臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第30號
106年8月3日辯論終結
原 告 太仁開發事業股份有限公司
代 表 人 張向主（董事長）
訴訟代理人 許英傑 律師
鍾秉憲 律師
上 一 人
複 代理 人 閻道至 律師
被 告 原住民族委員會
代 表 人 夷將‧拔路兒（Icyang‧Parod）
訴訟代理人 馬潤明 律師
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮（部長）
訴訟代理人 林添進 律師
上列當事人間有關補償事務事件，原告不服中華民國104年2月13
日院臺訴字第1040123217號訴願決定，提起行政訴訟，經本院10
4年度訴字第525號判決後，最高行政法院以105年度判字第117號
判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原處分（即被告原住民族委員會103年7月31日原民土字第1030037599號函）及該訴願決定均撤銷。
被告原住民族委員會就原告103年7月10日之申請，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔2分之1，餘由被告原住民族委員會負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠按「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告 機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機 關。」行政訴訟法第26條定有明文。
㈡經查：前行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會（下稱重建 會）於民國103年8月8日結束重建任務，並於同年8月29日裁 撤，依重建會103年7月25日第33次委員會議紀錄內容，略以 有關相關業務移轉承接處理原則，請依重建會報告之協調擬 處建議辦理，依所附重建會報告事項三有關重建會裁撤相關 業務移轉承接及清理作業記載，其中重建會檔案移交國家發 展委員會檔案管理局、政府計畫管理資訊網及莫拉克颱風災 後重建工程管理系統之莫拉克重建相關列管事項，原則結案
，並回歸各該中央主管部會辦理、監察案件管理資訊系統未 了案件部分，計有南投縣廬山溫泉區土地徵收遷建案（102 內正14）及妥適協助溫泉業者案（102內調29）等2案，移由 中央主管機關內政部續處等語，此有行政院法規會104年4月 28日院臺訴字第1040021371號函（下稱行政院法規會104年4 月28日函）及行政院行政訴訟答辯狀附於本院前審卷可參（ 參見本院前審卷第139頁、第163頁）。是原告就重建會所為 103年8月19日重建家字第1030002504號函（下稱重建會103 年8月19日函）有所爭執，故原告以承受業務之內政部為被 告，揆諸前揭規定，其當事人自屬適格。
㈢被告內政部代表人於起訴時為陳威仁，訴訟進行中變更為葉 俊榮；另被告原住民族委員會（下稱原民會）代表人於起訴 時為林江義，訴訟進行中變更為夷將‧拔路兒，業據各新任 代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：緣原告以其與南投縣仁愛鄉公所（下稱仁愛鄉公 所）訂定原住民保留地租賃契約書（下稱系爭租約），合法 承租坐落南投縣○○鄉○○段000-0、000-0、000-00地號原 住民保留地（下稱系爭土地），興建建物使用收益。