土壤及地下水污染整治法
臺北高等行政法院(行政),訴字,101年度,1811號
TPBA,101,訴,1811,20140108,1

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1811號
102年12月12日辯論終結
原 告　台鈴工業股份有限公司
代　表　人　黃教漳（董事長）住臺北市北安路608 巷6 號
訴訟代理人　方文萱律師（兼上一人送達代收人）
　闕光威律師
複 代理 人 黃秋蓮律師
被 告　桃園縣政府
代　表　人　吳志揚（縣長）
訴訟代理人　柯顯文
　林文凱律師
　連家麟律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國101 年9 月13日環署訴字第1010083527號訴願
決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正 ，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內 聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第98條 第3 項定有明文。查被告民國100 年6 月1 日府環水字第10 00701595號公告及同年月3 日府環水字第1000701683號函， 均無救濟期間之教示，遍查全卷亦無送達之證明，即便自公 告時起算，原告於101 年4 月24日提起訴願，仍未逾上開規 定1 年之訴願期間，其起訴並無不合要件之情事，合先敘明 。
二、事實概要：原告○○廠設於桃園縣○○市○○里○○路○段 ○○○巷○○號（坐落於桃園縣○○市鎮○段○○○、○○ ○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、 ○○○等9 筆地號土地，下稱系爭場址），從事生產五金零 件加工品業務，經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「 運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證 計畫」，委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）於99 年11月12日、同年月22 日 派員前往系爭場址進行土壤及地 下水採樣工作，樣品送交台灣檢驗科技股份有限公司（下稱 台檢公司）檢驗，檢驗結果為土壤中鋅含量3,040 毫克∕公 斤（mg/kg ），超出土壤污染管制標準所定限值（鋅2,000



毫克∕公斤）；另地下水中三氯乙烯含量為2.22毫克∕公升 ，超過第2 類地下水污染管制標準所定限值（0.050 毫克∕ 公升）。環保署於100 年4 月8 日以環署土字第1000027643 號函檢送上開檢測報告予被告環境保護局（下稱環保局）， 被告據以認定系爭場址之土壤及地下水已遭污染，符合土壤 及地下水污染整治法第12條第2 項之規定，遂以100 年6 月 1 日府環水字第1000701595號公告原告為系爭場址之污染行 為人，並公告系爭場址為土壤、地下水污染控制場址及污染 管制區，禁止下列行為：㈠置放污染物於土壤；㈡注入廢（ 污）水於地下水體；㈢排放廢（污）水於土壤；㈣其他經主 管機關公告之管制行為。復以100 年6 月3 日府環水字第 1000701683號函（與上開100 年6 月1 日公告，下併稱原處 分）命原告依土污法第15條第2 項規定，立即採取下列應變 必要措施：㈠豎立告示標誌或設置圍籬。
㈡移除或清除污染物並進行污染範圍及污染源調查。同時命 原告於文到2 個月內提送土壤及地下水污染控制計畫予原處 分機關核定後實施。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提 起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：
