道路挖掘管理自治條例
高雄高等行政法院(行政),訴字,104年度,293號
KSBA,104,訴,293,20170223,1

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第293號
民國106年2月9日辯論終結
原 告　台灣中油股份有限公司
代　表　人　陳金德
訴訟代理人　李玲玲　律師
　林文鑫　律師
被 告　高雄市政府工務局
代　表　人　趙建喬
訴訟代理人　陳海通
陳樹村　律師
　林怡廷　律師
複代理人 　林威谷　律師
上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府
中○○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定
，提起行政訴訟，本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項︰
原告代表人原為林聖忠、被告代表人原為楊明州，嗣均於訴 訟審理中分別變更為陳金德、趙建喬，並具狀聲明承受訴訟 ，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
緣原告所屬高雄煉油總廠（下稱中油公司）於民國80年間以 左高長途油管汰舊換新市中心段工程施工為由，向被告所屬 養護工程處（現行高雄市道路挖掘管理權限劃歸由被告管轄 ）申請取得80年4月13日（80)高市工養處管線證字第050076 號挖掘道路許可證（下稱系爭許可證），同意其在高雄市苓 雅區三多一路路段（下稱系爭路段）挖掘及埋設6條管徑分 別為12吋、8吋、4吋（各1條)及6吋（3條）之輸油管線，而 使用系爭路段道路。嗣於103年7月31日晚間，高雄市前鎮區 凱旋三路及苓雅區三多一路等路段發生石化氣爆後，經訴外 人李長榮化學工業股份有限公司（下稱榮化公司）及中國石 油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）自承分別 有利用其中4吋及6吋等2條輸油管線作輸送丙烯氣體之使用 。而榮化公司使用之系爭4吋管線，全然未曾自行或委託其 他專業人員進行必要之檢測、維護與保養，長期置之不理， 復未為系爭4吋管線編列預算或制定管線設備之維護、保養



、檢測分層負責之機制，榮化公司未能善盡其善良管理人之 注意義務，從未督促其員工就系爭4吋管線進行保養、維護 ，以避免工安意外發生，容任系爭4吋管線可能因老舊或缺 乏保養、檢測、維護而導致鏽蝕，且未能事先發現系爭4吋 管線已有嚴重腐蝕現象，而及時採取改善措施，任其繼續鏽 蝕而管壁日漸減薄，復經榮化公司於前揭期日要求訴外人華 運倉儲實業有限公司（下稱華運公司）前鎮廠（設高雄市○ 鎮區○○街0號）持續加壓運送丙烯原料，致位於凱旋三路 及二聖路路口下已嚴重鏽蝕之系爭4吋管線管段，未能承受 壓力而產生破洞，管線內丙烯氣體並經上開破洞大量洩漏， 逸散至凱旋三路至三多一路沿線之下水道箱涵，致發生氣爆 ，造成32人死亡、321人受傷及系爭路段沿線之房屋、車輛 受損等損害民眾生命、身體及財產權之公共安全事件。案經 被告審認原告申請挖埋系爭6條管線之申請資料，原係作長 途油管之使用，事後竟將其中4吋、6吋管線分別移由榮化公 司及中石化公司作為輸送丙烯使用，另6吋、8吋管線原告作 為輸送苯及乙烯使用，該6吋管線曾於103年7月9日高雄市政 府捷運運局（下稱捷運局）辦理衛武營藝術文化中心捷運聯 通道工程（下稱捷運聯通工程）時挖損管線，發生液體洩漏 ，經高雄市政府環境保護局（下稱環保局）檢測確為苯管， 非輸油使用，原告既有變更系爭許可證使用目的之使用，又 未依高雄市○○00○0○00○00○市○○○○○00000號令發 布高雄市市區道路管理規則（下稱行為時道路管理規則）第 66條第2項規定申請變更，復因系爭4吋管線疏於維護致丙烯 大量洩漏至系爭路段沿線箱涵而生氣爆，致發生危害民眾生 命、身體及財產權等公共安全之情事，被告乃認原告系爭管 線有與原申請時用途事實不符之情事，遂依行政程序法第12 3條第4款（訴訟中追加同條第1款、第5款）規定，廢止系爭 許可證中4吋、8吋（各1條）及6吋管（2條）使用道路之許 可。原告不服，對其使用之8吋及6吋管線部分（均屬原告使 用）提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張︰
㈠、先位聲明部分：
1、行為時道路管理規則第57條或高雄市道路挖掘埋設管線管理 辦法（下稱管理辦法）第5條規定，其規範目的只針對道路 挖掘施工前的申請許可及施工中的管理事項，不及於事後管 線的管理維護，從而道路挖掘許可只規範挖掘行為，不及於 之後管線埋設在地下的使用行為。再依管理辦法第26條、第 27條規定，縱使管線有搶修的必要，也要再次申請許可證， 無法沿用先前申請的許可證。況且系爭許可證有載明施工期