惟廬山 溫泉地區業於99年5月12日經經濟部劃定公告為特定區域， 仁愛鄉公所不辦理續租作業，南投縣政府亦廢止其旅館營業 登記證，對其造成重大損害等語，委由群策法律事務所於 103年7月10日以（103）北群字第103071001號函（下稱103 年7月10日函），依「莫拉克颱風災後重建特別條例」（103 年8月29日期滿廢止，下稱重建條例）第20條規定，向重建 會及被告原民會請求補償，經重建會於103年7月18日以重建 家字第1030002103號函（下稱重建會103年7月18日函）請原 民會查處，並副知原告。嗣原民會於103年7月31日以原民土 字第1030037599號函（下稱原民會103年7月31日函即原處分 ）否准所請。原告復於103年8月12日委由群策法律事務所以 （10 3）北群字第103081202號函（下稱103年8月12日函） ，向重建會請求於2個月內作成補償之決定，重建會以103年 8月19日函復，略以重建會於102年3月13日召開研商會議， 原民會表達系爭租約已明定收回土地條件及收回土地改良物 之補償標準規定，廬山溫泉區合法租用國有地之地上物，不 符現行補償規定，重建會原則尊重原民會意見等語。原告不 服重建會103年8月19日函、原處分（即原民會103年7月31日 函），提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。嗣 經本院以104年度訴字第525號判決（下稱原判決）駁回原告 之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄原判決， 發回本院更為審理。
三、原告主張略以：
㈠原民會103年7月31日函及重建會103年8月19日函均屬行政處 分：
⒈查原告於103年7月10日依重建條例第20條第4項之規定， 向重建會及原民會請求作成補償之決定，經重建會以103 年7月18日函知原民會，稱本件補償請求涉及原民會之權 限，應由原民會受理；嗣原民會以103年7月31日函覆原告 ，稱原民會並無依租賃契約規定需要辦理終止租約收回土 地及補償土地改良物之情形，拒為給付原告補償金。另原 告復以103年8月12日函請重建會提出本件補償申請之准否 權限屬原民會權責之法律依據，否應作成補償之決定；而 重建會針對原告前函以103年8月19日函復略以：「重建會 於102年3月13日召開會議，會中原民會表達『原住民保留 地租賃契約已明定回收條件及回收土地改良物之補償標準 規定，本案廬山溫泉區合法租用國有地之地上物，不符合 現行補償規定。』，本會原則尊重原民會意見。」等語， 認定原告不符重建條例之補償規定，業已明示拒絕原告本 件補償之申請。
⒉查原民會103年7月31日函，表明拒絕原告依重建條例第20 條第4項之補償申請，已對外發生單方之法律效果，嚴重 影響原告依法獲得補償之權利，依行政程序法第92條之規 定屬行政處分。次依最高行政法院發回意旨亦明確肯認重 建會103年8月19日函屬行政處分無誤。
㈡內政部已承接重建會之業務，自為重建條例第20條規定之主 管機關：
⒈按重建條例第4條第1項前段規定，有關莫拉克颱風災後重 建之相關事項，已特設重建會處理，重建會自為莫拉克颱 風災後重建相關事項之法定權責機關。次按行政院法規會 104年4月28日函：「……南投縣廬山溫泉區土地徵收遷建 案（102內正14）及妥適協助溫泉業者（102內調29）等2 案，移由中央主管機關內政部續處……。」等語，可知重 建會於103年8月29日裁撤後，有關廬山溫泉區土地徵收、 遷建補償事宜確係由中央主管機關內政部承接處理，亦為 行政院所肯認。復按重建條例第20條第2項、第8項規定， 及內政部業依同條第8項授權訂定「莫拉克颱風災區劃定 特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」， 是以就本件爭議即劃定特定區域、強制遷村、遷居及補償 計算等事宜，本即內政部依據重建條例第20條之職權範圍 ，內政部自屬重建條例第20條之主管機關。
⒉又內政部固以重建會101年4月25日重建家字第1010002338