㈠土壤含鋅部分：
1.本件原告○○廠區，計有9 塊土地，占地3.4 公頃，環保 署僅曾在1 塊土地小範圍淺層表土（小於5 公分）查有鋅 濃度微量超過管制標準，範圍狹小且所涉地層為低滲透性 之紅土黏土層，故有污染定著，不易移動或擴散之特性， 有環保署委託瑞昶公司調查報告中所附「期末報告審查會 議審查意見答覆說明」在卷可稽。被告本應僅對驗有鋅超 標之單一土地，即桃園縣○○市鎮○段○○○○號，依土 壤及地下水污染整治法課以土壤污染控制場址之處分，而 不能針對從無鋅超標之其餘8 筆土地課以處分。詎料被告 仍將原告9 筆土地，均課處土壤含鋅控制場址之原處分， 已有違反合目的性裁量、不符法制之違失。
2.原告在地經營已一甲子餘，製程中從未使用過鋅。經環保 署委託瑞昶公司查驗出微量鋅超標後，原告另委環檢所許 可合格之澳新科技股份有限公司（下稱澳新公司），針對 全廠區3.4 公頃的9 筆土地，逐一詳驗，總計探勘29個採 樣點，已證全無鋅含量逾越管制標準之情事。依土壤及地 下水污染整治法第2 條第15款、行政程序法第36條、第43 條之規定，要將原告課以土壤鋅污染行為人之不利處分， 行政機關必需具體舉證原告就鋅污染一事，究竟有何洩露 、棄置、排放、灌注、或容留之污染行為。然通觀被告所



有事證，僅有「可能廢棄物清運過程掉落或經風吹至地面 ，使土壤遭受重金屬污染」等寥寥數語，原告既未使用鋅 ，自無可能以鋅污染土地，是否原調查方式、採樣程序、 分樣過程容有錯誤所致？
3.按行政機關究竟應如何劃定控制場址之範圍，環保署設有 場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱公告 作業原則），以供遵循。依公告作業原則第3 條第2項 第 3 款明定：「土壤污染場址……工廠類型：包含廢棄工廠 及運作中工廠。原則依達管制標準之土壤採樣點所在地號 公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採 樣點分佈及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方 式管制」。
4.舉例而言，敬惠工業股份有限公司（下稱敬惠公司）一案 中，「觀諸系爭場址面積甚廣，系爭5 筆土地均各自明確 可分，其中系爭○○段○○○、○○○地號土地，更與受 污染處有相當之距離，為何不能適用上述公告作業原則之 規定，以公告廠區部分地號方式管制，被告亦未具體說明 …是縱認本件情形，系爭○○段○○○地號、○○○地號 土地，其污染來源確屬明確，被告依法確得將系爭○○段 ○○○、○○○地號土地，公告為控制場址，惟其併將未 受污染之系爭其餘3 筆土地併公告為控制場址，亦於法不 合。」，足證違反公告作業原則之控制場址處分，核屬違 法，業經高雄高等行政法院100 年度訴字第377 號判決詳 予認定，並經最高行政法院101 年度判字第548 號判決確 定在案。按敬惠公司一案，司法機關認定敬惠公司占地 10,350平方公尺（即1.035 公頃）、橫跨5 個地號的場址 ，即屬面積甚廣，故即便敬惠公司所涉者，為較土壤污染 更具擴散可能性之地下水污染事件，前開判決亦具體指明 ：不能併將未測出污染物之其他地號土地，處以控制場址 處分，否則即屬違法。而原告○○廠，占地3.4 公頃，橫 跨9 個地號，足為敬惠公司場址3 倍以上之規模，承諸前 揭法令暨司法實務判解，被告自應公告採樣點單一地號為 控制場址，甚至因○○○地號土地面積仍屬甚大，被告更 應視採樣點之分佈，採局部公告之方式處理，始符法制。 然本件被告，於僅有微量超標（實則無！），範圍狹小且 所涉地層為低滲透性之紅土黏土層，污染定著，不易擴散 之鋅污染疑似事件，竟悖反前開規定，一次將全廠區9 個 地號、連未受污染之土地統統列為控制場址，其處分逾越 法規目的，不符比例原則，對人民財產權過分侵抑，自非 適法。




