臺中高等行政法院判決
101年度訴更一字第47號
102年12月12日辯論終結
原 告 陳文彬
陳輝成
陳蘇玉英
陳秀琴
陳輝全
朱樹（兼朱馮敏之承受訴訟人）
朱炳坤（兼朱馮敏之承受訴訟人）
朱炳進（兼朱馮敏之承受訴訟人）
朱炳文（兼朱馮敏之承受訴訟人）
彭秀春
邱獻毅
邱大明
邱大成
葉仁岳
葉仁寬
葉美琴
葉仁貴
葉秀桃
柯成福
黃福記
黃坤裕
黃坤義
黃坤麟
林昭平
楊苗堂
翁月娥
陳輝章
甲○○
上 一 人
法定代理人 陳輝章
邱玉君
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
複代理人 林育丞 律師
共 同
訴訟代理人 李明芝 律師
被 告 內政部
代 表 人 李鴻源
訴訟代理人 林慶玲
何憲棋
劉雅惠
參 加 人 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 陳水生
洪春誠
張智宏律師
上列當事人間因區段徵收事件，原告不服行政院中華民國99年5
月14日院臺訴字第0990097540號訴願決定，提起行政訴訟，經本
院以99年度訴字第315號判決，原告不服，提起上訴，經最高行
政法院以101年度判字第953號判決廢棄發回，本院更為判決如下
︰
主 文
訴願決定及原處分關於徵收原告彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記所有如附表1所示之土地及原告朱樹、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如附表3所示之土地改良物部分均撤銷。
確認原處分關於徵收原告彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如附表4所示之土地改良物部分為違法。
原告其餘之訴駁回。
本審及發回前上訴審之訴訟費用，除確定部分外由被告負擔二分之一，餘由原告陳文彬、陳輝成、陳蘇玉英、陳輝全、陳輝章、甲○○、陳秀琴、葉仁岳、葉仁寬、葉仁貴、葉美琴、葉秀桃、林昭平、邱獻毅、邱大明、邱大成、朱炳坤、朱炳進、朱炳文、朱樹負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分 判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機 關為回復原狀之必要處置，行政訴訟法第196條第1項定有明 文。前揭條文所定回復原狀之必要處置，係法院為撤銷行政 處分判決時，經當事人之聲請，並認為適當者，始得為之； 是當事人僅有促請法院審酌回復原狀之必要處置，至於如何 為必要處置始為適當，應由法院判決撤銷行政處分時予以裁 量，不受當事人之主張拘束。本件原告起訴時原聲明「訴願 決定及原處分關於原告部分均撤銷」，嗣於民國（下同）10 2年8月6日及101年12月9日以言詞辯論意旨狀，經2次變更聲 明，最後訴之聲明為「⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分關
於附表1、附表2、附表3及附表4所示之範圍均撤銷。⑵被告 及參加人應將原告彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記如附表1 所示之土地回復原狀並返還予各該原告，及將原告彭秀春、 柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗 堂如附表4所示之土地改良物與生活機能部分予以重建並回 復原狀。⒉備位聲明：⑴訴願決定及原處分於附表1、附表2 及附表3所示之範圍均撤銷。被告及參加人應將原告彭秀春 、朱樹、柯成福、黃福記如附表1所示之土地回復原狀並返 還予各該原告。⑵確認原處分中徵收關於原告彭秀春、柯成 福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂等 如附表4所示之部分違法。」經查，原告將原訴之聲明改列 為先位聲明第1項（僅因部分原告撤回訴訟而調整人數，並 列表區分附表2為原告陳文彬、陳輝成、陳蘇玉英、陳輝全 、陳輝章、甲○○、陳秀琴、葉仁岳、葉仁寬、葉仁貴、葉 美琴、葉秀桃、林昭平、邱獻毅、邱大明、邱大成、朱炳坤 、朱炳進、朱炳文及朱樹等20人〈下稱陳文彬等20人〉被徵 收土地及其上土地改良物坐落位置，附表1為原告彭秀春、 柯成福、黃福記之土地及朱樹位於苗栗縣竹南鎮大埔段中大 埔小段73-39地號之土地，附表3為原告朱樹、黃福記、黃坤 裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂未被拆除之土地改良 物、附表4為原告彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤 義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂等已拆除之土地改良物），並 因原告彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記等4戶之部分土地改 良物已於102年7月18日遭參加人強制拆除執行，乃依行政訴 訟法第196條第1項規定，合併請求被告及參加人應將原告彭 秀春、朱樹、柯成福、黃福記如附表1所示之土地回復原狀 並返還予原告，及將原告彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕 、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂如附表4所示之土地改 良物與生活機能部分予以重建並回復原狀等，列為先位聲明 第2項，依上說明，僅係聲請本院於判決撤銷原處分及訴願 決定時，命被告為回復原狀之處置，非屬訴之追加，且於法 尚無不合，應予准許。