3號函所附重建會101年4月19日第41次工作小組會議紀錄 （下稱重建會第41次工作小組會議紀錄）：「……㈡公有 土地及其地上物由各土地管理機關依契約及相關規定，本 於權責辦理。」所載，據以辯稱其非補償執行機關云云。 惟參酌司法院釋字第524號解釋意旨，內政部既無法提出 轉授權之法律規定，尚不得以機關內部會議作為轉授權之 依據。縱若確有轉授權予原民會之規定，本件即應由原民 會作為發放補償金之主管機關，前開事實亦經內政部及原 民會自認在卷，而無礙原告請求發放補償金之權利。 ⒊關於徵收補償之預算係編列於內政部項下，內政部並有實 際執行之事實：依前開會議記錄內文之項目標題為「莫 拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則，報請鑒 察。（報告單位：內政部）」可知，有關公有土地及其地 上物之補償事務，皆同屬特定區域內土地徵收性質案件之 一環，早於重建會裁撤前即為主管機關內政部之權責。參 酌中央政府所編列之莫拉克風災後重建條例特別預算案， 明確列有被告內政部所屬營建署應辦理執行「辦理土地價 購、徵收及地上物拆遷補償等所需經費新臺幣（下同）3, 052,700千元。」、審計部中央政府莫拉克颱風災後重建 特別決算審核報告亦認定：「營建署補助辦理公共設施工 程與土地徵收作業執行進度落後，亟待檢討改善。……2. 辦理特定區域限期搬遷補貼作業，預算數5億4719萬餘元 ，……執行率32.64%，與預算數落差甚大；3.辦理特定區 域土地徵收補償作業，其中徵收有私有土地部分，預撥市 縣7億1194萬餘元，……」，及重建會100年10月12日重建 家字第1000006444號函：「有關廬山溫泉遷建合法建物徵 收補償部分，南投縣政府已向內政部營建署申請經費補助 8億8896萬3153元，現正由該署審查作業中，……至於遷 建救濟金部分，業經本會100年10月3日第38次工作小組會 議決議：『特定區域內土地徵收作業進度較落後，請內政 部儘速就地上物徵收補償等作業疑義，與縣市政府研商整 合通案處理機制，加速進行。』……本案後續將由內政部 研議通案處理機制。」等語，均應可知悉內政部確有編列 預算執行因莫拉克颱風所造成特定區域之相關土地徵收及 地上物補償事宜。
⒋依最高行政法院發回意旨：「本件系爭土地係由原告向被 告原民會承租，固無徵收土地之問題，惟因建物為原告所 有，故仍有徵收土地改良物之問題，而徵收土地改良物之 中央目的事業主管機關為被告內政部。原判決僅依重建條 例第20條第4項後段規定，認定本件主管機關為被告原民
會，而未依該項前段規定認定主管機關，似有疏漏。」， 亦認本件權責機關為內政部。
㈢「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」（下稱系爭特定區 域說明書）不具解釋重建條例第20條第4項關於補償對象定 義之效力，最高行政法院發回意旨並無錯誤，並應作為本院 本件判決之基礎：
⒈經查，系爭特定區域說明書係由重建會及內政部所擬，據 主管機關即內政部105年12月30日行政陳報狀意旨所示， 重建會相關承辦人員表示系爭特定區域說明書並無核定公 函，其目的僅為供民眾瞭解，並無下達或發布之情形，參 以該說明書內容係以問答之方式呈現，足見該說明書僅屬 官方之宣導資料，顯非屬行政規則之性質，於本件自無參 考必要。原民會並非主管機關，要無解釋上開說明書性質 之權限。
⒉縱認系爭特定區域說明書具有規制之效力，惟其內容已解 釋劃定特定區域之法律效果及方法，決定發放補償之對象 及範疇，顯非針對機關內部組織、業務、人事管理之一般 性規定，而已涉及解釋法令、認定事實及行使裁量權之範 圍，依行政程序法第159條、第160條之規定，除下達下級 機關或屬官外，尤須踐行「首長簽署」及「登載於政府公 報」等程序，始為適法。惟迄今被告並未提出已踐行前開 程式之依據，故尚難認系爭特定區域說明書具備任何位階 之法效力。
