臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第73號
106年7月13日辯論終結
原 告 曾建和
曾淑玲
蔡莊月香
祭祀公業竹塹社七姓公
上一原告之
代 表 人 錢飛椿（管理人）
原 告 李正義
羅博榮
陳榮輝
魏婉玲
魏文緣
曾鳳財
陳明祿
陳明福
陳明郎
陳榮浩
陳宏杰
陳明仁
陳明煌
陳明男
曾傳吉（即曾文江之承受訴訟人）
曾傳木（即曾文江之承受訴訟人）
曾麗卿（即曾文江之承受訴訟人）
曾麗足（即曾文江之承受訴訟人）
共 同
訴訟代理人 黃璿瑛 律師
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮（部長）住同上
訴訟代理人 陳清進 律師
參 加 人 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳(縣長)
訴訟代理人 許美麗 律師
複代理人 蔡麗雯 律師
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國101 年7
月26日院臺訴字第1010137864號訴願決定，提起行政訴訟，經本
院以101 年度訴字第1427號判決後，最高行政法院以104 年度判
字第364 號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之撤銷訴訟部分駁回。
原處分（即被告民國100年11月10日台內地字第1000223899號函）關於核准徵收原告所有土地部分違法。
被告應給付原告如附表編號9所示之金額，及均自民國104年9月1日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用，由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告曾文江於起訴後民國104年4月15日死亡 ，茲據其繼承人曾傳吉、曾傳木、曾麗卿、曾麗足具狀聲明 承受訴訟(見本院卷1第85至93頁)；被告代表人原為陳威仁 ，於本件訴訟進行中變更為葉俊榮，亦據其依法具狀向本院 聲明承受訴訟(見本院卷1第219至220頁)，均核無不合，均 應予准許。
二、事實概要：參加人為辦理新竹生活圈道路系統建設計畫－竹 北市30公尺外環道新闢工程（第4期、第5期、第6期）(下稱 系爭工程)，需用新竹縣竹北市社北段818-1地號等98筆土地 ，於100年11月2日以府工養字第1000145465號函報請被告核 准。經被告土地徵收審議委員會100年11月9日第270次會議 決議通過，以100年11月10日台內地字第1000223899號函（ 下稱原處分）核准徵收及一併徵收土地改良物，交由參加人 在100年11月14日以府地徵字第1000151416號公告，同日並 函知各所有權人。原告等所有經核准徵收的土地（詳如附表 所示，下稱系爭土地）在工程用地範圍內，原告不服原處分 ，提起訴願，經行政院101年7月26日院臺訴字第1010137864 號訴願決定駁回(下稱訴願決定)，原告仍未甘服，循序提起 行政訴訟。經本院101年度訴字第1427號判決(下稱前審判決 )撤銷訴願決定及原處分關於原告等20人部分之核准徵收土 地處分部分。被告及參加人不服，提起上訴，嗣經最高行政 法院104年6月26日104年度判字第364號判決(下稱發回判決) 廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
㈠原告起訴時因系爭工程尚未施工，且原告無法確知施工進度 及本件訴訟何時終結故提起撤銷訴訟，現系爭土地已於104 年興建並施工完成無法回復原狀，惟系爭土地徵收違法且侵 害原告權益並造成損失，具有確認利益應無疑義，自應准許 原告變更訴之聲明，又原告業於104年8月28日書狀變更訴之 聲明為請求損害賠償，則被告自應於收到該書狀之翌日即10