被告認原告上述回復原狀之聲請係屬 訴之追加，且陳稱不予同意，容有誤會。另原告追加備位聲 明部分，按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更 或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此 限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加， 應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之 基礎不變。……五、依第197條或其他法律之規定，應許為 訴之變更或追加。」、「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而 無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律
上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」 為行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款、第5款、第196條 第2項定有明文。經查，原告備位聲明第1項與先位聲明第1 項請求撤銷訴願決定及原處分關於原告部分，及第2項請求 回復原狀部分相同，僅因就原告彭秀春等4戶土地改良物之 徵收處分如附表4部分，已因拆除執行而無回復原狀之可能 ，爰依行政訴訟法第196條第2項規定追加為備位聲明第2項 ，被告雖不同意原告為訴之追加，惟本院審酌其請求之基礎 仍係主張原處分違法之事實，並無增添其他事實，顯與原起 訴之聲明均基於同一基礎事實而請求，調查之事證可予援用 ，於被告之防禦尚無重大影響，且倘如附表4所示土地改良 物已因執行而無回復原狀之可能，而有受確認判決之法律上 利益時，行政訴訟法第196條第2項亦規定訴訟中可由撤銷訴 訟變更為確認行政處分違法訴訟，核與前揭行政訴訟法第11 1條第3項第2款、第5款規定情形相符，應認其追加適當，爰 予以准許，合先敘明。
二、事實概要：本件參加人為開發新社區及因應新竹科學園區竹 南基地（下稱竹科竹南基地）周邊地區發展需要，檢具區段 徵收計畫書、圖等，報經被告以98年4月14日內授中辦地字 第0980724263號函核准徵收苗栗縣竹南鎮大埔段中大埔小段 78-1地號及頭份鎮信義段1地號等852筆土地，面積124.61公 頃，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改 良物，交由參加人於98年4月21日以府地權字第09800653315 號公告，同日並以府地權字第0980065018號函知各所有權人 。原告不服，於98年7月2日向參加人提起訴願，經參加人移 送被告，嗣經被告以：原告不服參加人98年4月21日府地權 第0980065018號函部分，以98年7月15日台內訴字第0980132 783號函復「查本件徵收補償訴願案，參考臺北高等行政 法院96年度訴字第241號判決意旨，應視為異議申請案，請 貴府依土地徵收條例第22條規定處理。」就原告不服被告98 年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收案，依 訴願管轄規定，移請行政院審理，嗣經行政院訴願決定駁回 。原告不服，對被告98年4月14日內授中辦地字第098072426 3號函核准徵收處分（下稱原處分）、行政院訴願決定、參 加人98年4月21日府地權字第09800653315號公告提起行政訴 訟，經本院99年度訴字第315號判決駁回，原告就駁回請求 撤銷行政院訴願決定及被告原處分部分不服，提起上訴，經 最高行政法院以101年度判字第953號判決廢棄原判決，發回 本院更為審理。
三、本件原告主張：
㈠最高行政法院101年度判字第953號判決發回意旨，指被告土 地徵收審議委員會（現名稱變更為土地徵收審議小組）第21 0次會議未就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷 ，未審酌是否合於公益性、必要性，逕自作成「通過」之決 議，顯流於形式而未落實實質審議之功能，原處分有重大程 序之違法，而應予撤銷：