⒊退萬步言，就重建條例第20條第4項應受補償者之定義如 何，直接涉及特定區域之劃定、諮詢對象之認定、災區、 災民管理方式、強制遷村、遷居、安置、限制住居、補貼 項目、方式、金額等具體事項而影響人民權利義務關係， 重建條例既無授權得由行政機關自行制訂，依最高行政法 院105年度判字第237號判決之意旨，本院自應嚴守法律保 留原則而應拒絕適用系爭特定區域說明書相關規定。 ⒋重建條例第20條第4項規定之適用非僅限於「災民安置」 ，更未區分補償標的之用途或限制依該規定得請求補償者 之身分：依最高行政法院發回意旨：「依重建條例第5條 第1項規定，災後重建計畫內容應包含家園重建、設施重 建、產業重建、生活重建、文化重建，並應遵循國土保育 與復育原則辦理，並非僅限於家園重建，尚包括產業重建 ，原判決認重建條例第20條第4項規定之立法意旨僅限於 災民安置，廬山溫泉地區具有商業營利性質，且溫泉區遷 建係屬產業重建範疇，故不符合該條之要件云云，似已將 災後重建限縮為家園重建而不及於產業重建，顯與重建條
例第5條第1項規定之立法意旨不符」，復按重建條例第20 條第4項規定，依文義解釋其補償對象當指「特定區域內 有私人土地者、承租公有土地者及在公有土地上有實際居 住耕作者」而言，顯未區分其為自然人、法人，亦無區分 其使用目的係自住或營業甚明。否則，於特定區域內其他 非自住之自然人或法人雖同受財產之損害，竟僅因其身分 或使用目的不同而無補償，顯非合理之差別待遇而與平等 原則不能相符。
⒌本件前揭爭點僅涉及重建條例第20條第4項之法律解釋， 最高行政法院既於發回意旨中明確表明其法律見解，且無 涉及任何事實之重新認定，依行政訴訟法第260條第3項並 參酌本院101年度更訴一字第152號判決意旨，即應以最高 行政法院前揭廢棄理由之法律上判斷，為本件判決基礎。 ㈣災區經劃定特定區域後，被告就是否「終止租約」及「發放 補償」之裁量權即減縮至零，況本件事實上確有強制遷居遷 村之情形，被告自應作成發放補償金之處分：
⒈被告於劃定特定區域前應與災民諮商取得共識，於劃定區 域後即負有限期遷居遷村之義務：按重建條例第20條第1 項、第2項所指「尊重、諮商取得共識」等程序均應在劃 定特定區域之前，一經劃定後，即無所謂「尊重、諮商取 得共識」之餘地，即須執行後續強制措施。次按內政部依 據重建條例第20條第8項授權所制訂之「莫拉克颱風災區 劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法 」（下稱系爭分配辦法）第2條，明確規定所謂「尊重、 諮商取得共識」等程序均應在劃定特定區域之前，一經劃 定特定區域即應執行後續強制措施。且按系爭分配辦法第 4條第1項、第2項，足認一經劃定特定區域，主管機關即 應書面通知及限期強制遷居、遷村，當無不執行後續強制 措施之裁量空間。又按系爭分配辦法同條第4項第1款：「 直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所對於 有下列情形之一者，於災害發生或有發生之虞時，應限制 居住，並強制撤離居民至安全地點：特定區域內未接受 政府安置，暫時留在原居住地。」既稱「暫時」，即認相 關單位仍有強制遷村、遷居之義務，僅係於不及辦理時， 暫採「限制居住」以為保護居民安全之暫時性措施，不影 響被告有強制遷村、遷居之義務，而於重建條例已確定廢 止後，已可認被告確定不履行遷居、遷村之義務。 ⒉自立法沿革觀之，「尊重」、「諮商取得共識」等規定， 確係在賦予原住民得決定是否接受劃定特定區域前之權利 ，並無意於劃定特定區域後賦予主管機關裁量是否強制遷
居、遷村之權限：