5.復按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地 下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水 源之虞者，得準用第十五條第一項規定，採取應變必要措 施…」、「依第五項規定採取應變必要措施，致土壤、地 下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地 下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不 公告為控制場址。」並有土壤及地下水污染整治法第7 條 第5 、7 項可資參閱。故各級主管機關於公告控制場址前 ，本應先依行政程序法102 條規定，給予相對人陳述意見 之機會。如經相對人自行處理或查證，已使污染物濃度低 於管制標準，並於陳述意見時提出者，行政機關得不公告 為控制場址。本件被告於處分做成前，未給予原告陳述意 見之機會，復未於原告委請環檢所許可單位覆驗合格時更 改原處分，有違法應撤銷之瑕疵。
㈡地下水含三氯乙烯部分：
1.本件課以原告為污染行為人之處分部分：
⑴按訴外人瑞昶公司等多次承辦環保署污染查證計劃採購 案，並多次以可能、不排除等推測結論，製成查證報告 ，再交由地方主管機關以是類高度不確定性之查證結果 ，對企業做出控制場址及污染行為人之行政處分，明顯 違反行政程序法第36條、第43條規定，經高雄高等行政 法院100 年度訴字第377 號判決、本院101 年度訴字第 144 號判決暨最高行政法院101 年度判字第548 號判決 撤銷。
⑵本件環保署再度委託瑞昶公司，製成「運作中工廠土壤 及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查報告及查證計畫（ 第2 期）」，瑞昶公司泛以「不排除洩漏之石化燃料… 滲入地下水」或「推斷早期廠方人員可能因缺乏…防治 觀念，偶有不慎傾倒溶劑至該區地面…」等等臆測性不 確定推論，被告暨原訴願決定，均憑此高度不確定性之 查證報告，認定原告為污染行為人而為不利處分，應予 撤銷。
⑶依土壤及地下水污染整治法第2 條第15款規定，所謂污 染行為人，限於為下列4 項法定行為之人（下稱『4 項 行為』）：①洩露或棄置污染物。②非法排放或灌注污 染物。③仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染 物。④未依法令規定清理污染物。倘未為上開4 項行為 ，但係污染所在地之土地使用人、管理人或所有權人者 （如本件原告），依同法第2 條第19款，僅能公告為污 染土地關係人，不能處以污染行為人之處分。若係滲透



污染物而非「洩漏、棄置、非法排放或灌注」污染物者 ，依同法第2 條第16款，亦僅能公告為潛在污染責任人 ；而依同法第14條第2 項規定，污染土地關係人僅在污 染行為人不明或不遵行法令辦理時，始例外承負相關法 律義務，故本件被告認定原告係污染行為人，亦或污染 土地關係人，差異極大，影響原告權益至深且鉅。按土 地關係人僅為狀態責任，與污染行為人負行為人責任、 終局清除責任，二者自構成要件、法律事實、為行政處 分所需事證、對原告所負擔之法定義務，均在在不同（ 參照最高行政法院99年度判字第478 號判決）。 ⑷被告從未說明究竟原告係土壤及地下水污染整治法第2 條第15款所定4 項行為之何項，僅堆砌推測性描述後， 即將原告定為主要污染行為人，有行政程序法第36條、 第43條之違反：