1.依司法院釋字第513號、第409號解釋、行政程序法第4條、 第7條、土地法第208條、土地法施行法第49條、土地徵收條 例施行細則第2條第2項等規定，土地徵收係國家因公共事業 或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受 憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂；所稱 「區段徵收」，係指於一定區域內之土地，予以重新規劃、 分宗整理，而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業。經由 強制徵收，被徵收土地（或土地改良物）應受之補償費發給 完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應 通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由 直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行 。是知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為 具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公 益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規 定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法 第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存 續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應 具備：⑴公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於 該公共事業公益目的之達成。⑵必要性：上開公共事業所欲 達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯 合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協 議不成，始予強制徵收。而以協議方式取得事業用地，除能 順利並迅速完成興辦之事業外，且可促進社會祥和、避免人 民抗爭、減少社會成本，增進人民對政府之信賴與整體社會 之利益。是以協議取得事業用地，成就「政通人和」，亦屬 整體社會公益之內涵。又土地徵收條例第11條規定協議價購 或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所 需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原 則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共 事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得 徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當 法律程序有違（最高行政法院96年度判字第1442號判決參照 ）。⑶符合比例原則：維護農業生產環境之完整，確保農業 「永續發展」，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農
民所得及福利，為政府有關農業政策之公益措施，落實該農 業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源維護之公 共利益，故徵收土地，應儘量避免耕地（農業用地）。又保 障人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分，與個人自 由、發展人格及維護尊嚴，具有實質之關聯；而人格尊嚴之 維護，乃民主憲政國家施政之指針與目標。從而，因興辦公 共事業徵收私有土地所造成減少耕地（農業用地）以及剝奪 人民私有財產存續狀態所生被強制徵收人生命、身體、財產 、強制遷移等居住遷徙自由之損害，與公共事業之公益目的 相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達 成目的之利益並無顯失均衡之情形，亦即符合憲法第23條及 行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地， 始為適法。