⑴重建條例於立法之初，行政院所提草案第12條條文為： 「中央政府、直轄市政府、縣市政府得就災區安全堪虞 或違法濫建之土地，劃定特定區域，限制居住或強制遷 居、遷村，並予適當安置」。嗣因民進黨團認前開條文 對於劃定特定區域內人民財產權保障不足，於審議時提 出修正草案第25條：「中央政府為執行前條計畫，對區 內私有土地及合法土地改良物應予以徵收或價購。前條 劃定特定區域內公有土地除供公共設施及公用事業設施 使用外，已出租或放租者，應立即中止租約並予以承租 戶補償。」其修正草案之立法理由即為：「特定區域一 經劃定，區內私有土地及合法改良物所有人須配合進行 遷居，對其原有區內財產應以更為優惠條件徵收……。 原承租國有土地者，因租約終止也應予以適當之補償。 」此有立法院院會紀錄可憑。準此，立法初始雖賦予主 管機關就劃定特定區域乙節有裁量權，然一經劃定特定 區域，就強制遷居遷村及給予補償部分即無任何裁量之 空間。
⑵嗣經政黨協商後，於立法院第7屆第3會期第1次臨時會 第1次會議中，高金素梅委員發言表示：「……政府在 未來這個條例通過之後，不可以再強制逼迫原住民遷村 ……如果遷村的話，就是再一次滅族行為……將來不管 要不要遷村，一定要符合原住民自己的意願……而不是 非常粗暴地用你們漢族的模式來重建原住民的家園。」 ；陳瑩委員亦發言表示：「我們反對政府不與我們諮商 ，未取得我們的共識，沒有經過我們的同意，就限期 強制遷村……政府強制遷村的手段，只是換一種方式讓 我們滅絕。本席在此拜託你們不要支持強制遷村的條文 ，拜託你們！」。其後始修正為現今重建條例第20條之 規定，加列第1項即「災區重建應尊重該地區人民、社 區（部落）組織、文化及生活方式。」之宣示規定，並 於第2項加訂「經與原住居者諮商取得共識」等語。換 言之，僅係於主管機關行使劃定特定區域裁量權前，增 加「經與原住居者諮商取得共識」之程序，其於立法方 式全無改變。準此，立法過程雖對於劃定特定區域權限 之行使方式有所變更，惟對於劃定特定區域後主管機關 應限期遷村、遷居之義務，從無動搖。否則雖經劃定特 定區域，其權利義務關係未有變動，則劃定特定區域之 意義何在？又若劃定特定區域後執行後續強制措施尚須 再與人民協商，則「與原住居者諮商取得共識」之程序
又有何意義？更足認被告所辯雖經劃定特定區域，政府 對於是否強制遷居、遷村或終止租約仍有裁量權云云， 不符立法解釋。
⒊劃定特定區域後勢必無法合法使用土地或房屋，而造成事 實上強制遷居、遷村，而本件亦確實有強制遷居、遷村之 狀況：
⑴按系爭分配辦法第5條、重建條例第20條第3項之規定， 廬山地區既為非都市地區依重建條例第20條第2項被劃 為特定區域，區域內土地即應依前開法律授權所制訂之 辦法相關規定變更為：「國土保安用地、生態保護用地 、林業用地、水利用地或其他適當使用地。」而被編定 為前開用途之土地，均無法合法作為居住、營業之用途 ，至為明確。故被告對於已劃定為特定區域之地區，就 其是否辦理強制遷居遷村並作成補償處分之權限，應認 已減縮至零。
⑵原告前向原民會合法承租系爭土地，並於系爭土地上興 建合法建物使用收益，經營溫泉旅館天廬大飯店，廬山 溫泉地區於99年5月12日由經濟部劃定公告為特定區域 ，復有仁愛鄉公所103年7月24日函文所載「依廬山風景 特定土第使用分區管制要點第7點規定『河川區為保護 水道防止洪泛損害而劃定，河川區內之土地得兼供道路 使用』」等語，足見廬山溫泉地區遭變更為河川區後， 因屬洪泛區域，為免損及人民生命財產，除供道路使用 外，已無法作為其他使用，更遑論居住或營業用途，顯 有遷村需要甚明。然被告竟以該等區域即使收回亦無法 再為使用，且仍須負擔業者損失云云，故意不採重建條 例之規定方式立即予以終止租約並發給補償，而係迂迴 以仁愛鄉公所依據前開使用分區變更為由，拒不辦理系 爭土地相關續租作業。嗣南投縣政府更發文要求廢止原 告所經營之天廬大飯店旅館營業登記證等情，顯係以形 同遷村之方式強制原告遷離，事實上原告亦因前開原因 無法正常營運而被迫遷離，足見相關主管機關顯係蓄意 怠於進行補償相關作業，迤至租約期限屆再以該地區依 法不得營業之理由，拒絕續約，透過行政手段迫使原告 事實上遷移，無端造成原告財產上之損害，已與重建條 例之立法意旨顯不相符。
