政府採購法
臺北高等行政法院(行政),訴字,102年度,669號
TPBA,102,訴,669,20140123,1

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第669號
103年1月2日辯論終結
原 告　嘉賀保全股份有限公司
代　表　人　李大明（董事長）
訴訟代理人　徐仲志　律師
　 李承書　律師
被 告　臺灣銀行股份有限公司採購部
代　表　人　劉景榮
訴訟代理人　于金陵
　李建輝
被 告　行政院衛生署八里療養院
代　表　人　陳俊鶯
訴訟代理人　陳振東　律師
複 代理人 張晏菁　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國102 年2 月8 日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：本件被告行政院衛生署八里療養院（下稱「八里 療養院」）代表人於訴訟進行中由鄭若瑟變更為陳俊鶯，茲 據陳俊鶯聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：緣原告參與被告臺灣銀行股份有限公司（下稱「 臺灣銀行」）採購部辦理「臺灣銀行代理各機關、學校辦理 民國101 年度保全（警衛勤務）集中採購」案（下稱「系爭 採購案」），原告為系爭採購案共同供應契約（下稱「共同 供應契約」）之訂約廠商，適用機關被告八里療養院於100 年12月30日向原告下訂「北區：第一級定期性警衛勤務」， 「雇（租）用時間12月」，「金額總計：新臺幣（下同）5, 696,712 （元）」，雙方並於100 年12月31日簽訂「八里療 養院保全服務契約書」。嗣被告臺灣銀行採購部認原告連續 違反共同供應契約第15條第4 項規定，有政府採購法第101 條第1 項第10款之情形，於101 年8 月1 日以採購交二字第 10100069111 號函（下稱「原處分」）通知將刊登政府採購 公報，原告不服，提出異議，經被告臺灣銀行採購部以101 年9 月10日採購交二字第10150031071 號函復異議處理結果 ，仍維持原決定，原告仍不服，提出申訴，經行政院公共工



程委員會（下稱「工程會」）102 年2 月8 日訴0000000 號 採購申訴審議判斷：「關於刊登政府採購公報部分，申訴駁 回；其餘申訴不受理」，原告對申訴駁回部份猶未甘服，遂 提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按政府採購法第101 條第1 項第10款規定 ，所謂「因可歸責於廠商之事由」，係指全部可歸責於廠商 而言（最高行政法院98年度判字第741 號判決參照），然原 告於履約期間雖有遲到、缺員之情事，此乃肇因於被告八里 療養院迫使原告所屬保全人員從事系爭契約以外之病服員工 作，保全人員不堪負荷方有違規行為，實難以全部歸責於原 告。被告八里療養院威逼、勸誘原告提供契約以外之照護病 患服務，顯然脫逸系爭契約所載明「警衛勤務」之勞務標的 ，以致原告所屬員工在未經專業醫療訓練下，身心難以負荷 沉重之護理工作，而紛紛離職，原告雖遇缺即補，仍供不應 求，難以完全杜絕上開遲到、缺勤等違規情事。原告雖屢次 向被告八里療養院申訴，均未受正視及處理，是被告臺灣銀 行採購部及被告八里療養院均有可歸責之事由，致延誤履約 期限，故原處分與法有違。㈡被告八里療養院堅稱其並無要 求原告另為病服員工作，然觀諸證人李○諄、余○龍、豆○ 耀等之證詞，其確曾指派原告之保全人員從事已逾越保全性 質之病服員工作，足見原告有若干遲到、缺員等違規行為核 可歸責於被告八里療養院：參被告八里療養院院內護理人員 即證人洪○梅與黃○玲之證詞，亦足見原告公司保全人員確 實有提供保全以外之病服工作，服務內容已與被告八里療養 院先前辯稱兩造另約定之工作範圍，僅係就安全性之問題再 為職務之增補，原告公司保全人員於被告八里療養院院內之 工作項目未脫離「保護客戶生命及財產安全，且針對特定處 所進行監視」等保全性質未合。