2.復依土地徵收條例（101年修正公布施行前之法律）第14條 、第15條、內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條、第9 條及第10條規定，土地徵收審議委員會係因「徵收私有土地 ，關係人民財產權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，在 審議土地徵收時，自應就各該徵收要件之具體情形，核實審 議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？ 該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損 失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之 利益有無顯失均衡？具體審查徵收案公益性、必要性及是否 合於比例原則，並作成紀錄，送交被告辦理，倘未落實審查 上開所舉各項而徒具審議形式，且未載明於會議紀錄者，其 審議程序即難謂適法。
3.系爭徵收處分載稱：「主旨：貴府為開發新社區及因應竹科 竹南基地周邊地區發展需要，申請區段徵收貴縣竹南鎮大埔 段中大埔小段78-1地號及頭份鎮信義段1地號等852筆土地， 面積合計124.61公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有 土地之私有土地改良物乙案，復請查照。說明：……二、本 案經提送本部土地徵收審議委員會第210次會議審議通過， 准予辦理區段徵收。」顯見被告作成系爭處分，係以被告所 設土地徵收審議委員會第210次會議為據，然據該次會議紀 錄僅記載審議結果為「通過」，隻字未提本案所欲促進之公 共利益及徵收之必要性為何，亦未載明其審議、討論過程與 通過之理由為何，故從上開會議紀錄之記載內容，並無法據 以審查該委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構 成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。
4.從參加人98年3月26日府地權字第0980048932號函申請被告 核准系爭區段徵收案，所檢送之「區段徵收計畫書」來看，
該計畫書作為土地徵收審議委員會判斷徵收是否合於實質及 程序要件之文件，卻僅粗略記載「因應新竹科學園區竹南基 地發展、創造優質產業環境為由」作為區段徵收之原因，未 具體記載本案區段徵收之公益性及必要性為何，並未就其「 興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內 農地重劃區對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土 地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以分析、比較及 權衡利益輕重，在此情形下，被告土地徵收審議委員會第21 0次會議未就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷 ，未審酌是否合於公益性、必要性，逕自作成「通過」之決 議，顯流於形式而未落實實質審議之功能。又參加人於上揭 第210次會議製作之投影簡報之書面資料亦同樣僅簡略記載 辦理徵收之情形，未具體記載本案區段徵收之公益性及必要 性。
5.況依該區段徵收計畫書所載，系爭區段徵收私人所有面積為 124.61公頃，供農業使用之面積多達80.52％；農地重劃區 之土地占系爭區段徵收土地之76.46％，面積合計1,033,423 平方公尺。故被告土地徵收審議委員會審議系爭區段徵收案 時，有無就徵收之範圍是否為需用土地人系爭特定區事業所 必需？於不妨礙徵收目的之範圍，是否已就損失最少之地方 為之？有否盡量避免耕地（農業用地）？藉由開發系爭特定 區之完善公共設施及生活服務機能的提供所創造之優質產業 暨生活環境，與前開維護農業生產環境之完整、確保農業永 續發展、促進農地合理利用、增進農民所得及福利暨國家糧 食安全等政府有關農業措施之公益，並就系爭區段徵收範圍 影響所及之土地暨土地改良物所有權人1,039人的財產存續 狀態私益間，相互權衡輕重，是否顯失均衡等情，予以斟酌 、審議？且最高行政法院發回意旨亦指出，從上揭第210次 會議紀錄以觀，該次審議之徵收案件共35件，開會時間為98 年4月8日上午9時30分，散會是中午12時整。平均一件案件 僅有4分鐘之審查時間，4分鐘之審議時間其實連基本資料、 需地機關主張之事由及理由皆不足以釐清，遑論「實質討論 」及「具體審酌」本案區段徵收是否具備合法性及合理性， 並權衡徵收所欲達成之公益及原告等每一筆土地及土地改良 物所有權人之利益，足證該次會議未盡實質審查之權責。此 亦有土地徵收審議委員會委員范姜真媺、陳明燦、賴宗裕及 顏愛靜深感無奈，於102年8月20日於蘋果日報撰寫「內政部 土徵審議小組4位委員的公開信-大埔撼政權-官員還在推」 一文供參，明白指摘內政部土地徵收審議委員會審議時之缺 失，因該4位委員亦為上揭第210次會議之委員，請求通知渠