⒋最高行政法院發回意旨有三：其一，就劃定特定區域後， 行政機關即有義務協助（或強制）限期遷居、遷村義務之 認定，乃屬純粹法律如何解釋及適用之意見，應無疑義； 其二，就本件有形同遷村方式強制原告遷離部分，則係其
依據前審認定之事實所為之涵攝，亦屬法律上見解；其三 ，對於被告就是否終止租約裁量權行使之當否，則屬依據 前審認定事實所為之法律評價。而關於本件原告所承租之 土地已遭劃定為特定區域、變更使用分區、拒絕續約及原 告營業執照遭廢止、現已無營業等事實，業經兩造所不爭 執，故最高行政法院適用法律所憑之事實，於前審及本院 審理時並無不同，足認本件事實與最高法院發回時之事實 並無二致。準此，發回意旨適用法律之基礎事實既然未經 變動，依行政訴訟法第260條規定及前揭實務見解，本院 即應以前述發回意旨之法律見解作為本件判決之基礎。 ㈤被告往例發放補償金本未有以有限期強制遷居遷村為前提， 其於本件辯稱原告既未遭限期強制遷村遷居，拒為本件之補 償云云，有違平等原則：
⒈內政部為主管機關，並主張依前開規定發放補償金者，均 有發給遷居遷村證明書，然內政部迄今仍未能提出任何證 據以實其說，顯見內政部前於執行重建條例第20條第4項 之補償業務之際，未有發給遷居遷村證明之事實。又被告 內政部於未曾發布強制遷居、遷村命令之情形下，仍有依 重建條例第20條第4項予以辦理徵收補償之前例，如：⑴ 南投縣政府前為廬山溫泉遷建合法建物徵收補償，曾向被 告內政部申請經費補助8億8896萬3153元，此有重建會100 年10月12日重建家字第1000006444號函可憑；⑵依重建會 103年3月13日重建家字第1030000693號函可知，南投縣政 府確已曾於廬山地區，前後實際發放3梯次之遷建補償費 用及協議價購費用共計5億9136萬6478元，並有向被告內 政部辦理核銷作業，其中第3次補償更係由被告內政部直 接核發補償費用至指定帳戶供南投縣政府辦理發價作業。 是其所辯需發給遷居遷村證明方得補償之主張，業與其發 放前例不符，其遽以為本件拒絕補償之論據，難謂符合平 等原則之要求。
⒉再查，南投縣政府曾就廬山溫泉地區徵收補償作業召開協 議價購會議，並以102年9月17日府工水字第1020188242號 開會通知單通知民眾到場開會，其上明確記載係依重建條 例第20條第4項規定辦理，並記載協議價購之範圍包含土 地及土地改良物合法建物之部分。另依土地徵收條例第11 條之規定，足見協議價購為法定之徵收先行程序，上開南 投縣政府辦理廬山溫泉地區土地及合法土地改良物協議價 購事務，仍係依重建條例第20條第4項之規定辦理無疑。 ⒊復查，依中央政府莫拉克颱風災後重建特別決算98年度至 101年度審核報告第甲－10至甲－11頁，可見內政部營建
署補償特定區土地價購徵收及地上物拆遷業務，編列51億 8083萬餘元，截至101年底止，已實現30億1511萬餘元。 而依內政部營建署所編印之102年度中央政府莫拉克颱風 災後重建特別決算所載：「除臺南市無徵收需求，私有土 地及合法地上物補償費業依各縣市政府意願調查及查估結 果撥付南投縣等6縣市23案特定區域土地徵收補償費，目 前除南投縣及高雄縣市政府外，其餘縣市政府業完成經費 發放及繳回賸餘款作業。」等語，亦可見截至102年底， 內政部業已撥付土地徵收補償費，而除南投縣及高雄縣市 政府外，其餘縣市均已依重建條例第20條之規定完成發放 。被告主張僅有家園安置業務並無拆遷補償業務，但相關 資料仍載明辦理土地價購徵收地上物拆遷補償，分為永久 屋安置用地、特定區域土地之徵收，故特定區域之預算確 實有發放。綜上，被告內政部於未曾發布強制遷居、遷村 命令之情形下，即有依重建條例第20條第4項規定發放遷 建補償之事實，於本件卻稱未有強制遷居遷村命令而拒為 補償，顯有違反平等原則無疑。