①被告稱：「環保署於99年8 月10日於原告廠區現勘時 發現三氯乙烯原料區並未設置集液盤，且儲存區兩側 鄰近排水溝…」，然而原告早於97年底98年初即已停 用三氯乙烯，自無設置集液盤之必要。遑論三氯乙烯 原料區暨鄰近之排水構，從未驗得三氯乙烯超標之情 事！已證被告以此論斷原告為污染行為人，與事實不 符。
②被告稱：「柴油儲存區地面有新舊油漬痕跡，不排除 洩露之石化燃料沿著鋪面…滲入地下水環境。汽油儲 存區無…汽油輸送管線…」等語，然而三氯乙烯乃有 機溶劑，非屬石化燃料，非屬汽柴油，汽柴油等石化 燃料科學上無法變異為三氯乙烯。以汽柴油之儲存、 輸送，推論、臆測原告為三氯乙烯之主要污染行為人 ，不符科學法則。
⑸地下水處於流動狀態，含氯污染團會隨著地下水移動而 擴散其污染範圍，若不確認污染來源暨污染行為，將致 真正污染行為人遁逃於管制，持續排放污染物，此為土 壤及地下水污染整治法特設污染行為人（第2 條第15款 ）、潛在污染責任人（第2 條第16款）暨污染土地關係 人（第2 條第19款），分層管控之緣由。被告既未探查 本件三氯乙烯之污染來源，復未舉證原告究竟為土壤及 地下水污染整治法第2 條第15款4 項行為中之何項，暨 可證明原告為該4 項行為之具體證據，率爾為系爭處分 ，於法有違。
2.本件對原告廠址課以控制場址處分之部分： ⑴依土壤及地下水污染整治法第2 條第17款及第12條規定



，地下水污染與土壤污染事件之管制要件不同，因「地 下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源 如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治 ，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款之規定即 應認為立法者有意加以區別」（參照最高行政法院101 年度判字第548 號判決），地下水污染事件中，限於污 染來源明確時，被告始得對原告課以控制場址之處分， 且行政機關不得以可能、不排除等高度不確定之事由， 即認污染來源明確。
⑵所謂污染來源明確，「自非指場址內確有污染之物質或 該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之 物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造 成污染之根源，否則土壤及地下水污染整治法第12條第 2 項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水污染管 制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污 染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。」復有 高雄高等行政法院100 年度訴字第377 號判決暨最高行 政法院101 年度判字第548 號判決可參。
3.原告廠區內地下水驗出三氯乙烯超標乙事，原廠區內三氯 乙烯儲存區並未驗得三氯乙烯，故三氯乙烯之來源並不明 確，有高度可能係因廠外不明污染源排放三氯乙烯，順地 下水脈流入原告廠區所致。此部分原告已檢附證據向環保 署陳情，並經環保署肯認所疑有據，被告更已開始於廠外 上游處開監測井重新確認污染源。已證原處分確有不符實 情、不合法制之瑕疵：
⑴原告早於98年間即停用三氯乙烯並註銷使用，且地下水 水脈係由西北往東南流，即從廠區西北方外流入廠內， 再從廠內東南方流出廠區外；○○廠區內地下水層所含 三氯乙烯，亦呈現「西北角上游處最高、東南下游處低 」之濃度分佈，並未因地下水脈流經原告○○廠區內而 增加所含三氯乙烯濃度，已可見系爭廠區內部並無獨立 之污染來源。