等4人查明該次會議之開會經過。另提地政學者鍾麗娜根據 自身參與土地徵收條例修正草案審查會議之經歷，撰寫「夜 宿凱道豈是農民的宿命!從土地徵收條例修法探究土地徵收 之結構性問題」乙文供參，其內容提出土地徵收審議委員會 淪為橡皮圖章，未實質審議公益性及必要性之事實，及提供 上揭顏愛靜、范姜真媺、賴宗裕、陳明燦委員於地政學訊第 25期分別撰文「從土地徵收審議省察相關議題」、「解讀土 地徵收之公共利益」、「土地徵收制度的改革還有一段艱難 的路要走」、「土地徵收、公共利益意涵及其衡斷機制-德 國法觀察」等，其指出目前徵收浮濫、徵收公益未被實質審 查及徵收公共利益如何判斷等相關問題供參。而101年行政 院研究發展考核委員會委託研究「我國土地徵收制度之評估 」，調查顯示，超過87%之受訪者認為土地徵收審議委員會 之審議流於形式。
6.最高行政法院發回意旨指摘「倘未落實審查上開所舉各項而 徒具審議形式，其審查程序，即難謂適法」之命題，與最高 行政法院102年度判字第120號判決就環境影響評估審查委員 會之審議程序與法治要件，存有異曲同工之處，是關於土地 徵收審議委員會同樣係採取「合議制」方式作成意思決定， 須以「普通多數決原則」及「表決方式」通過決議，若委員 僅為書面資料之形式審查及個別表示意見，合議制精神將蕩 然無存。被告於102年9月24日準備程序時自承土地徵收審議 委員會第210次會議未經表決，顯違反行為時內政部土地徵 收審議委員會組織規程第6條之規定，具有重大違法瑕疵。 7.本案徵收之辦理原因為參加人「為開發新社區並因應竹科竹 南基地周邊地區發展需要」，惟被告卻出於錯誤資訊及未充 分審酌參加人所提報徵收資料，在「土地徵收案件初審意見 表」中載明「本案苗栗縣政府係為開發新社區並配合高速鐵 路苗栗車站特定區用地取得需要」而辦理區段徵收，並在初 審意見中表示「本案經初審結果，尚符合相關法令規定，擬 准予辦理」，初審階段顯基於錯誤之資料而為審查，土地徵 收審議委員會第210次會議亦未糾正此錯誤，退回被告就此 初審意見進行修正，足見土地徵收審議委員會第210次會議 流於形式，未詳實審議。
8.綜上，被告所提出「區段徵收計畫書」、「簡報檔」及「初 審意見表」，對系爭徵收案之公益性、必要性及比例原則等 事項之記載皆付之闕如，足見系爭徵收案之公益性及必要性 未經土地徵收審議委員會確認。
㈡最高行政法院101年度判字第953號判決發回意旨，指出都市 計畫委員會與土地徵收審議委員會所職掌事項不同，土地徵
收審議委員會自應本其職掌，就需用土地人申請之系爭土地 徵收案件是否合於前揭徵收私有土地之各項要件予以調查、 審議、判斷，始稱適法，非可僅憑都市計畫業經都市計畫委 員會審議通過、核定，作為通過系爭徵收案之理由： 1.國內學者指出，都市計畫與區段徵收之公共利益不同，不能 以都市計畫委員會審議通過之內容，作為區段徵收公共利益 之擔保，此有楊松齡「土地徵收之公共利益判斷」一文供參 ，學者更認司法院釋字第503號解釋文「固得徵收都市計畫 區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法 定徵收土地之要件，踐行其程序，並遵照都市計畫之相關規 定」等語，即含有將都市計畫與徵收之程序及公共利益區隔 之意涵。學者劉如慧「都市計畫之附屬徵收-最高行政法院 96年度判字第1442號判決評析」一文亦指出，土地徵收雖係 都市計畫之工具之一，但能否採行，仍須視徵收之各項要件 是否滿足而定，都市計畫不足以正當化徵收處分。都市計畫 是以大範圍的整體空間作為規劃對象，從計畫觀點考量公共 福祉，具有抽象性，計畫形成過程中並未考量個案徵收之各 項要件是否具備。是以，都市計畫與區段徵收之公共利益不 同，應於區段徵收階段實質審查徵收之公益性及必要性。 2.發回意旨亦認為徵收階段應實質審查徵收處分是否合於比例 原則，包括有無其他公有土地足供替代使用等，不能認上開 事項（徵收之必要性等）屬都市計畫審議範圍，而逕認徵收 處分合法。是以，徵收處分是否合於公共利益、比例原則及 必要性，應於徵收階段須獨立判斷，非謂都市計畫審議通過 後，即不必審查徵收階段的公共利益。
3.是以，本案雖經被告都市計畫委員會第689次會議審議通過 ，但不能以此作為系爭徵收處分公共利益之擔保，需於徵收 階段具體審查徵收之公共利益，而土地徵收審議委員會第21 0次會議既未實質審議系爭徵收案之公益性、必要性及比例 原則，已如前述，系爭徵收程序實有瑕疵難謂合法。 4.都市計畫著眼於土地利用之合理性為規劃，並不涉及私人土 地權益之調和；而區段徵收之發動，都市計畫固為其原因之 一，然徵收涉及人民財產權之嚴重侵害，因此特重私權保障 之要件限制與調和，包括公益性、必要性、比例原則、最後 手段性等要件，及最後尚有補償制度之調和。兩者固有先後 順序，但非謂都市計畫通過，即取得徵收之正當性，否則將 區段徵收制度併入都市計畫即可，又何須分設都市計畫委員 會及土地徵收審議委員會？至於陳立夫論文之主張，非如被 告所言，毫無保留認為都市計畫之通過，可作為區段徵收具 備公益性之擔保，被告顯有誤導，此觀其論文略以：「有關
新擬定及通盤檢討變更之都市計畫，實務上通說向來認為其 性質非行政處分，以致於都市計畫發布實施時，土地權利人 對於都市計畫內容縱認為有違法而有不服，亦難以進行行政 救濟……行政法院向來……傾向於認為都市計畫之合法與否 與土地徵收之合法與否無關……於此等見解下，既將二者之 關係切割，則可否如前述，將都市計畫（尤其新擬定或通盤 檢討變更，而不得為行政救濟標的者）認為其計畫內容得作 為土地徵收所需公共利益之擔保，而於徵收處分時不另行考 量擬興辦之事業是否具有公共利益？將有斟酌之必要。」縱 使都市計畫足以擔保區段徵收所應具備之必要性，但其他發 動徵收之要件，如比例原則、法律正當程序、最後手段性、 是否相當合理之補償等，仍須逐一審查。