4年9月1日起負遲延之責任。參加人辦理本件土地徵收時， 舉行公聽會並未合法通知原告，足見被告主張本件徵收土地 已獲目的事業主管機關許可後無再舉行公聽會之必要，顯無 理由，徵收程序亦顯已違法，且第二場公聽會亦未說明也未 記錄第一場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回 應及處理情形，益見本件公聽會僅徒具兩次公聽會之形式外 觀，不能認為已踐行舉行兩次公聽會，被告違反徵收程序辦 理徵收應視為無效，並應賠償土地被徵收人之損害；況參加 人於徵收程序未依被告所發布申請徵收前需用土地人舉行公 聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點（下稱作業要點 ）辦理公聽會時，原告等即向被告陳情，由被告100年10月3 1日台內地字第10002000696號函及土地徵收案件初審意見表 之記載，可知被告已知悉參加人並未依作業要點辦理公聽會 ，卻從未要求參加人重新辦理公聽會，且仍同意參加人繼續 違法徵收系爭土地，故被告逕認定重新舉辦公聽會之作業程 序僅需1至2個月，原告並無損害之發生云云顯無理由，本件 徵收顯然違法，被告自應負損害賠償責任。參加人於100年 12月26至30日通知原告等領取補償費，該違法徵收程序應已 完成並造成原告損害之結果，則原告主張遲延賠償之利息自 無違誤。如本件重新補正徵收程序辦理徵收，應適用101年9 月修正後之土地徵收條例第30條規定，由於現以市價徵收之 價額顯然高於被告先前以公告現值加四成徵收價額，而其間 差額即是原告可獲得具體利益之喪失，而原告等之損失與被 告違法徵收自有因果關係之存在，被告即應補償原告地價差 額之損失。且被告因違反徵收程序現遭法院撤銷原處分，被 告即應將系爭徵收土地所有權返還原告等，因此被告必然需 重新辦理徵收，原告即可依修正後土地徵收條例第30條規定 請求以市價重新辦理徵收，而以市價計算價額與被徵收當時 所獲得補償之差額獲得賠償，被告僅憑臆測即以其補正徵收 程序必能在當年度完成或以年度公告現值未調整為由，主張 原告因無損害無法求償，自與情況判決之填補原告受處分不 利益之立法理由未合。
㈡天下不動產估價師事務所不動產估價報告書(下稱天下不動 產估價報告)已就系爭土地價格日期因素、區域因素及個別 因素為適當調整，自符合不動產技術規則第23條規定，且該 報告僅就新竹縣竹北市社北段（下稱社北段）878、879等二 筆土地，價格情況不予調整，但就價格日期、區域因素及個 別因素加以調整，自無違反不動產估價技術規則第23條規定 ，該報告比較標的1、2、3均屬公有土地標售，比較標地1、 2兩筆土地於估價時，雖未就價格交易情況加以調整，但就
交易價格日期及個別因素已為調整，並無不符合前開不動產 估價技術規則第23條規定。況土地估價師估價時自得對比較 標的進行情況調整，天下不動產估價報告自無違背不動產估 價技術規則；天下不動產估價報告引用花蓮地政資料或比較 案例P003住宅區，有建物欄位，乃是其內部文稿編輯錯誤， 不影響最終價格之判斷。推估比準地單價之出入乃四捨五入 之結果，所謂合併使用土地交易價格有無不動產估價技術規 則第23條之適用，是要從其價格形成是否是受有限定條件交 易而定，比較標的4是屬數筆土地同次交易，交易對象與目 的並無限定人或無以合併使用為前提之交易，故天下不動產 估價報告對該個案交易情況給予0％調整率，並無不適當。 依不動產估價技術規則第23條第2項規定，可見期待因素會 影響市價，本件比較標的天下不動產估價當時已可預期依都 市計畫道路之規劃設計30米道路，且該都市計畫亦經參加人 公告，自應將此開闢30公尺道路之事實作為價格日期及個別 因素考量之差異，惟本件估價標的仍有道路開闢不確定風險 ，故其皆以低於最大修正率10％範圍內為微調，並無高估之 情事；新竹縣竹北地政事務所區域因素及個別因素評價基準 明細表為101年始訂定，而本件估價當時該評價基準表尚未 訂定，本件估價自無參酌之理由，況並無強制規範估價機關 於估價時必須採取該標準，且天下不動產估價報告中亦無就 估價土地之調整達到30％之情事，估價師更無就已開闢為30 米道路為估價基準。被告時價登錄查詢網站101年8月開始登 錄，而天下不動產估價報告之比較標的7於100年11月8日交 易時尚未採時價登錄制度，參加人自不得查無此交易紀錄， 即懷疑比較標的不存在。天下不動產估價報告比較標的9應 為新竹縣○○市○○段0000○0000號土地，其餘資料均與時 價登錄查詢網站相符，自不影響估價結果。依不動產估價技 術規則第23條第5款規定，比較標的中選取數筆合併地號， 如屬歸同一人所有，且在合併利用中，並非必須在情況因素 中予以調整，且亦無規定合併土地估價必須調整，自得由估 價師自行認定是否調整，被告僅以天下不動產估價報告就比 較標的4合併為估價未就情況因素調整，即推論該估價報告 違反不動產估價技術規則，顯無理由，均足見天下不動產估 價報告並無違反不動產估價技術規則之規定。