⑵原告西北方廠區外（即地下水脈之上游），小型工廠林 立，該等工廠、油行雖均未依法申報使用三氯乙烯，但 肉眼可視已有用光之三氯乙烯空桶，置於○○加工廠門 口。環保署於101 年初委託美商傑明工程顧問股份有限 公司臺灣分公司（下稱傑明公司），抽測○○加工廠附 近之民井，也證實已有二口民井驗出三氯乙烯。 ⑶民井為顧及汲水需求，其井徑、井寬均較環保署規定之 監測井為廣，本極易造成三氯乙烯散逸於空氣中；兼以



傑明公司係以馬達直接在民井抽水，不但不符環保署公 告之法定「監測井地下水採樣方法（NIEA W103.54B ） 」，而有土壤及地下水污染整治法第10條規定之違反； 此民井內違法採得之水體，由馬達抽取、經過空氣，有 可能再次稀釋三氯乙烯；尋常民井經此反覆稀釋，竟仍 於100 年12月20日先測出三氯乙烯0.0285mg/L，近1 個 月後（101 年1 月13日），再測得三氯乙烯0.0354mg/L ，濃度激增24% ，逼近第二類管制標準（0.05mg/L）， 而同一時間原告廠內所測三氯乙烯數值卻持續下降，至 101 年5 月，已下降97.67%，顯見民井所測得的三氯乙 烯與原告廠內並無統計學上之關連性，原告廠外高度可 能存有真正污染源。
⑷上開事實，亦經被告環保局自聘環工專家所重視，故多 次於被告環保局內部會議中，要求環保局應於原告廠區 外地下水上游處，依法開監測井，找尋真正污染原：① 中央大學、交通大學環境工程研究所李○福教授：「應 變必要措施…亦應探討污染來源」、「三氯乙烯之污染 源應儘速釐清，例如廠區外西北方向相關單位應積極介 入協助解決」。②南亞技術學院土木與環境工程學系黃 ○昌教授：「三氯乙烯儲存區內查無污染…宜在廠外設 置監測井加以確認」③中央大學土木及水利所博士莊○ 春教授：「…應考量於廠區外上游增設監測井，以釐清 是否有外來污染源」。
⑸原告廠區內原三氯乙烯儲存區暨其下游，並未驗得三氯 乙烯，廠區內驗得超標三氯乙烯之監測井（相對下游處 ），與廠區外驗出三氯乙烯之民井（相對上游處），僅 有一牆之隔，距離不足百尺。查地下水無法溯源而上， 截至目前為止，尚欠具體證據足以判明本件地下水所含 之三氯乙烯，究何而來；不惟如是，除環保署前於100 年12月20日，先測出一牆之隔的桃園縣○○市○○路○ 段411 巷（下稱411 巷）民井，含有三氯乙烯0.0285mg /L ，近1 個月後（101 年1 月13日），再於同一民井 測得三氯乙烯0.0354mg/L，濃度激增24% ，逼近第二類 管制標準（0.05 mg/L ），而同一時間原告廠內所測三 氯乙烯數值卻持續下降，至101 年5 月，已下降97.67% ，已證民井所測得的三氯乙烯並非因原告逆流而上反向 污染所致。故原告另於101 年1 月13日委託專業團隊台 旭環境科技中心股份有限公司（下稱台旭公司，為環保 署認證檢驗公司）、大毅科技股份有限公司及傑美環境 工程顧問股份有限公司等，於驗出民井含三氯乙烯、隨



地可見三氯乙烯空桶棄置的411 巷，以地球物理探測， 施行透地雷達及地電阻法探測，果然在含氯民井及三氯 乙烯空桶附近，分別發現地底含三氯乙烯之異常高波， 有高度可能原告廠區內之污染物，係肇因於廠外污染源 流入所致，更足證本件被告在尚未明污染來源之前，即 率爾對原告為控制場址暨污染行為人之處分，確有悖反 行政程序法第36條、第43條之違失。
4.若三氯乙烯之污染路徑，係由廠區地表經地下土壤到地下 水，則因「三氯乙烯為重質非水相（Dense Non-aqueous Phase Liquid，下稱DNAPL ）…因毛細作用會在移動路徑 的土壤孔隙間殘留少量DNAPL ，而形成殘留相，殘留相的 DNAPL 在正常的狀況下不易移動，但會成為二次污染源… 」，故若污染來源係在廠區內，則除地下水驗得三氯乙烯 超標外，應可同時在廠區內的土壤中驗有殘留相的DNAPL ，始可合理認定污染係從地表經地下土壤到地下水，方得 確認污染來源明確；次觀環保署99年查證報告中，總計新 增公告6 家工廠有地下水三氯乙烯超標情事，其中除原告 外，其餘○○○工業股份有限公司、○○○業股份有限公 司、○○○科技股份有限公司、○○化學股份有限公司、 暨○○○○企業社等5 家工廠，全數同時在廠區內土壤及 地下水中，驗得三氯乙烯超標，惟獨原告全廠區土壤，三 氯乙烯全數為零檢出，此不但有原告委託之環檢所許可單 位驗證確認，就連環保署檢測結果亦肯認如是，足證原告 廠區內從土表、到土壤中根本沒有三氯乙烯超標，則本件 三氯乙烯之污染路徑客觀上即可排除係「從廠區地面、到 土壤、到地下水」，反而高度可能係由廠區外上游地下水 之污染，反致下游原告廠區地下水遭殃。