5.監察院於102年6月6日以102年內正字第30號糾正案文指出： 「截至100年底我國都市計畫區現況人口約1,870萬人，計畫 人口約2,510萬人，現況人口與計畫人口相差約640萬人，顯 示地方政府規劃都市發展用地供給過量，致都市計畫區域規 模不當擴張，不僅耗費行政資源及公共設施經費，內政部未 能嚴予審核與控管，更造成國土資源不當開發並扭曲社經資 源配置，均有違失。」該糾正文更指出，各縣市已屆目標年 之都市計畫區中，現況人口小於計畫人口者，除新北市外有 21個、佔48.8%，其餘各縣市均超過50%，其中苗栗縣已達目 標年之都市計畫個數為17，現況人口小於計畫人口之比率為 100%，未達目標年之都市計畫區個數為1，現況人口小於計 畫人口之比率亦為100%，顯示苗栗縣都市計畫人口預測與實 際發展有明顯落差，都市發展用地供給過量，相對農業用地 不斷減少，進而產生已開闢之公共設施閒置或已無開闢之急 迫性與必要性結果。監察院更指摘被告在審議都市計畫之草 率，任憑都市計畫區域規模不斷擴張，足見都市計畫自身之 公益性、可行性及必要性，從擬定至核定皆備受質疑，無法 得確保，此非行政機關在書面報告上寫上「開發目的」，即 可稱該計畫已具備公共利益。參加人仍堅持作成本案之擴大 都市計畫，係因系爭開發案可幫其賺進20幾億元，基於「土 地利益」之誘因而來，此業經苗栗縣縣長劉政鴻於102年6月 27日面對議會質詢時承認，其任意地擴大都市計畫，透過橡 皮圖章之都市計畫委員會背書，強制徵收人民之土地來達成 。
6.從司法院釋字第513號解釋及都市計畫法第1條、第3條規定 亦可得知，都市計畫係在管制土地使用分區及藉由計畫引導 建設發展，就土地整體規劃的角度出發，考慮制定都市計畫 的法令依據、計畫年期、計畫範圍、政策計畫、都市發展預
測及分析、土地使用、交通運輸和公共設施等，另亦包含財 務計畫、實施進度及經費等非屬實質規劃等部分，做整體土 地使用分區的劃設，僅考慮「政策」或「效益」之問題，未 實質考量原土地所有權人房地財產權保障；而區段徵收因係 直接嚴重影響及剝奪人民財產權之行政處分，屬最後、不得 已之手段，應以最審慎態度為之，若欲發動徵收，行政機關 須具體及嚴謹判斷徵收案件是否符合「公共利益」及「比例 原則」，以免公權力遭受濫用，過度侵害人民基本權益，其 考慮之事為「人權」之問題。是以都市計畫所考量之公共利 益與區段徵收審酌之公共利益自有不同，不能以都市計畫審 議結果及都市計畫委員會之審查結論作為區段徵收公共利益 之擔保。
7.本案都市計畫之名稱為「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地 區特定區計畫案」，目的係為因應新竹科學園區竹南基地未 來之用地需求及周邊整體發展，因而於計畫書圖範圍內劃設 一近28公頃之「園區事業專用區」，號稱因應園區周邊開發 之整個區段徵收範圍則為136公頃。惟行政院國家科學委員 會（下稱國科會）業於102年7月25日發出聲明，澄清指出： 「該地雖鄰近竹科管理局所轄竹南科學園區，但並非竹南科 學園區範圍，亦非竹科管理局所開發，實為苗栗縣政府之開 發計畫，與科學園區無涉，本會亦無將大埔納為竹南科學園 區擴廠之規劃。」基此，國科會既無將大埔納為竹南科學園 區擴廠之規劃，則系爭都市計畫上述之目的根本自始不存在 ，所謂「周邊整體開發」亦當然失所附麗，足證系爭都市計 畫之擬定根本未經妥善規劃，導致都市計畫不當地任意擴張 。
8.依據監察院99年12月8日0990800585號調查報告，指出依據 都市計畫法第15條第1項、土地徵收條例第4條第2項、第14 條、第15條規定，得知主計畫之實施進度及經費，固為主要 計畫書內應表明之事項，縱使內政部都市計畫委員會依法得 審議都市計畫擬定機關所擬具都市計畫內土地開發方式之可 行性，但土地徵收開發範圍之核定，似仍應透過內政部土地 徵收審議委員會之審議程序始得為之。本案內政部雖稱「區 段徵收係依都市計畫審定範圍及內容辦理」，惟本案區段徵 收開發範圍，並未經內政部土地徵收審議委員會審議，即由 該部逕予核定，其程序是否周延，殊值檢討。另依內政部10 2年10月17日台內營字第1020810668號公告「全國區域計畫 」，規範內容為土地利用基本原則，屬政策計畫性質，直轄 市、縣（市）區域計畫應依本計畫之指導，進行實質土地規 劃，係屬實質計畫性質，該計畫即指出現行都市計畫用地顯
有供過於求的情況，非都市土地申請新訂或擴大都市計畫應 更為審慎。
㈢最高行政法院發回意旨，指出系爭徵收案未確實踐行徵收前 之協議程序：