⒋被告原民會認為南投縣政府就系爭建物之查估金額係就南 投埔里福興農場區段徵收土地專案讓售廬山地區業者實施 計畫（草案）【下稱福興農場計畫案】為之，然該次查估 係於100年5月作成，而福興農場是在104年核准，二者時 間差距過長，並無關聯。又被告原民會雖主張南投縣政府 因有福興農場計畫案，故未對原告為補償，惟查南投縣政 府即曾於101年7月17日函請原民會依法進行補償，不然會 有怠於行政而導致人民財產損失之問題，詎原民會101年8 月1日函復南投縣政府拒絕補償。況依福興農場計畫案， 仍須由民眾自費購買，災民僅係有權參與該計畫。 ㈥另原民會稱應回歸租賃契約之約定終止租約云云，惟按重建 條例第1條，重建條例乃係為防止人民之生命財產遭受重大 損害所特別制定之規範，對於劃定特定區域中承租公有土地 者，賦予權責機關逕予終止租約之權限，而無須考量原租賃 契約之約定，方符合重建條例有效、迅速地完成災後重建之 工作之立法意旨。故重建條例屬特別法，基於特別法優於普 通法之原則，應優先於民法關係而適用。況事實上原告之合 法建物早已接受查估，其估算方法與金額均為兩造所不爭執 ，原民會本得依重建條例之授權逕予終止租約而給予補償， 要無須受限於租賃契約之規定，方符重建條例第1條之意旨 等語。並聲明請求判決：⑴先位聲明（內政部部分）：⒈訴 願決定及重建會103年8月19日函均撤銷。⒉被告內政部對原 告103年7月10日之申請事件，應作成給付原告243,408,553
元補償金之行政處分。⑵備位聲明（原民會部分）：⒈訴願 決定及原處分（原民會103年7月31日函）均撤銷。⒉被告原 民會對原告103年7月10日之申請事件，應作成給付原告243, 408,553元補償金之行政處分。
四、被告內政部抗辯略以：
㈠最高行政法院發回意旨認徵收土地改良物之中央目的事業主 管機關為內政部等語故非無據，惟按重建條例第20條第4項 之規定，因災區被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村 者，其所有土地及土地改良物得予徵收，應為限期強制遷居 、遷村者之土地所有權人及其土地上之改良物始有徵收問題 ；至於土地為租用，即承租公有土地而終止契約，則依並依 契約及相關法令予以補償。原告之土地乃向被告原民會所承 租，原告並非所有權人，若謂有補償地上物之情事（假設語 ），則顯然應適用上開重建條例第20條第4項後段之補償規 定，應非適用第20條第4項前段而認土地改良物之徵收之主 管機關為被告內政部。況依重建會第41次工作小組會議紀錄 會議報告事項五之決定(二)：「公有土地及其地上物由各土 地管理機關依契約及相關規定，本於權責辦理。合法土地改 良物所需經費由各土地管理機關預算內籌應，倘有不足，再 報請本會協調由內政部已提列準備預算中支應，至非合法地 上物救助金部分，綜合討論結果，尚難同意辦理。」是關於 公有土地及其地上物部分，本即由各公有土地管理機關依有 無承租關係、處理補償事宜，以符合重建條例第20條第4項 之立法意旨。經查，原告所請求補償建物之土地係向原民會 承租，依上開條例規定及會議決定，有關補償爭議主管機關 為原民會，顯然非屬內政部無疑。又查有另案即訴外人南投 縣仁愛鄉農會同為向公有土地管理機關承租，卻誤向被告內 政部請求補償金，而其訴願遭駁回之情形，益徵本件原告向 被告內政部請求補償金洵屬無據；另他案由訴外人魏志財等 32 人以相同理由請求補償金經被告內政部駁回，並於訴願 程序提出答辯書在案。
㈡按重建條例第4條第1項、行政院莫拉克颱風災後重建推動委 員會組織規程（下稱重建會組織規程）第2條規定，重建會 之職務僅為負責重建事項之協調、審核、決策、推動及監督 ，並非執行機關。關於因莫拉克風災重建事項執行機關部分 ，中央執行機關為中央各目的事業主管機關，地方執行機關 為直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所，此有重 建條例第4條第3項規定可證。原告既依重建條例第20條第4 項主張其承租公有土地被劃定之特定區域須強制遷居遷村而 請求補償地上物，則該土地出租人為原民會，其自為重建條