㈢參加人所提之庭譽不動產估價師聯合事務所不動產估價報告 書(下稱庭譽不動產估價報告)之比較標的與勘估標的並非為 鄰近地，且比較標的5、6為裡地，比較使用條件顯不相同， 足見比較標的5、6，自不能作為價格查估參考依據。又比較 標的4為臨路2公尺，比較標的5、6為裡地未臨路，該估價報
告2卻皆同樣調整2％，顯然任意憑己判斷，且違反新竹縣竹 北市影響農業用地個別因素評價基準明細表之規定，況比較 標的5、6交易日期距系爭徵收時間近兩年，其所呈現之成交 價格顯然與系爭土地之價格有極大差異，亦不適合作為比較 之標的。本件勘估標的不久將來必可建成30公尺道路，附近 地價必會上漲；比較標的6為裡地，發展潛力顯然比勘估標 的臨路為低，惟該估價報告卻未予以調整，又比較標的4並 非裡地且土地面積大於比較標的5，竟同樣調整2％。依不動 產估價技術規則第25條規定，庭譽不動產估價報告比較標的 5、6中區域因素及個別因素調整皆達到最高限定額百分之15 ，足見庭譽不動產估價報告為避免依前開不動產估價技術規 則規定就其所選取之比較標的遭排除適用，於估價調整中就 多項項目有應調整卻不予調整或以較低調整率調整之情形。 依不動產估價技術規則第97條規定，庭譽不動產估價報告僅 就社北段945-1地號估價每平方公尺為新臺幣（下同）65,00 0元外，其餘9筆土地均估價為每平方公尺為8,700元，該估 價顯與前開不動產估價技術規則不符，足見庭譽不動產估價 報告就系爭土地所為之估價顯然低估，背離市價，自不足作 為參考之依據。另系爭土地新竹縣○○市○○段○○○○○ 段○000○號土地，於100年2月20日由原告曾建和及曾淑玲 之父曾秀吉向謝錦標購買，並於100年3月10日將所購買之土 地過戶於原告曾建和及曾淑玲名下，而該交易價格為每平方 公尺13,186元，應最能體現當時之市價，亦足見庭譽不動產 估價報告之估價結果顯然背離市價，況庭譽不動產估價事務 所乃參加人自行選任，未經通知原告等，顯然即有偏頗而不 足採信等情。並聲明：㈠先位聲明：1.訴願決定及原處分關 於原告等部分之核准徵收處分均撤銷。2.被告應給付原告如 106年6月27日言詞辯論意旨狀附表4所示之補償金額及自104 年9月1日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。㈡備位 聲明：1.確認原處分關於原告等部分之核准徵收土地處分為 違法。2.被告應給付原告如106年6月27日言詞辯論意旨狀附 表4所示之補償金額及自104年9月1日起至清償日止，按年息 百分之五計算利息。
四、被告則以：
㈠參加人85年公告之變更新竹縣竹北都市計畫尚包括其他工程 ，其後所為徵收申請應無再舉辦公聽會及說明會之必要，又 參加人將公聽會開會通知以公告方式為之，於法無違。新竹 縣竹北市30米外環道路已完整開發並已供民眾通車，若此時 撤銷原處分，且由原告等人取回系爭土地，將嚴重影響民眾 通車之公共利益，對公共利益有重大損害，本件應有情況判
決之適用。本件徵收計畫確實具有實質正當性，縱無原處分 之違法之行為，仍不免發生原告所稱土地所有權喪失之損害 ，行為與損害結果間應無具有相當因果關係，被告自不負損 害賠償責任。本件縱認應為情況判決而被告應負損害賠償責 任，則應於本件情況判決確定後，被告方有對原告負擔損失 補償或損害賠償債務不履行之遲延利息問題，因此，原告備 位聲明之利息計算應無理由，且本件因情況判決所生之賠償 ，與原處分之補償費及其法定利息係基於同一原因事實所生 ，本件賠償應扣除原告已受領補償費及其法定利息。 ㈡本件縱認原告因原處分而受有損害，惟原告於收受原處分時 損害應已發生，本件應以原處分送達原告時點作為系爭土地 鑑價時點，查本件兩造先前合意之鑑價時點100年10月近於 原處分送達原告時點，退步言之，縱認原告於收受原處分時 尚未有損害發生，以原告領取本件徵收補償費、參加人就其 餘原告應領之徵收補償費之時點，亦與本件原鑑價時點100 年10月相近，且期間應無地價變動之原因，故本件採原鑑價 時點100年10月應無違誤。又縱認被告認參加人舉行之公聽 會程序有瑕疵而要求予以補正，參加人重新依法舉辦公聽會 其作業歷程應僅需1至2個月，則其後被告依法核准徵收之時 點應仍於100年度內，況本件與司法院釋字第534號解釋內容 本質上不相同，則本件自應以系爭土地100年度土地公告現 值作為補償依據而計算之金額，原告事後再爭執以103年2月 26日作為鑑價時點，毫無依據，且原告前同意以100年10月 作為本件鑑價時點，現卻又主張改變鑑價時點，顯有違誠信 且拖延訴訟，不應允許。
㈢天下不動產估價報告係採取花蓮縣地政事務所提供之資料作 為比較調整分析之依據，估價師雖回應表示係誤繕，然此顯 非無疑，天下不動產估價報告比較標的1、2、3之資料均有 建物之記載顯非素地買賣，該估價報告所示案例1、2比較標 的前道路寬度為20公尺，估價師張峯嘉所稱自始即以前道路 寬度30公尺進行估價毫無憑證。天下不動產估價報告估價意 見回應對照表中雖表示其計算金額之出入為捨位之出入，惟 其金額計算中至多僅有就小數點以下為四捨五入者，而未有 於十位數以下為四捨五入者，而一般估價實務中，亦從未有 此種十位數以下為四捨五入之情形，且其中表15及表16，僅 以單純比較法所得數字作為計算基礎，進而得出錯誤之結論 ，更以此錯誤結論計算並做成該報告附件一序號10之內容， 顯屬有誤。依不動產估價技術規則第23條規定，天下不動產 估價報告之比較標的1、2均屬公有土地標售，估價報告未為 適當之調整即逕作為比較標的，就比較標的及比準地為合併
利用之土地者未為適當之調整，即逕作為比較標的，有違不 動產估價技術規則第23條第5款規定。天下不動產估價報告 亦將鑑定價格日期時尚未興建之30米道路列為比準地之客觀 條件，顯與事實不符，更無法說明為何可以將該30米道路作 為比準地客觀評估條件之依據，均足見天下不動產估價報告 顯有違不動產估價技術規則第23條規定，並有比較標的資料 來源不清、比較案例資料內容不正確、毗鄰土地估價金額混 亂不堪且估價金額計算錯誤等錯誤，自不應作為本件系爭土 地市價之參考依據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回 。
五、參加人則以：
㈠本件發回迄今已逾1年半時間，原告突然改主張應以104年9 月之土地價值作為賠償基準請求重行鑑價，顯有延滯訴訟而 不應允許。復依行政訴訟法第198條第1項規定，本件尚非屬 不得將原告所有之系爭土地納入本件徵收範圍之嚴重違法之 情形，若認徵收處分違法並判決撤銷原處分，已完工之工程 行為均將全予拆除，社會成本顯然過鉅而與公共利益相違背 ，系爭道路通車之公共利益顯然比原告之私益為大。本件徵 收計畫確有其實質上之正當性亦即徵收之必要性、合理性， 而本件徵收事件僅係程序上有些微瑕疵，縱使被告事前即已 發現申請徵收之公聽會程序有部分瑕疵而須補正，惟參加人 補正程序後，新申請徵收仍會獲得核准，是難謂原告等因此 程序上些微瑕疵而受有損害，亦難認系爭核准徵收處分之程 序違法與原告所主張之損害間有相當因果關係；退萬步言， 縱使參加人必須依被告自行訂定之作業要點，補正公聽會程 序，方得核准徵收，原告所受的損害至多亦僅係跨年度徵收 價額之差額，甚屬輕微。況由原告主張所受損害，係因徵收 處分程序違法而致其等所有土地被徵收之市價與因徵收補償 所受有之利益後之差額部分，是其損害自應以徵收時點為基 準，而應以100年10月間之土地價值作為認定基準。 ㈡縱認被告應按系爭土地市價賠償其損害，查天下不動產估價 報告出現與囑託鑑定事項不符之記載；比較案例分析表皆有 建物此一欄位，更以都市計畫住宅區為比準地；由鑑定人張 峯嘉於本院106年3月21日準備程序開庭時之證詞，顯見天下 不動產估價報告僅係估價師以與本件不相干之估價報告書稍 作修改而成；另以100年10月1日時不存在之面臨30米寬道路 為估價基礎估算系爭土地當時之價值，顯有疑問；新竹縣竹 北地政事務所區域因素及個別因素評價基準明細表，係參酌 內政部影響地價個別因素評價基準表訂定，在農業用地部分 ，道路種類項不予以調整，面前道路寬度最大影響範圍亦僅