被告自認：「三 氯乙烯因為毛細作用，會在移動路徑的土壤孔隙間殘留， 且在正常的狀況下不易移動」，卻仍強將從地表到土壤孔 隙全未殘留任何三氯乙烯的原告處以污染行為人之處分， 已有行政處分不符證據且理由矛盾之瑕疵。
5.關於地下水含三氯乙烯之部分，被告在未完備調查證據， 污染來源不明之情況下，率即公告原告○○廠區為控制場 址，原處分有違法制，應予撤銷：
⑴為判斷地下水污染源是否來自系爭場址，實務上必需在 系爭場址周圍四方，即地下水脈之上、下游處之設立背 景監測井，以確定污染來源：
①舉例而言，敬惠公司一案中，臺南市政府於做成控制 場址處分前，曾檢測敬惠公司周圍四方7 口標準及簡 易監測井，以確定污染來源，並在確認前述7 口監測



井未有三氯乙烯超標情事後，方公告敬惠公司之5 筆 土地為控制場址。然敬惠公司一案，最終因5 筆土地 中僅有2 筆檢驗出三氯乙烯超標，臺南市政府卻一併 公告未受污染之3 筆土地為控制場址，使原處分遭行 政法院撤銷，已如前述。
②另經濟部加工出口區管理處臺中分處（下稱臺中加工 出口區）一案中，臺中市政府於作成控制場址處分前 ，曾確認臺中加工出口區北側，亦即地下水脈上游處 之背景監測井於歷次豐水、枯水期監測中，均未發現 含氯有機物；再者，參閱下游之南面監測井之濃度， 亦呈現臺中加工出口區之2 口監測井為三氯乙烯最高 值，污染濃度呈現往南漸次降低之趨向；在具備前述 證據下，臺中市政府因而公告臺中加工出口區內之監 測井所在兩地號為「控制場址」，此可參閱臺中高等 行政法院100 年度訴字第406 號、最高行政法院101 年度判字第850 號判決。
③上述兩判決在在揭示：⑴行政機關做成控制場址處分 前，必須先調查系爭場址周圍或地下水脈上、下游之 監測井，以確定污染來源；⑵行政機關僅能公告驗出 污染物超標之地號為控制場址。
⑵惟被告僅以原告廠區內地下水驗出三氯乙烯超標為據， 而無檢測廠區四周或地下水上、下游處之監測井，並無 足夠客觀科學證據證明原告廠區係三氯乙烯污染源，且 在處分作成當時尚有下列疑竇存在：①原告廠區之過去 曾用做三氯乙烯儲存區之地點未驗得三氯乙烯；②原告 廠區所在地，地下水水脈係西北向東南流，而原告廠區 之地下水檢驗結果亦是呈現此趨向，可見地下水脈並未 因為流經廠區而使三氯乙烯含量增加，顯現原告廠區並 無污染源之存在；③原告廠區外西北方，亦即地下水脈 上游處，另有多處可疑之三氯乙烯污染源；④被告之處 分，實未完備考量所有有利、不利證據，率即公告原告 廠區之所有地號為「控制場址」，實有未盡調查之能事 ，有悖行政程序法第9 條、第36條、第43條。 6.關於地下水含三氯乙烯之部分，被告在缺乏證據證明原告 有洩漏三氯乙烯之情況下，率即公告原告為污染行為人， 原處分更是不符法制，應予撤銷：
⑴按土壤及地下水污染整治法第2 條以對於系爭場址是否 造成污染，及污染行為嚴重程度高低，區分污染土地關 係人、潛在污染責任人、污染行為人，並分別課以輕重 不同之行政責任。其中，污染土地關係人僅需採取應變



必要措施，將現存污染作初步應變必要之控制、避免再 行擴大；然潛在污染責任人及污染行為人則需負擔污染 責任，並進行污染控制及污染整治。