1.該判決引用被告93年3月25日台內地字第0930060635號函釋 ：「說明：三、按……為土地徵收條例第11條所明定，協議 價購或以其他方式取得為『徵收前之必要程序』，需用土地 人應體認徵收係取得土地之最後手段而非優先手段，參與協 議之人員，應詳予溝通交涉，『不得以徒具形式之開會，虛 應故事』，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴 重侵害之損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以 開會方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用 土地人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其 他方式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人 一起開會，『若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人 ，並告知土地徵收條例第30條之法定補償地價，自難謂係合 法之協議價購或以其他方式取得』。……請需用土地人參酌 前開土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立法精神， 積極辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請徵收並應於 協議價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價購或以其他方 式取得之詳細經過情形。」
2.司法實務亦累積案例認為「徒具形式」之「協議程序」違反 正當法律程序：「按土地徵收並非國家取得土地所有權之方 法，而是一種最後不得已之手段，因而土地徵收僅僅在無其 他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合 法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產 權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、以公有土 地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合 開發捐贈方式可代替土地徵收等等，則土地徵收欠缺必要性 ，自為法所不許。……協議程序既經法律明訂為土地徵收行 政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應 達到法律規定『協議價購或其他方式取得』事業用地目的之 最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與 內容，始與正當法律程序無違。……土地徵收條例第11條之 協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之 制度……殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為 協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅 具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。……所以 協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收 前協議時之市價相符。」臺北高等行政法院91年度訴字第16
42號判決參照，此見解為最高行政法院94年度判字第1709號 判決維持，最高行政法院95年度判字第383號、96年度判字 第2039號判決亦為同旨。
3.本案區段徵收協議價購會議分別於97年12月25日、26日舉辦 ，當日會議紀錄載明：「本區『協議價購補償金額』均依據 苗栗縣政府97年公告現值來計算，依照土地徵收條例第30條 規定，『被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值，補償 其地價。……前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加 成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交 易價格提交地價評議委員會於評議當年期公告現值時評定之 。』有關本縣辦理區段徵收之地價不加成補償案，業經本府 地價及標準地價評議委員會評議通過；準此，本府辦理區段 徵收之協議價購金額，係依上開規定辦理。但本區段徵收方 式為區段徵收，所以公告現值並無任何加成補償，主要考量 為降低開發成本，較低的開發成本直接影響開發後評定地價 ，最終目的是希望能給各位土地所有權人較高的抵價地發還 比例」等語。由於協議價購之金額係依97年公告現值計算， 被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地價格進行協商，已 違反上揭被告93年3月25日台內地字第0930060635號函、上 揭最高行政法院判決意旨及土地徵收條例第11條之規定，更
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