 、營業設施，得實施定期或不定期檢查。」第2項規定：「 ……觀光遊樂業……不得規避、妨礙或拒絕前項檢查，並應 提供必要之協助。」第54條第1項規定：「……觀光遊樂業 ……，經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者， 除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處 新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期 停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者 ，廢止其營業執照或登記證。」發展觀光條例裁罰標準第8 條附表4項次3規定：「觀光遊樂業經主管機關檢查結果有不 合規定。……不合規定經限期改善，屆期仍未改善情節重大 者，處新臺幣15萬元，並得定期停止其營業一部或全部…… 」可知觀光遊樂業經主管機關實施定期或不定期檢查結果有 不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍 未改善者，方得處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並對 於情節重大者，定期停止其營業之一部或全部，合先敘明。 ㈡查原處分僅載有「主旨：有關貴公司於本（104）年6月27日 下午8時許發生粉塵爆炸案，造成400多餘人輕重傷，涉及重 大公安事件，即日起應立即全部停止對外營業，並請確實負 起一切責任……」、「說明：依據發展觀光條例第37條及第 54條規定辦理」等內容，並未載明八仙樂園公司違反法規之 項次，亦無法明確得知究係何項目經原告檢查不合格、又如 何有經限期改善屆期仍未改善且情節重大之情事。原告雖稱 八仙樂園公司究係何項目經原告檢查不合格且情節重大為八 仙樂園公司知之甚詳，原告毋需於原處分記明，且原告於訴 願程序所提出之答辯書面已具體載明，該程序瑕疵亦經治癒 ，該未載理由之程序瑕疵客觀上並未影響原處分實體結果， 不得以該無害實體結果之程序瑕疵撤銷原處分云云。惟查， 本件案經八仙樂園公司提起訴願，依被告即訴願機關之審查 情形，被告之訴願審議委員會審議時，並無法藉由原處分判 斷原告認定八仙樂園公司違反行政法上義務規範之違規事實 為何、處分作成適用之法規是否正確及其理由是否適當，原 告縱於訴願程序中之答辯書中指明原告檢查八仙樂園公司於
事故發生前檢送之「緊急救難及醫療急救系統」後，認定八 仙樂園公司此舉與其所提送之「緊急救難及醫療急救系統」 關於遊樂設施項目「歡樂海岸」、「快樂大堡礁」之遊客安 全維護及醫療急救設施與緊急救難醫療急救系統所載內容確 有不符，而認八仙樂園公司有檢查結果不合規定之情事，惟 依發展觀光條例第54條第1項及發展觀光條例裁罰標準第8條 附表4項次3規定以觀，原則上原告應另令八仙樂園公司限期 改善，使八仙樂園公司負有缺失改善義務，若八仙樂園公司 屆期仍未改善，違反該缺失改善義務且情節重大者，始得定 期停止其營業一部或全部。本件八仙樂園公司究有何缺失改 善義務之違反，原處分未予究明，答辯理由亦付之如闕，原 處分不具明確性及行政救濟之可審查性（參見行政程序法第 5條、第96條第1項第2款規定），確有理由不備之瑕疵（最 高行政法院102年度判字第137號判決意旨可參）。又縱認觀 光遊樂業經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者 ，若情節重大得不令限期改善，而得定期停止其營業之一部 或全部，惟原處分僅載有「即日起應立即全部停止對外營業 」，並未指明其內容、範圍、期間，該處分無異「無限期」 命八仙樂園公司停止營業。而該事故究屬單一偶發事故或係 因八仙樂園公司不合格之情形經年累月未經改善而釀成重大 傷亡損害，事故與八仙樂園公司檢查項目不合格之因果關係 為何，原處分均未予究明，則原告作成處分所憑依據、違規 事證為何，難認明確，應有違明確性原則。再者，比例原則 （參見行政程序法第7條規定）要求「方法」與「目的」之 均衡，凡採取一項措施以達成一項目的時，該措施須為合適 、必要及合於比例之方式，即應符合「禁止過度」原則。查 原處分未定範圍、未定期間命八仙樂園公司停止「整個八仙 樂園園區」之全部營業，顯然逾越實現目的之必要程度，且 使八仙樂園公司之財產權、營業權遭受嚴重損害。原處分命 停止營業並未指明其內容、範圍、期間，亦有違比例原則及 明確性原則。
㈢本件原處分既有前開諸項違誤，訴願決定予以撤銷，於法並 無不合。原告上開主張，核不足採。
八、從而，本件原處分經查確有上開違誤，訴願決定予以撤銷， 由原告查明後另為適法之處理，認事用法並無違誤。原告徒 執前詞，訴請撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於 本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 31 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮
法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 8 月 31 日 書記官 陳清容
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