又證人黃珮玲於102 年6 月 28 日 被告八里療養院「101 年度保全服務契約終止協調會 」所言，益徵被告八里療養院確實將原告公司保全人員視為 病服員，命其從事照護病人之工作，顯已背離系爭契約為保 全服務契約之本質。此外，系爭契約所示工作項目上載有「 協助」二字，衡諸一般人就保全服務契約之認知及社會常情 ，應不脫戒護之性質，而非保全員越俎代庖地實際操作上開 工作，但被告八里療養院卻將所謂之「協助」無限上綱，藉 此對原告公司保全人員做出種種不合理之要求。是以，被告 八里療養院徒憑己意漫將院內各項雜務指為系爭契約內容所 及，而將前手公司所有業務全數轉嫁在原告身上，恣意指派 原告公司保全人員從事保全服務以外工作，核被告八里療養 院所為，實已脫逸系爭保全服務契約之給付內容並為導致原



告員工離職不斷之主因甚灼。㈢被告八里療養院違反系爭契 約內容在先，嗣後卻以原告違反政府採購法第101 條第1 項 第10 款 之規定為由，片面終止契約，顯然違反行政程序法 第8 條所明揭之誠實信用原則及信賴保護原則：本件原告遲 到、缺勤等違規情事，係因於被告八里療養院強使原告提供 照護病患之服務，係被告八里療養院違約在先，嗣後卻以原 告違反政府採購法第101 條第1 項第10款之規定為由，片面 終止契約，上開舉措顯已違反誠信原則，則原告自不該當前 開規定之要件，是被告八里療養院以原告因可歸責於己之事 由致延誤履約期限，情節重大為由，而依政府採購法第101 條第1項 第10款對原告作成上開行政處分，其公權力之行使 ，顯係強人所難且有失衡平，並以損害原告利益為主要目的 ，實有違公平正義之要求，而不符行政法上之誠實信用原則 。又原告因信賴被告臺灣銀行採購部行使公權力所為之表示 ，而產生信賴參與投標，誤以為該共同供應契約只涉及保全 工作，且無信賴不值得保護之情形，自有信賴保護原則之適 用。
㈣被告八里療養院除以違規為由終止契約外，並非無其他方 式可達成終止契約之目的，然被告八里療養院竟捨此不為， 選擇最嚴重之違規終止契約方式為之，並對於原告課以最嚴 重之移除、停權、沒收保證金等處分，核其所為非但違反行 政程序法第7 條所明定之比例原則，自與政府採購法第101 條之立法意旨復有未洽：本件被告八里療養院完全未考慮以 「合意終止」契約之方式終結系爭契約，在原告沒有任何重 大違約行為且虛報原告違規次數等情況下，逕行解除契約， 明顯牴觸行政程序法第7 條之比例原則。又被告八里療養院 為掩過飾非，故意錯誤認定原告就違約一事具有可歸責事由 ，復決定就情況輕微之違約情事予以解約並擬進行共同供應 契約之系統移除、停權及沒收保證金100 萬元等處分，顯然 有違行政程序法第7 條之比例原則，亦與政府採購法第101 條之立法目的相悖。㈤被告八里療養院無非以共同供應契約 第9 條第1 項及第3 項約定含有「配合執行各項措施、以及 其他交辦工作事項等」、「得由各適用機關依實際需要予以 調整」等字樣為由，遽論被告八里療養院強令原告從事病服 員之工作並未違約，然上開解釋已違反系爭契約係屬保全服 務（警衛勤務）契約之本質，明顯悖反立約人之真意及契約 締結之目的：綜觀被告八里療養院歷來所要求之種種服務， 實較貼近一般對於看護工或護理師工作項目之認識，其院內 確實缺乏從事病服項目之人力，應直接招聘看護工或護理師 ，而非藉由被告臺灣銀行採購部所架設之保全（警衛勤務）



共同供應契約訂購系統而向原告下訂保全人力，甚於錯誤下 訂後，又威逼完全不具照料病人之經驗及能力之原告所屬保 全員進行病服員工作以彌補其缺誤，是被告八里療養院履約 過程確有違約行為，而對原告延誤履約之行為具有可歸責之 事由無疑。㈥被告八里療養院以行政機關優勢地位禁止原告 所屬員工身著保全人員制服，實有意將保全人員權充病服員 ，已違反共同供應契約第11條第1 項之規定。依共同供應契 約第11條規定，派駐之警衛人員制服等個人標準裝備係依內 政部頒訂之「保全業設置通訊安全裝備之種類規格及使用規 定表」所載使用規定辦理，惟被告八里療養院要求原告員工 不得穿配保全人員之制服裝備，竟辯稱原告員工穿著病服員 之衣物有助於保全勤務之進行，實屬無稽。