10%；農業區作為農業使用之土地，接近交流道程度對於其 價格應無影響，天下不動產估價報告卻以交流道之有無及接 近交流道程度為判斷，亦未就其他區域因素進行調整，更以 交易時間與本件估價日期相距一年之久之土地作為比較標的 ，更以非完整的權利範圍買賣且離住宅區甚近之土地作為比 較案例，在選取本件比較標的時明顯未加以詳查比較標的之 相關條件；天下不動產估價報告比較標的1、2既屬公有土地 標售，依不動產估價技術規則第23條第8款規定應先作適當 之調整，惟鑑定人卻稱其沒有懷疑標售過程對價格有何重大 影響之處，所以比較標的無須就情況因素予以調整，顯與法 令規定不相符合；天下不動產估價報告所採比準地社北段94 3地號價格部分，顯非鑑定人所稱因捨位之出入而有44元之 差，鑑定人卻表示無需更正顯有疑問；天下不動產估價報告 所採比較標的7係屬於100年11月8日所為之交易，被告不動 產交易實價查詢服務網根本不可能有相關紀錄、比較標的9 為新竹縣○○市○○段0000○號，但依參加人地政處資料顯 示根本無此地號，且被告不動產交易實價查詢服務網亦無相 關紀錄可循；查同一地價區段、公告現值相同之土地，其形 狀、周邊環境等條件並不會影響道路徵收價格，應視為相同 之土地給予相同之單價，惟天下不動產估價報告以市場交易 分別計算各筆土地價格，致使同毗鄰農業區與特定農業區農 牧用地之系爭土地價格即相差最高達每平方公尺6,722元， 其所為之鑑定結果顯非適當，均足見天下不動產估價報告之 鑑定基礎實有嚴重錯誤，亦有諸多瑕疵，其鑑定結論應無參 考價值。
㈢新竹縣竹北市買賣交易案例缺乏與本件農業區比準地條件相 同或相似者，庭譽不動產估價報告始就農業區擴大蒐集合適 案例，庭譽不動產估價報告比較標的5、6雖係選擇位於新竹 縣新埔鎮土地，但新埔鎮毗鄰竹北市，屬同一供需圈內之類 似地區，自無不得選擇作為比較標的之理；又庭譽不動產估 價報告認系爭土地與其所選之比較標的5、6同為都市計畫區 內土地，縱本件系爭土地依85年都市計畫規劃為30米道路， 然二者土地之未來發展趨勢應屬相當，故僅在區域因素的其 他項目中作些許調整而未就未來發展趨勢部分予以調整，亦 無違誤；再依不動產估價技術規則第97條，系爭土地市價應 以毗鄰土地平均價格即農業區、農牧用地比準地為基準推算 ，庭譽不動產估價報告給予5%調整率自無違法之處，足徵本 件自應以庭譽不動產估價報告之鑑定意見較為可採等語，資 為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處
分(原處分卷1第1至2頁)、訴願決定(前審卷1第15至19頁)、 參加人100年11月2日府工養字第1000145465號函（原處分卷 1第24頁）、徵收土地清冊（原處分卷1第155至180頁）、參 加人100年11月14日府地徵字第1000151416號公告（訴願可 閱卷第59至85頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。七、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院 在此個案中，應受最高行政法院104年度判字第364號判決所 表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為 解釋法律之指針。經核本件爭點為：本件若撤銷原處分，於 公共利益有重大損害，是否有情況判決之適用？如有情況判 決之適用，則原告之請求有無理由﹖
八、本院判斷如下：