限，並註明逾期作廢，從許可證有載明施工期限來看，道路 挖掘許可證是有效期性，逾期早已失效，從而被告廢止道路 挖掘許可證係無效的行政行為。
2、被告並非管線目的事業主管機關，地下管線的內容物性質有 很多（如水、電或光纖），該管線各有監督之目的事業主管 法規，例如天然氣事業法第51條及石油管理法。況且被告於 氣爆後發布的新聞稿，稱其為道路主管機關，而非石化管線 目的主管機關，被告建置的管線資料庫僅為道路管理維護所 需，實際管線狀況是由管線目的事業主管機關提供。是從被 告發布的新聞稿，其知悉地下管線之管理維護非由其負責， 因此被告並無事務管轄權限，故被告廢止早已失效且非其事 務管轄之道路挖掘許可證，有行政程序法第111條第3款、第 6款、第7款之無效事由。
㈡、備位聲明部分：
1、按行為時「管理辦法」並未限定管線用途或要求於申請文件 必須載明「管線之輸送物品」或管線用途，原許可處分亦未 指定管線用途，被告就此有利事項顯未一併注意。又，原告 自系爭6吋及8吋管線設立至今皆按照嚴格、周全之檢測計畫 ，定時檢測系爭管線之狀態及安全性，且檢測結果皆合格（ 向來遵循美國NACE防蝕工程師協會對地下金屬管線系統防蝕 之標準）並加以詳細紀錄、歸檔，實已就該管線進完整之維 護義務，系爭管線之存在不致造成危險。更何況利用地下管 線運送石油與石化產品，風險猶小於改利用大量槽車進行地 面上運送之風險，被告在衡量「公益」性時顯未將上述有利 不利事項一併納入考量。況氣爆事件並非原告所屬之系爭管 線所致，被告在不附理由情況下，不將對原告有利之情事與 事證納入斟酌，即與行政程序法第9條及第36條規定有違。 2、行政程序法第123條第4款規定固賦予主管機關有廢止人民受 益處分之裁量權，惟此並非代表行政機關無須就其裁量之過 程、參與決策之專家有孰、斟酌之原因及其所依據之事證、 專業意見為何等項為清楚之記載。本件原處分僅說明：「因 81氣爆造成人員傷亡，為維護公共安全，系爭管線之4英吋 管、8英吋管各1條及6英吋管2條因不當運輸乙烯、丙烯及苯 所造成氣體外洩事件，是倘不廢止該處分，勢將對於公益有 所危害……。」卻漏未說明系爭管線之存在何以「勢將對於 公益有所危害」。以及，倘不廢止將產生「何等之危害」等 項理由及所依據之事證，不僅處分理由不備且有違論理法則 （論理邏輯），違反行政程序法第96條第1項第2款規定。 3、原告所屬高雄煉油總廠80年間進行「左高長途油管汰換」而 依據公路法第30條、行為時道路管理規則第69條及第57條第



2項授權規定之「管理辦法」【77年8月1日修正，嗣後更名 為高雄市道路挖掘管理自治條例（下稱挖掘管理自治條例） ，101年12月13日公告廢止。】向被告提出申請，申請時該 等法規並未規定申請人必須在申請文件表明埋設管線之使用 用途：
⑴自該管理辦法之內容以觀：本件申請時之道路挖掘管理法規 為「管理辦法」，該管理辦法共分為「總則」「申請許可」 「施工管理」「附則」等四章，其中第三章係規範施工管理 ，第二章始係規範申請許可。按設管時管理辦法第4條規定 ：「申請挖掘道路埋設各種管線工程時，應填具申請書1份 ，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工 程進度表等乙式伍份，向養護工程處申請核給發給許可證後 ，始得施工。」第5條規定：「本辦法核發之道路挖掘許可 證，僅指對申請挖掘道路之許可，申請人在施工中如有侵害 他人權益，應依法負其責任。」足證，該管理辦法係規範道 路挖掘施工前之申請許可與施工中之管理事項，並未具體規 定提出申請許可鋪設之管線用途應限制作何等的使用用途（ 未限定管線用途僅能輸送「石油」使用、對管線運輸類型亦 無規範），亦未要求申請人申請時必需提出用途說明，更未 規定管線輸送物須經審核獲准。因此，原告於80年申請「左 高長途油管汰舊換新市中心段工程」時，既已依當時管理辦 法第4條規定事先填具申請書並檢附施工位置平面圖、道路 斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表，並經高雄市政府養 護工程處核准發給許可證後，施工完成使用迄今，原告之管 線更新工程即無違反上開管理辦法，而為合法受益處分無誤 。
⑵自管理辦法之規範目的以觀：按該管理辦法章節與規範內容 顯示，該辦法屬於規範「道路路面施工管理與路面品質」之 法令，與許可埋設之管線用途為何無關。且系爭許可處分也 僅就道路「挖掘地點」「挖掘面積」「施工期限」「施工時 間」「路面修復」及備註（備註內容亦為工程施工與施工回 復等事項）等項為許可，並未對管線「輸送物」乙項進行審 查許可。次按，被告103年8月6日之新聞稿亦明確指出：「 工務局是道路主管機關，絕非石化管線目的事業主管機關」 「為確保道路路面品質，工務局身為道路主管機關訂定挖掘 管理自治條例，該條例第四章維護管理，第37條及第38條明 文規定管線埋設人埋設於道路下方之管線及人、手孔等附屬 設施之頂面設施應隨時確保與路面齊平，若有塌陷變形者應 立即改善。第39條立法意旨係為確保工務局職掌之道路品質 ，避免管線埋設所通過之道路路面，因孔蓋不平（37條）或