據此足證明被告 八里療養院就原告員工所提供勞務之內容反客為主，改以原 屬「協助」性質之病服員工作為主，而本為系爭契約主要標 的之保全服務淪為次要工作，是被告八里療養院片面要求原 告員工不得穿著保全人員制服，係為避免出入療養院之民眾 或病患知悉其違法聘用保全員擔任病服員，並使院內病患不 知原告員工事實上是保全人員，而將之充作病服員使喚，足 堪認定。此外，被告八里療養院誆稱並未要求原告另為病服 員工作，嗣後又改稱並非要求原告公司保全人員為照顧服務 員之工作，僅係要求協助無須取得任何證照之病服員工作， 但無論為照顧服務員或是病服員均與保全人員所提供之保全 服務迥異，是被告八里療養院不得以服務人員應否取得證照 為合理化其指示不當之事由。㈦被告八里療養院辯稱原告從 未就本件工作內容為爭執，或稱原告遲至101 年6 月27日始 就此提出異議，然審酌證人李○諄、余○龍、豆○耀及被告 八里療養院院內護理人員所作證詞，復佐以原告之函文，足 證原告對於被告八里療養院種種不合理之要求確實不斷以「 正式」或「非正式」之申訴管道表達異議，堪予認定：原告 早於101 年6 月20日便以電子郵件向被告八里療養院反應行 政院對於保全業營業項目與職業分類之定義內容並不包括病 服員工作，有電子郵件及附加附檔乙份足佐。再佐以原告10 1 年6 月25日（101 ）保全字第043 號函、101 年6 月27日 （101 ）保全字第045 號函，可知原告在言語抗議未獲回應 下，另以書面行文之方式敦請被告八里療養院正視本件違約 行為真正肇因之所在。又被告八里療養院辯稱101 年6 月28 日協調會上原告對於保全人員之工作項目有爭論僅有短短幾 分鐘之時間，其他將近3 小時之會議內容均是在討論其他議 題，原告所述有強烈爭執顯屬不實云云，然被告八里療養院 上開所辯，顯未細究原告與會人員發言內容，蓋原告於協調



會中頻頻向被告八里療養院表達所屬保全人員就病服員工作 多有怨言，觀諸會議紀錄譯文均有相關發言可資為證。㈧依 101 年6 月28日協調會會議討論內容，足徵僅於保全病服人 員之排班及休假指揮調度權回歸原告之際，仍有缺勤之情況 發生，雙方始合意依協調會會議紀錄第七項決議事項㈡終止 契約，並非如被告八里療養院所言，由其取得片面終止權。 然被告八里療養院未依協調會會議紀錄第五項原告之建議事 項，將保全病服人員之調度指揮權回歸於原告本身，而仍係 由護理科負責排班，是原告同意及被告八里療養院得終止契 約等前提要件並未成就，被告八里療養院自無法據此終止契 約。且參互比對101 年6 月28日協調會會議紀錄及譯文，可 知被告八里療養院並無片面終止契約之權，倘被告八里療養 院欲單方行使終止權，仍應符合共同供應契約第15條第4 項 之規定，是被告八里療養院在原告於101 年7 月間缺勤次數 未滿10次之情形下逕行終止系爭契約，自屬無據。另被告八 里療養院提出之警衛勤務工作查核紀錄表，其上卻蓋有原告 前手公司即環茂保全股份有限公司（下稱「環茂保全公司」 ）之印鑑，是原告否認其真正，而不具形式之證據力（最高 法院41年台上字第971 號判例、最高法院22年上字第2536號 判例參照），且被告八里療養院所統計之原告缺勤次數統計 資料與上開警衛勤務工作查核紀錄表不符，難認為真等情。 並聲明：申訴審議判斷關於刊登政府採購公報部分、異議處 理結果及原處分均撤銷。
四、被告臺灣銀行採購部則以：㈠被告臺灣銀行採購部僅為訂約 機關，至於有關共同供應契約之訂購、交貨、驗收及付款之 履約事宜，係由被告八里療養院逕與原告直接為之，是被告 八里療養院當可就原告履約時所違反契約規定之事實逕為核 酌，並決定終止契約之方式，此係屬被告八里療養院之權責 。又被告八里療養院認定原告違反共同供應契約第15條第1 項（須沒收其履約保證金）及第4 項（有政府採購法第101 條第1 項第10款情形）之規定，依共同供應契約實施辦法第 12條規定，爰通知被告臺灣銀行採購部統一處理，故被告臺 灣銀行採購部係循被告八里療養院之通知並據以依系爭契約 條款及政府採購法等相關規定辦理後續停權事宜，原告之訴 並無理由。㈡被告八里療養院終止契約、沒收保證金等部分 ，係因被告八里療養院認定原告違反共同供應契約第15條第 1 項規定（須沒收其履約保證金，並終止或解除契約），此 等部分之政府採購法律關係，乃事涉民事爭端，原告自應另 循政府採購履約爭議處理機制或民事訴訟程序以資解決，原 告向本院提起行政訴訟，於法不合，應予駁回等語，資為抗



辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、被告八里療養院則以：㈠被告八里療養院依共同供應契約第 9 條第1 項規定，與原告簽立保全服務契約作為共同供應契 約之附件，此亦為原告完全知悉後同意簽署，原告實不得諉 為不知，且被告八里療養院並無要求原告為專業照服員之工 作，而僅是基於精神科病房之特殊性，於契約中約定保全人 員為衛生清潔、病人領物等非醫療專業性工作，而此為普通 一般之病房服務員含保全人員均可為之，此均可由證人黃○ 玲、洪○梅及彭○蘭之證詞可證。且被告評選廠商前，原告 亦曾派員至被告八里療養院勘查，原告得標後簽約前，亦於 100 年12月27日與被告八里療養院護理科主任黃○玲進行溝 通病房之排班方式與工作內容。按共同供應契約第9 條第1 項及第3 項之規定，共同供應契約雖就警衛勤務執行為主要 工作內容，然依據各機關之需求性質，亦得要求且與廠商另 為工作項目內容之增補，只要無影響保全勤務執行，均可另 就工作項目為約定。被告八里療養院於評選程序時均會重申 病房服勤之工作內容，於簽約之際亦會告知原告服務範圍， 即就警衛勤務工作內容增訂工作事項，列為共同供應契約之 一部分，原告亦為同意並簽署契約。共同供應契約，均已明 確規定保全人員應輔助之工作，原告實不得諉為不知。再者 ，被告八里療養院並無要求保全人員獨立為病服員之工作， 僅是要求保全人員於一旁輔助病服員之工作，蓋被告八里療 養院為精神療養醫院，多數病患因精神狀態不穩定住院，隨 時如因疏失或有驚動病患之情況，即可能危及醫護人員與病 患本身之生命安全，故被告八里療養院要求保全人員在旁協 助，亦是為保障醫護人員之安全問題，並非將保全人員當成 病服員使用。且保全人員完全無醫療知識，被告八里療養院 絕不可能單獨讓保全人員獨立為病服員之工作，是以被告八 里療養院另與廠商約定之工作範圍，亦未脫離保全契約之工 作服務範圍，僅就安全性之問題，另為職務之增補。㈡原告 於101 年1 月開始保全工作時，即有違反共同供應契約第15 條第4 項規定之情形，被告八里療養院召開多次相關會議請 求改善，然原告於2 月、3 月、4 月、5 月、6 月及7 月仍 有違反共同供應契約之情，且未見原告改善，是被告八里療 養院為避免造成醫院人員及病患之安全問題，乃於101 年7 月23日發函通知被告臺灣銀行採購部按政府採購法第101 條 第1 項第10款辦理，被告臺灣銀行採購部並於101 年8 月1 日函知原告，嗣原告雖提出異議及申訴，然均遭駁回。又本 件原告之違約情形不斷發生，被告八里療養院係於不得已之 情形下始終止契約，被告八里療養院並非未予原告改善或協



商之機會，故被告八里療養院並未違反比例原則、誠實信用 原則，本件亦無信賴保護原則之適用。又原告於多次會議中 從未就保全人員工作事項範圍提出任何異議，足見原告早已 得知其履約工作範圍，直至101 年7 月23日被告八里療養院 療總字第1015000118號函通知原告確認終止契約後，原告始 於（101 ）保全字第053 號函爭執保全員之工作範圍內容， 顯係卸責之詞。㈢關於被告八里療養院所列之缺班人數，均 由總務室與其他病房內之護理人員確認缺勤人數並打電話通 知原告後，始發函予原告並明確告知缺勤次數、天數以及計 算罰款之方式，原告亦已依函文內之罰款金額繳交，而於多 次檢討會議、終止契約會議、甚至於異議、申訴程序時均未 就缺班人數表示異議，現表示被告八里療養院之缺出勤記錄 不實，顯為臨訟卸責之詞。而被告八里療養院身為政府機關 絕不可能有偽造、變造或浮報缺班人數之情形，原告不應隨 意指摘。另原告表示被告八里療養院所提之警衛勤務工作查 核紀錄表上蓋有環茂保全公司之印鑑，故否認其真正，然由 被告八里療養院所提出正本可知其上雖有環茂保全公司印鑑 ，然其印章僅是複印，非為正本亦非為環茂保全公司之資料 ，且經詢問相關行政人員得知當初一月份急需工作查核紀錄 表格為記錄，故乃先將其他前標案契約中所附之空白表格複 印先為使用，且警衛勤務工作查核紀錄表僅是被告八里療養 院之例行性紀錄文書，本無須亦不會蓋有騎縫章，而值勤人 員上之姓名均為原告公司之人員，又是經由查核人員一一核 對簽名，絕非臨訟編撰，原告之主張不足採之。