㈠按需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前應舉 行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，為行為 時土地徵收條例第10條第2 項所規定。其立法意旨係為落實 司法院釋字第409 號解釋，於徵收計畫確定前，聽取土地所 有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼 顧，且有促進決策之透明化作用。另有關依都市計畫法劃設 之公共設施用地，因經公開展覽、舉辦說明會等法定程序， 並由各級都市計畫委員會審議通過，該公共設施用地辦理徵 收時，應無需再舉辦公聽會，故行為時土地徵收條例第10條 第2 項但書及同條例施行細則第11條第1 項第2 款規定已依 都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，無需再舉辦公聽會。 惟查都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關每3 或5 年內 至少應通盤檢討1 次，依據發展情況並參考人民建議作必要 之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用；另同 法第15條第1 項第9 款亦規定都市計畫實施進度以5 年為一 期。則都市計畫如未依上開規定進行檢討者，與實際發展情 況及需要恐有所差距，則其公開展覽或說明會，自不得認係 行為時土地徵收條例第10條第2 項但書規定已舉辦公聽會之 情形。從而，行為時土地徵收條例施行細則第11條第1 項第 2 款規定，自應限縮解釋，以於申請徵收前5 年內，曾依都 市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應 為之公聽會，逾此年限之說明會，尚不得代替徵收前應為之 公聽會。另被告前所為100 年7 月20日台內地字第10001320 57號函釋亦同此旨。被告主張依其90年1 月8 日台（90）內 地字第0000000 號函釋及最高行政法院96年度判字第2077號 判決意旨，本件參加人即需用土地人於事業計畫報請目的事
業主管機關許可前，為徵求關於興辦該事業與否之意見時， 已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，嗣於興辦之事業已 獲目的事業主管機關許可後，於申請本件土地徵收前自無須 再依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會云云。查上 開90年1月8日台（90）內地字第0000000號函釋固謂「在徵 收條例公布施行，需用土地人興辦之事業已經目的事業主管 機關許可者‥‥原工程用地徵收時，已依當時相關法令規定 辦理等情形，得免再依上開規定舉行公聽會。」且最高行政 法院96年度判字第2077號判決固亦採同旨。惟查上開函釋及 最高行政法院判決所指於需用土地人興辦之事業已經目的事 業主管機關許可者，原工程用地徵收時，免再舉行公聽會者 ，應係謂該申請徵收前5年內，需用土地人興辦事業經主管 機關許可前，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始 得作為代替徵收前應為之公聽會，而並非不論依都市計畫法 舉辦公開展覽或說明會者，距申請徵收時相隔多久，均不在 此限，否則自違都市計畫法第26條規定保護人民之意旨，從 而被告此部分主張尚不足採。
㈡本件參加人係100 年11月2 日擬具徵收計畫書，報請被告同 意辦理徵收，而原告所有之系爭土地經參加人85年6 月13日 85府建都字第79922 號公告實施變更竹北都市計畫（第2次 通盤檢討）案，經都市計畫編為道路用地，公開展覽日期自 79年7 月6 日至79年8 月4 日，公開說明會日期為79年7 月 20日等情，有參加人100 年11月2 日府工養字第1000145465 號函、變更都市計畫審核摘要表、85年6 月13日85府建都字 第79922 號公告等附於原處分卷可佐（見原處分卷1 第24頁 、第38至39頁），顯已逾5年以上。依前揭規定意旨，參加 人申請徵收系爭土地前，應舉行公聽會，至甚明確。被告主 張本件無再提出興辦事業許可申請之必要，無須再舉行公聽 會云云，並不足採。