⑵基於責任高低不同，污染土地關係人或污染行為人認定 上也應有所不同，舉例而言，在臺中加工出口區一案中 ，臺中市政府於作成處分前，曾確認臺中加工出口區北 側，亦即地下水脈上游處之背景監測井於歷次豐水、枯 水期監測中，均未發現含氯有機物，以證實污染源確實 來自臺中加工出口區，而臺中加工出口區之2 口監測井 測出三氯乙烯最高值，下游南面監測井所測出的三氯乙 烯濃度逐漸下降，再次證明污染源確實來自臺中加工出 口區。然而，在污染來源明確之狀況下，臺中市政府亦 不敢率將臺中加工出口區公告為污染行為人，而僅是公 告測出三氯乙烯超標之地號為控制場址。
⑶再者，台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠（下稱台塑仁 武廠）一案中，高雄市政府為確認廠外民井之污染與被 公告為控制場址、整治場址之台塑仁武廠相關，要求其 負擔污染行為人責任，提供替代飲水、用水時，採用之 方式是在民井旁，以及廠區圍牆邊（監測井座落位置包 括廠區內、外）設置監測井，比較兩者之污染物濃度及 類別，再考量地下水東南向西北（由廠區內留往西北側 、西側民井）之流向後，才確認民井污染物質確實來自 台塑仁武廠，並要求台塑仁武廠負擔污染行為人責任， 此有高雄高等行政法院100 年度訴字第693 號判決可資 參酌。
⑷惟被告在原告廠區是否為地下水污染來源，或有其他污 染來源存在之不明確狀態下，隨即以原告廠區三氯乙烯 原料區未設集液盤、柴油儲存地面有新舊油漬痕跡等與 事實相悖，或不符科學法則之推測性描述，未盡調查之 能事，率即認定原告為土壤及地下水污染整治法第2 條 15款第1 目洩漏或棄置污染物之污染行為人，逕命原告 負擔污染責任，有悖行政程序法第9 條、第36條、第43 條。
7.原告○○廠區地下水縱遭三氯乙烯之污染，惟污染來源是 否來自原告，衡酌下列事實，非屬無疑：原告○○廠早於 97年底、98年初即停用三氯乙烯，並有註銷使用之紀錄存 在。次按，不論是環保署委託之瑞昶公司，或原告自行委 請之澳新公司，針對原告○○廠區之土壤所為之調查，檢 驗結果土壤全無含三氯乙烯超標之情事，故可排除原告○ ○廠以「廠區、土壤、地下水」之路徑，構成污染來源之



嫌疑。再按，被告於102 年4 月25日之協調會議後，發函 交通部臺灣鐵路管理局台北工務段（下稱臺鐵管理局）， 稱有「檢測及調查地下水污染物之必要」，請臺鐵管理局 同意租地，以便原告於廠區北方設井勘查，等同自認其於 處分當時，針對「原告○○廠地下水三氯乙烯污染來源係 在廠區內，或是外來」一事，並無法確定。且經委託經環 保署認可之台旭公司，依法設置3 口地下水監測井，於10 2 年8 月29、30日、9 月5 、6 日分別抽樣之檢測結果顯 示：
⑴不論係8 月29、30日或9 月5 、6 日之檢測，設置於與 原告廠區僅有一牆之隔「廠外411 巷土地」的3 口地下 水監測井（MW-EX01 、MW-EX02 、MW-EX03 ）所測得之 三氯乙烯濃度皆高於原告○○廠區內之監測井，參酌當 地地下水脈係西北向東南流，且地下水無法溯源而上之 特性，暨：①原告○○廠西北方小型工廠林立，三氯乙 烯用盡空瓶隨處棄置，且又有於西北方民井中測出三氯 乙烯之記錄存在。②原告○○廠早於97年底、98年初即 停用三氯乙烯，並有註銷使用之紀錄存在。③原告○○ 廠全廠區之土壤，三氯乙烯全為零檢出，排除原告○○ 廠區地下水所含三氯乙烯係由「廠區、土壤、地下水」 路徑污染之可能性。上開種種事證顯示，「原告○○廠 地下水所含三氯乙烯污染來源高度可能係由外來」，處 於地下水脈下游處之原告○○廠實為三氯乙烯污染之受 害者。
⑵更甚者為，「廠外411 巷土地」之監測井MW-EX01 所測 得數值，不僅超出地下水含三氯乙烯之第二類管制標準 （0.05mg/L）有4 倍之多，甚至於一周內濃度激增44% ，甚較環保署監測井所測濃度為高，可見原告○○廠外 ，地下水脈上游處之三氯乙烯污染仍可能持續發生中， 已明本件原告廠區內之三氯乙烯，污染行為人並非原告 ，且確切的污染源仍屬不明。