㈣原告訴稱 101 年6 月28日協調會會議紀錄中有關系爭契約終止之約定 ，係以第5 項（三）：「如有上述二點之一，原告仍發生缺 班或達契約違規情事時，該公司願意終止合約。」然該項僅 是原告建議事項，非決議事項，實際該決議結果應以第7 項 決議事項為主，即：「（一）原告同意護理科所提事項要求 。（二）原告違反雙方約定時，院方得終止契約。（三）院 方基於維護服務品質，就相關事項雙方得協商之。」亦即只 要原告若有任何違約事項時，被告八里療養院即得終止契約 ，無須原告同意，其決議結果清楚至明，實不容原告一再否 認。又101 年6 月28日協調會，原告雖於會議初有就保全人 員之工作項目爭執，然此僅有短短幾分鐘之時間，其餘將近 3 小時之會議內容均是在討論原告的缺班嚴重調度問題、被 告八里療養院扣款罰款金額3%過高、被告八里療養院不敷成 本、本件是否終止契約或有另協商方案，此觀諸該次會議譯 文可知，絕非原告所述有強烈爭執保全人員之工作內容，原 告之辯駁顯然不實。㈤關於被告八里療養院要求原告保全人



員不得穿著原告公司制服一事：原告在被告八里療養院之保 全工作主要有三個駐點：⒈為被告八里療養院之土城門診部 ；⒉為被告八里療養院之大門口；⒊為病房內之保全，就上 述⒈⒉駐點其保全人員仍然是穿著原告公司之保全制服，被 告八里療養院並未要求原告人員不得穿著保全制服。再者， 部分病患會將徽章或保全身上之裝備與警察權威聯想在一起 ，而容易出現壓力過大、懼怕或攻擊性之行為，被告八里療 養院乃是為給予病患安全無懼之環境，才會告知原告之保全 人員於病房內不穿著公司保全人員制服。然而被告八里療養 院考量原告為外包之保全公司，因此於病房仍應穿著可辨識 之服裝較為妥適，就此護理科主任黃○玲要求原告病房內之 保全人員可穿著黃色領杉。關於此雙方亦曾於101 年度駐警 保全服務第5 次協調會會議決議事項第7 點：「請貴公司要 求派駐病房之保全員應著統一制服。」可知雙方曾就此制服 事項討論並決議原告病房之保全員穿著統一制服（非保全制 服），然而原告公司無視此決議結果，病房內之保全員從未 穿著統一制服，現竟主張係被告八里療養院要求不得穿著制 服，實為無理。㈥原告對於被告八里療養院所指述之延誤履 約之相關事項不論於異議、申訴或訴訟程序中均不為否認， 可認原告違約係屬事實，是被告八里療養院依共同供應契約 第15條第4 項規定，依政府採購法第101 條第1 項第10款及 第102 條、第103 條之規定，通知被告臺灣銀行辦理刊登政 府採購公報，並無不當。又原告既每月有遲到、早退、代打 卡（代簽到）及缺勤次數合計超過10次（含）以上，即屬政 府採購法第101 條第1 項第10款所稱之情節重大，故被告八 里療養院本得依此規定辦理。復依102 年度高等行政法院法 律座談會提案二、最高行政法院100 年度判字第1338號判決 、101 年度判字第302 號判決及101 年度判字第930 號判決 ，均認為「可歸責之事由非以全部可歸責廠商為限」，故原 告之主張不足採信等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回 。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺 灣銀行代理各機關、學校辦理101 年度保全（警衛勤務）集 中採購共同供應契約影本、八里療養院保全服務契約書影本 、被告臺灣銀行採購部101 年8 月1 日採購交二字第101000 69111 號函影本、被告臺灣銀行採購部以101 年9 月10日採 購交二字第10150031071 號函影本、工程會102 年2 月8 日 訴0000000 號採購申訴審議判斷影本（本院卷第106 至117 頁、第40至46頁、第122 頁、第126 頁、第127 至148 頁） 等在卷可稽，自堪認為真正。