㈢復按土地徵收是國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之 財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。而徵收土地對人民財 產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程 序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體 、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以 明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審 查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人 及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且 有促進決策之透明化作用，有司法院釋字第409 號解釋意旨 可參。本件徵收時之土地徵收條例施行細則第10條規定：「 需用土地人依本條例第10條第2 項規定舉行公聽會，應辦理
事項如下：一、於7 天前將舉行公聽會之事由、日期及地點 公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市） 政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處之公告處所 ，並刊登政府公報或新聞紙。二、說明興辦事業概況，並聽 取土地所有權人及利害關係人之意見。三、對於土地所有權 人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄，於事業計畫 報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送由核准徵收機關 核准時一併檢附。」被告99年12月29日訂定發布之作業要點 第2 點規定：「為落實土地徵收條例規定，需用土地人於興 辦事業計畫報經許可前，應至少舉行2 場公聽會；必要時， 得舉行多場公聽會。舉行公聽會之相關事項如下：（一）公 聽會周知：1.應於7 日前張貼公告於需用土地所在地之公共 地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所 、村（里）辦公處公告處所，與村（里）住戶之適當公共位 置，及需用土地人於其網站上張貼公告；並刊登政府公報或 新聞紙。2.依土地登記簿所載住所，以郵寄通知興辦事業計 畫範圍內之土地所有權人。（二）公聽會應說明事項如下： 1.興辦事業概況及展示相關圖籍。2.事業計畫之公益性、必 要性、適當性及合法性。3.第二場公聽會應說明對於第一場 公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情 形。（三）公聽會紀錄應載事項：……8.詳實記載事業計畫 之公益性、必要性、適當性及合法性。9.土地所有權人及利 害關係人之意見（包括言詞及書面意見），及對其意見之回 應與處理情形：……（六）事業計畫報請目的事業主管機關 許可及徵收案件送由核准徵收機關核准時，應一併檢附二場 公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見及對其意見 之回應與處理情形。（七）舉行第二場公聽會前應備事項如 下：1.第一場公聽會之紀錄已公告周知，並已郵寄予陳述意 見之土地所有權人及利害關係人。2.對於第一場公聽會土地 所有權人及利害關係人之意見均已作明確之回應及處理。（ 八）公聽會之舉行不符合相關規定者，目的事業主管機關及 核准徵收機關應退回請其補正。」第3點規定：「給予所有 權人陳述意見機會，其程序如下：（一）應以書面通知被徵 收土地或土地改良物所有權人陳述意見，並記載下列事項。 ……（二）需用土地人訂定陳述意見期限規定如下：以書面 通知者，自通知書送達之次日起，不得少於7日；以併協議 會議開會通知者，應自該會議（如有多次，應以最後一次為 準）之日起，不得少於7日。……（四）需用土地人對於所 有權人以書面或言詞陳述之意見，均應以書面回應及處理； 於申請徵收土地或土地改良物時，應一併檢附所有權人以書