8.關於地下水含三氯乙烯部分，被告依作成原處分時之事證 ，不足以判斷原告○○廠區為三氯乙烯之污染來源，實不 得宣告原告○○廠區為控制場址，更不應率將原告公告為 污染行為人，原處分有違法制，應予撤銷：
⑴按撤銷訴訟之標的係原告主張被告之處分違法，並損害 其個人權利或法律上之利益，由行政法院事後檢視被告 機關行政處分之合法性，其判斷基礎時點應以行政處分 作成時之事實及法律狀態為據，至於行政處分發布後事 實或法律狀態變更，並非原處分作成時所能斟酌，自不



能以其後發生之事實或法律狀態而認定原處分合法/ 違 法，此有最高行政法院102 年度判字第364 號判決、最 高行政法院92年度判字第1331號判決，可資參照。 ⑵本件被告作成原處分時（100 年6 月1 日、3 日）所依 憑之事實狀態，為環保署委託瑞昶公司作成「運作中工 廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫 （第2 期）（甲、乙）」中之期末報告書、查證結果報 告書，前開報告顯示：
①地下水流向：原告○○廠區之「地下水流向大致為北 往南流動」（查證結果報告書1/3 ）。
②採樣檢驗結果：環保署於原告○○廠區設置三處土 壤採樣點，並未驗出土壤中含有三氯乙烯。環保署 於原告○○廠區內設置三口地下水監測井MW9920-01 、MW9920-03 、MW9920-05 ，其中：A.MW9920-01 、 MW9920-05 兩口監測井於99年11月12日之抽樣，分別 驗出地下水中最高含有2.22mg/L、0.714mg/L 之三氯 乙烯；B.MW9920-01 、MW9920-05 分別位於原告○○ 廠區之北方、南方圍牆邊。
③現勘結果：原告○○廠於80年至97年間使用三氯乙烯 進行機車零件之脫脂，於98年將機台內之三氯乙烯全 部清除，目前脫脂工作完全委外處理；原三氯乙烯原 料區未設置集液盤；三氯乙烯空桶採露天方式堆置於 熱處理區西南側圍牆外。
⑶綜上，本件被告作成原處分時所依憑之事實狀態為： ①原告○○廠區之地下水流向呈現由北往南之趨勢，而 廠區內驗出地下水含三氯乙烯之監測井數據亦呈現「 北高南低」，且地下水含三氯乙烯之濃度並未因流經 原告○○廠區而增高。
②原告○○廠區之土壤採樣檢測結果顯示，土壤全無含 有三氯乙烯超標之情事，故地下水所含三氯乙烯污染 並非以「廠區、土壤、地下水」路徑而來。
③原告○○廠區早於98年初即停用三氯乙烯，此有註銷 使用之紀錄存在，且西南側圍牆所放置者僅為空瓶， 更無設置三氯乙烯集液盤之必要。
⑷綜觀前開原處分作成時之事實狀態，不僅無法判定原告 ○○廠區為地下水所含三氯乙烯之明確污染源，更無法 認定原告為排放三氯乙烯之始作俑者，更遑論種種事證 顯現，原告極度可能為廠區外地下水上流處污染排放之 受害者！
9.關於地下水含三氯乙烯之部分，參酌被告作成原處分後之



事證，更顯見原處分作成時之裁量濫用、裁量怠惰。系爭 處分悖於法制，應予撤銷：
⑴原告自原處分作成、知悉○○廠區地下水遭三氯乙烯污 染後，立即延聘環工專家，徹查事實，發現原告○○廠 區地下水所含三氯乙烯污染極可能為上游不明污染源所 造成，故在在聯繫被告，甚至向中央主管機關環保署陳 情，期盼早日釐清上游污染源，此已經環工專家、檢驗 報告，甚至被告及環保署亦肯認原告所疑有據： ①100 年9 月16日：原告致函被告，說明○○廠區內地 下水所含三氯乙烯之污染來源不明，祈請被告查明真 相，並與被告展開多次溝通，期能在地下水脈上游處 設井，以明事實。
②100 年12月20日（第一次採樣檢驗日）：環保署委託 傑明公司作成土壤及地下水污染查證報告指出，位於 原告○○廠區北方地下水脈上游處（即411 巷），井 徑、井寬較法定監測井廣，且經過空氣稀釋之民井抽 水樣本，竟驗出有三氯乙烯異常，且有日漸增高之趨 勢。
③101 年1 月13日（檢測時間）：原告委託專業團隊（ 台旭公司等），於環保署驗出民井含三氯乙烯之411