七、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回 訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或 變更之機關。」行政訴訟法第24條定有明文。可知經訴願程 序之行政訴訟，其被告機關有二種情形，一為駁回訴願時之 原處分機關，另一為撤銷或變更原處分時為撤銷或變更原處 分之機關，在同一訴訟程序中，提起行政訴訟之原告，除有 同法第37條第1 項第1 款所定「為訴訟標的之行政處分係二 以上機關共同為之者」之情形外，不得主張有兩個被告機關 ，實為當然之解釋（改制前行政法院46年裁字第17號判例要 旨參照）。至於行政處分之作成，有時須二個以上機關本於 各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處 分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生 法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對 最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍 ，則包含各個階段行政行為是否適法（最高行政法院91年判 字第2319號判例要旨參照）。本件原處分係由被告臺灣銀行 採購部所作成，被告八里療養院並未於原處分中具名，此有 原處分在卷可憑（本院卷一第122 頁），顯見原處分非屬由 被告八里療養院共同作成之行政處分，自無行政訴訟法第37 條第1 項第1 款所定得為共同被告機關之情形。從而，本件 原告不服被告臺灣銀行採購部所為之上開將其刊登政府採購 公報之原處分，提起撤銷訴訟，因依政府採購法第83條規定 視同訴願決定之申訴審議判斷係駁回原告之申訴，依行政訴 訟法第24條第1 款規定，原告提起本件撤銷訴訟，僅原處分 機關即被告臺灣銀行採購部始屬適格之被告，則原告除被告 臺灣銀行採購部外，併列八里療養院為被告，其關於被告八 里療養院部分，被告適格自屬欠缺，是就被告八里療養院部 分，應駁回原告之起訴，合先敘明。又因被告八里療養院於 本件原告與被告臺灣銀行採購部間之訴訟，具有利害關係， 即訴訟之結果其權利或法律上利益將受影響，如原告未將之 列為被告，本院即應依行政訴訟法第42條第1 項規定裁定命 其參加訴訟，但因原告已將之列為被告，被告八里療養院復 於本件訴訟進行中已就原告所為主張盡情提出攻擊防禦方法 與資料，已足保障被告八里療養院享有充足之程序參與權利 ，自無庸再行裁定命被告八里療養院以參加人之身分參加本 件訴訟，亦先此敘明。
八、本件爭點為：被告臺灣銀行採購部認原告有連續違反共同供 應契約第15條第4 項規定之情事，依政府採購法第101 條第 1 項第10款之情形，作成原處分通知原告將予刊登政府採購 公報，是否合法有據？本院判斷如下：




㈠、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實 及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購 公報：……十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限， 情節重大者。」政府採購法第101 條第1 項第10款定有明文 。又政府採購法施行細則第111 條第1 項規定：「本法第一 百零一條第一項第十款所稱延誤履約期限情節重大者，機關 得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購， 指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落 後百分之二十以上，且日數達十日以上。」而按系爭共同供 應契約第15條第4 項約定：「立約商派駐警衛人員或其代理 人員應於指定服務時間內到勤，如有遲到、早退情形，機關 得按每人次扣罰立約商新臺幣200 元，如有代打卡（代簽到 ）情形，得按每人次扣罰立約商新臺幣600 元。