面或言詞陳述之意見，及需用土地人相關之回應、處理之書 面資料，並將相關意見及回應、處理情形依序整理，詳實填 載於如下表格，供核准徵收機關審核參考，其未檢附者，應 退回請其補正。」核係被告本於權責，為要求需用土地人於 興辦事業計畫報經許可前舉行公聽會階段，確實踐行宣導及 溝通程序，以聽取民眾意見並廣納各界意見，審慎衡酌徵收 土地之公益性及必要性，並作成適當之處理，而訂定發布之 行政規則，除規範需用土地人在申請徵收前舉行之公聽會應 踐行的程序外，也在保障被徵收土地所有權人之參與程序之 權利，具有拘束被告及需用土地人之效力，實質上亦對人民 發生影響。此作業要點經由行政機關之適用，發生事實之外 部效力，具有法律意義，人民應得根據作業要點之外部法律 效力請求權利保護。
㈣再者，行政規則經由行政實務及平等原則產生對外效力。行 政規則經由經常之適用，建立規律之行政實務，如無合理之 理由，不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從 而產生行政自我拘束。行政機關在處理個別事件時，如無合 理之理由，違背其根據行政規則建立之經常性行政實務，即 構成平等原則之違反。經查，土地徵收是國家基於公共利益 之需，以強制手段取得人民之財產權，因涉及剝奪私人土地 權利，是以申請徵收土地或土地改良物應嚴守法定徵收要件 ，踐行其程序，以確保人民之財產權。觀之本件參加人於就 系爭土地申請徵收前所辦理之程序，參加人係100 年10月12 日舉行第1次公聽會，100年10月14日舉行第2次公聽會，100 年10月16日舉行用地取得協議會議，嗣100年10月17日將第1 次公聽會紀錄及第2次公聽會紀錄分別以府工養字第1000136 231號、第0000000000號函寄送各土地所有權人（見原處分 卷1第42頁至第72頁、第92頁至第110頁所附土地徵收計畫書 之公聽會紀錄及用地取得協議會議紀錄）。是參加人在100 年10月12日至100年10月16日計5日期間，先後舉行了2次公 聽會，1次用地取得協議會議，而關於第1次公聽會及第2次 公聽會對各土地所有權人的開會通知，第1次公聽會之開會 通知係以100年10月4日府工養字第1000131790號函通知（見 原處分卷1第41頁），第2次公聽會則在尚未舉行第1次公聽 會前之100年10月5日以府工養字第1000131865號函通知（見 原處分卷1第52頁），2次公聽會的通知，並係於100年10月6 日併同寄送各土地所有權人（見前審卷2第21至23頁之102年 11月18日準備程序時，對公聽會通知之信封外觀的勘驗情節 ）。足見本件只是徒具舉行2次公聽會的形式外觀，不能認 為已踐行舉行2次公聽會之實質，自不符合土地徵收條例第
10條第2項要求需用土地人於申請徵收前，應舉行公聽會之 規範意旨，被告予以核准，自有違誤。況依作業要點，應舉 行之公聽會應於7日前張貼公告，且第2場公聽會應說明對於 第1場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及 處理情形；第2場公聽會紀錄應記載第1場公聽會土地所有權 人及利害關係人之意見與回應及處理情形。參加人對於公聽 會之辦理程序，未符合作業要點之規定（見原處分卷1第53 頁至72頁所附第2場公聽會紀錄），被告未退回請參加人補 正，所為核准決定，即有可議。此外，依作業要點規定，應 舉行之公聽會除應於7日前張貼公告、於需用土地人網站上 張貼公告、刊登政府公報或新聞紙外，尚應依土地登記簿所 載住所以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。然 本件原告等人，二次公聽會之開會通知，參加人除依土地登 記簿所載住所對羅博榮、魏婉玲、魏文緣、陳榮輝、祭祀公 業竹塹社七姓公等5人郵寄通知外，並未對其餘14名原告郵 寄通知乙節，為被告及參加人所不爭執（見前審卷2第21至 22頁筆錄），並有參加人提出之2次公聽會限時掛號函件執 據在卷可稽（見前審卷2第24至30頁）。於此部分，參加人 違反作業要點之規定，至為明確，被告未退回請參加人補正 ，所為核准決定，亦有違誤。從而，本件參加人未實質踐行