例第4條第2項所稱之中央目的事業主管機關，是關於原告主 張地上物補償有無理由之認定，自為本件地上物補償之執行 機關而非重建會。另關於重建條例第4條第3項所稱之其他中 央各目的事業主管機關，諸如國有林地特定區域經強制遷居 遷村者之補償或發給地上改良物救助金部分，其主管機關為 行政院農業委員會（參行政院農業委員會辦理莫拉克颱風災 後國有林地特定區域經強制遷村者之補償或發給地上改良物 救助金處理原則）、受災戶為原住民學生時災害助學金部分 ，其主管機關為原民會（參行政院原住民族委員會專案辦理 莫拉克颱風災原住民學生災害助學金實施要點），益證：重 建會並非重建條例所稱之中央目的事業主管機關之執行機關 等語。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、被告原民會抗辯略以：
㈠原民會非重建條例第20條第4項之補償機關： ⒈依重建條例第4條第1項前段，有關依該條例之所生事項及 爭議，均係由重建員會或承接其業務之內政部負責。重建 條例第20條第4項之「承租公有土地者得予終止契約」僅 係賦予公有土地管理機關是否終止契約之裁量權，屬其後 「並依契約及相關法令予以補償」之程序事項，負補償責 任之機關應係重建會或其後之內政部。又重建條例第20條 第4項所指契約，其締結非公有土地管理機關本於行政主 體地位所行使之公權力行為，而屬私法契約，有關得予終 止租約之情事及因此所衍之得予補償或不予補償之情事或 條件等權利義務關係，悉應回歸當事人締結之民事契約（ 即原住民保留地租賃契約第8條至第10條等規定）以解決 相關爭議，是原告若係依租賃契約主張被告應負補償責任 ，即該當行政訴訟法第107條第1項第1款之情形。 ⒉不論土地管理機關是否終止契約，只要符合重建條例第20 條第4項前段「依第二項災區被劃定之特定區域，須限期 強制遷居、遷村者」之要件，重建會或其後之內政部均應 負補償責任，與土地管理機關是否終止契約無關，故土地 管理機關有否終止契約非該項補償之要件，此可核其用語 係「得」予終止契約至明。
⒊系爭租約第9條第1項第1款規定，出租人有「政府因實施 國家經濟政策或興辦公共事業需要者」，得於6個月前通 知承租人終止租約收回土地，收回土地時得比照原住民保 留地開發管理辦法第41條之規定由鄉（鎮、市、區）公所 按（不動產土地、建物基準價格評定標準）補償。惟依重 建條例第20條第4項及系爭特定區域說明書之規定意旨， 經劃定為特定區域，政府不會主動徵收災民之土地及地上
物；又依相關規定並無規範公有土地應強制收回列管，被 告亦無辦理是項特定區域土地收回列管之計畫。故無從依 租賃契約規定需要辦理終止租約收回土地及補償土地改良 物之情形。
⒋「盧山風景特定區計畫」之變更係由南投縣政府報請內政 部審議通過，並於100年8月4日公告發布實施，溫泉業者 財產上若受損失，應係作成負擔處分之機關所造成，二者 之間具有因果關係，故作成負擔處分之機關及重建會或內 政部即係補償義務機關；且溫泉業者財產上所受損失並非 公有土地管理機關即原民會之出租行為所造成，二者間並 無因果關係。
㈡系爭特定區域說明書係經重建會之工作小組會議討論通過， 其係在依法進行特定區域劃設時之業務處理方式，且透過系 爭特定區域說明書之處理方式，以啟動對災民之協助，屬行 政程序法第159條第2項第1款規定「關於機關內部之組織、 事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。」之 行政規則，而具內部與外部效力。又行政程序法第160條第2 項係同法159條第2項第2款之行政規則所為規定，故系爭特 定區域說明書無須登載於政府公報。且系爭特定區域說明書 非法規命令，原則上無須法律授權，行政機關得依職權訂定
, 台灣公司情報網