惟原執勤人 員於接（代）班人員到達辦理交接手續前未離開者，則免計 遲到之立約商罰款，但仍列入遲到計次。立約商派駐警衛人 員每月遲到、早退、代打卡（代簽到）及缺勤次數合計超過 2 次（含）以上者，適用機關除得要求立約商更換派駐警衛 人員外，如每月遲到、早退、代打卡（代簽到）及缺勤次數 合計超過10次（含）以上者並將依政府採購法第101 條第1 項第10款及第102 、103 條規定辦理。」是知本件系爭共同 供應契約已於第15條第4 項，就何種情形該當政府採購法第 101 條第1 項第10款所稱之延誤履約期限情節重大有所約定 ，則判斷本件是否有政府採購法第101 條第1 項第10款所稱 之延誤履約期限情節重大之情事，自應以系爭共同供應契約 第15條第4項所定之標準，作為判斷之依據，合先敘明。㈡、復按政府採購法第101 條第1 項第10款僅規定「可歸責於廠 商之事由」，而非規定「全部可歸責於廠商之事由」，是該 可歸責之事由自非以全部可歸責為限，而應以因可歸責於廠 商之事由致延誤履約期限之情節是否重大定之（最高行政法 院100 年度判字第1338號、101 年度判字第302 號、第930 號判決意旨參照），並經102 年度高等行政法院法律座談會 提案二作成研討結論可資參佐。是原告主張政府採購法第10 1 條第1 項第10款所規定「因可歸責於廠商之事由」，係指 全部可歸責於廠商者而言，即非可採。又原告雖舉最高行政 法院98年度判字第741 號判決意旨為其論述之依據，但上開 最高行政法院判決意旨，係就個案所為判斷，於本件並無拘 束力，復為最高行政法院少數見解，並已為法律座談會之研 討結論所未採，自不得執為本件認定之依據，亦先予敘明。㈢、原告雖一再執詞主張本件係因被告八里療養院違規要求原告 所屬保全人員從事契約所未約定之病服員工作，致其員工無



法久任，離職不斷，始致其缺勤狀況頻仍，被告八里療養院 對於系爭契約之履行顯有過失，且為事件肇因之主因與源頭 ，被告臺灣銀行採購部卻據被告八里療養院之通知，作成將 原告刊登政府採購公報之處分，有違誠信原則、信賴保護原 則；又被告除以違規為由終止契約外，非無其他方式可達成 終止契約之目的，竟捨此不為，選擇最嚴重之違規終止契約 ，並對原告處刊登政府採購公報予以停權之處分，與行政程 序法第7 條比例原則有違云云。然查，依系爭共同供應契約 第9 條警衛勤務工作地點、時間及內容中約定：「㈠立約商 應按承攬之地區，依據適用機關之訂購，派遣合格警衛人員 至適用機關指定之地點及時間，執行本契約規定之警衛勤務 工作事宜。原則上包括各適用機關指定執勤責任區域內之門 禁管制、人員車輛進出查察、巡邏查察、交通指揮、秩序與 安寧維護、燈火管制、緊急事故或突發事件之處理及通報、 配合執行各項防災措施、以及其他交辦工作事項等……。㈡ 立約商應依據本契約所附『警衛勤務作業實施要點』（如附 件四）規定，向該適用機關提出工作執行計畫書（含銜接計 畫）及執勤細則說明，並經該適用機關審核同意後執行相關 警衛勤務。㈢前述『警衛作業勤務實施要點』之內容，得由 各適用機關依據實際需要予以調整，於訂購時將調整後之『 警衛勤務作業實施要點』逕洽立約商據以辦理。」可知，本 件被告八里療養院以適用機關之身分依系爭共同供應契約下 訂採購時，本得依據其機關特殊之實際需要，調整警衛勤務 之工作內容與項目，如有其他交辦工作事項等，亦得另行與 系爭共同供應契約之訂約廠商即原告另行約定，故被告八里 療養院乃據此與原告另行簽訂有保全服務契約書（即原證2 ）。而觀諸上揭保全服務契約書就工作內容之約定，其中關 於病房駐點警衛之工作項目內容，不論係急性病房之警衛， 或係復健病房之警衛，均含括「……於病人用餐、治療（服 藥、注射、康樂活動）時，協助工作人員防護。……協助病 人突發暴力攻擊事件、生理及精神疾病突發緊急事故之處理 。……協助發放餐點、病人領物、臨時緊急領藥、病人照護 等庶務。……維護病房環境整潔與用餐餐盒及垃圾處理。必 要時依病房需求協助打掃消毒。」等工作項目，復健病房之 駐點警衛並應「……於下午5 點20分起，清理各執勤區病房 內垃圾（含感控垃圾）。」（見本院卷一第41頁反面至42頁 正面八里院區警衛人員工作事項及須知）；又各駐衛點保全 人員服勤時間工作分配表亦有相同內容之約定（見本院卷一 第44頁反面至46頁正面），據此可知，原告所屬保全人員於 派駐至被告八里療養院之病房服務時，自有協助病服員從事



病服工作之內容約定。衡諸「財團法人醫院評鑑暨醫療品質 策進會」公告之「新制精神科醫院評鑑基準及評分說明」第 6.1.2.2 點（依據病房特性配置適當護理人力）備註第4 點 ，得運用之輔助人力包含「駐衛警、保全人員」，足證本件 適用機關被告八里療養院援用保全人員作為協助病服員工作 之人力，尚難謂有何違法或違約之處。再者，稽諸證人即原 告公司員工李○諄於本院審理時到庭結證稱：「……我是原 告公司業務副總經理，原告公司與八里療養院簽署本件契約 時，我參與業務接洽與簡報部分。在接洽過程中，八里療養 院有提到保全人員從事協助病服員的工作。……」等語（見 本院卷一第271 頁）；另證人即原告公司員工余金龍亦於本 院審理時到庭具結證稱：「……一開始我們有去八里療養院 熟悉環境，了解執勤的人員以及工作項目，工作項目中包括 協助病服員的工作，至於工作範圍當時沒有說的很詳細，概 略的大概是餵藥時戒護，以及用餐時戒護、用餐後的清潔。 1 、2 月時我們的執勤人員並沒有向我反應八里療養院要求 保全人員從事病服員的工作。100 年12月13日，記得我是跟 總務組的張小姐到各病房去看。當時有講工作地點及工作項 目包括戒護餵藥、戒護吃飯、用餐後清潔。……」等語（見 本院卷一第279 至281 頁）；另證人即原告公司員工豆○耀 於本院審理時到庭具結證稱：「……我是原告公司員工，擔 任台北區事業五部副課長一職（100 年11月份迄今），就原 告與八里療養院標案中係負責現場管理。在協調會中並未反 應被告八里療養院要求保全人員從事病服員的工作，將違反 保全業法規定之情事，因為當時並不是協調這個問題。據我 所知，到101 年6 月28日第7 次協調會時，有向八里療養院 反應。」等語（見本院卷一第284 至288 頁）；另證人即被 告八里療養院員工洪○梅於本院審理時到庭具結證稱：「… …我任職於被告八里療養院，擔任護理長一職（80年到職， 自92年開始擔任護理長迄今）。在100 年12月13日評選保全 廠商前，原告經理余金龍有至八里療養院了解工作內容及環 境，我有向他們說明工作項目，包括工作人員的安全維護（ 病人情緒不穩定有暴力行為時，保全人員需協助工作人員處 理，或是護理人員做治療時，保全人員須在旁協助安全維護 ，另外在精神科，保全人員要協助就出入病人為安全檢查） 、病房環境清潔部份（協助打掃浴室廁所，病人餐後餐桌及 大廳整理）及庶務工作（公文、領藥、領物）等，且余經理 表示那些工作內容應該沒有問題。他們只是協助護理人員， 未達病服員之程度，因病服員是經過課程、技術的實務訓練 ，而保全人員之能力尚不及病服員，大部分的時間都是協助



我們護理人員。他們協助的部分，在我的單位皆未違反我當 初向余經理說明的工作項目。我向余經理說明工作內容，是 以前一家公司的工作內容為說明，亦包括這些項目。後來這 些工作內容，簽訂在行政院衛生署八里療養院保全契約中， 其中第10項、第11項、第12項都是安全維護，第13項是事務 性工作、第14項是協助維持環境清潔。我們會把工作內容用 一個『等』字來包含這些項目，我也會把上一個公司的工作 內容告訴原告公司。第14項有時包含清掃浴室廁所，因必要 時須依病房需求協助打掃消毒。原告公司的保全人員所作的 工作，有時需協助環境清潔維護及庶務性工作，確實與病服 員有重疊之處，但是我剛才提到保全人員能力不及病服員， 所以只能協助護理人員處理相關事務。」等語（見本院卷二 第4 至10頁）；另證人即被告八里療養院員工彭○蘭於本院 審理時到庭具結證稱：「……我現任職於八里療養院擔任總 務室主任（100 年9 月22日迄今）。100 年12月13日評選時 ，由主席對於有意願承作的廠商，皆有特別說明並詢問病房 服務工作是否可以做，原告皆表示沒有問題，亦未對保全工 作內容表示任何意見。且在評選前數日，原告經理余○龍， 還有另外1 個人，有到我們醫院來了解，總務室的承辦人特 別把工作事項、書面的工作內容向他們逐項解說，親自帶他