路面回填不實（38條）造成凹陷影響用路人安全，要求管線 埋設人擬定年度巡檢計畫，以維持路面平整。」「另依據該 局組織規程及業務職掌，為高雄市道路主管機關，相關預算 經費均使用於道路維護管理之需，從未編列預算辦理各事業 管線維護及管理……。」等語，足見被告已自承「管理辦法 」（或更名後之「挖掘管理自治條例」）均係為維護道路路 面品質所訂定之規範，而非為管線之管理維護所訂規範。此 與管理辦法第5條前段「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅 只對申請挖掘道路之許可」之明文規定相符。
⑶綜上所述，原許可證核發之標準僅探究該埋設管線之硬體結 構涉及使用道路之範圍、挖掘面積及是否回復路面等事項， 並未就管線使用目的進行審核或對埋設管線運送物質為任何 之管理或限制。總言之，當申請人已依據許可內容完成埋設 並回復路面之原狀後，管線之用途即非屬上開管理辦法規範 內容，更非被告行政業務職掌權限範圍。
4、退步言之，縱認系爭6吋及8吋管線使用目的限定做「油管」 使用，運送苯或乙烯亦不違背「管理辦法」及許可證內容與 許可目的，蓋：
⑴原告申請時固有提及「長途油管汰舊換新工程」等字，惟觀 諸石化儲運行業界一般使用之「油管」一詞，乃「輸油管線 」之簡稱，即「用於運送石油及石油製品及石化製品之輸運 管線」，本就不以運送石油（原油）為限，尚包含運送自原 油提煉出來的若干石油、石化製品。
⑵按，石油管理法第2條第4款規定：「石油製品：指石油經蒸 餾、精煉或摻配所得，或經中央主管機關指定之碳氫化合物 為原料所生產，以能源為主要用途之製品……。」查，乙烯 係通過石油裂解而成，與上揭法令規定之定義相符，應屬石 油製品，即石油管理法第2條第4款規定之「石油製品」無訛 。至於「苯」，在87年7月7日環保署以（87）環署毒字第00 00000號公告發布之前，屬油料之一種，亦為原告煉製事業 部產品之一，管線做為輸送苯或乙烯，均無使用用途不符「 長途油管」乙詞之問題。再依高雄市政府勞工局技正劉得成 專文：「查經濟部能源局依石油管理法，納管全台天然氣管 和油管（包括台塑公司、中油公司），目前油氣地下管線已 由經濟部納管90％，而乙烯、丙烯、氫氣、甲苯等工業用化 學品，亦為石化產品，其地下管線之管理均相同。可知「苯 」乃以中央主管機關（即經濟部能源局）指定之碳氫化合物 為原料所生產，以能源為主要用途之製品。
⑶承上，原告申請油管汰舊換新，所謂之油管本即指包含輸送 石油、石油製品與石化產品之管線，自始至今並未變更事實



。且「輸送物」亦非系爭許可處分做成時所依據之事實。是 原處分徒拘泥於「油管」二字上之狹義，錯誤解讀石油管理 法第2條第4款之規定，並未探究原告80年時申請資料及系爭 許可處分之目的、精神，以及油管之定義，逕以系爭管線運 送乙烯及苯係變更許可使用為由廢止原許可之受益處分，要 無可採。
5、原處分亦已逾法定除斥期間：
⑴行政程序法第124條「2年」除斥期間之起算係採「客觀說」 ，無論被告何時知悉管線之所有人與管線內容物，均無礙於 該條時效之起算。管理辦法就管線運輸類型並無規範，嗣後 挖掘管理自治條例於99年5月3日增修第5條及第29條規定， 載明人民向被告申請道路挖掘時，即應提出載有管線類型之 施工計畫書，並就管線維護提出檢測維護管理計畫書。據此 ，按行政程序法第123條第4款規定，就原處分所根據之管理 辦法於99年5月3日修正之挖掘管理自治條例已有變更，或可 按行政程序法之規定為廢止原處分之行政處分，惟依同法第 124條之規定，被告應於廢止原因發生後2年內即101年5月3 日之前廢止原處分，卻未於期間內為之。
⑵倘被告係以原處分所「根據之事實」（即輸送物）有所變更 ，按行政程序法第123條第4款規定廢止原處分者，仍適用2 年除斥期間之規定。原告早將系爭管線做為運輸苯或乙烯等 石化原料用途多年，則被告之廢止權亦已逾越2年之法定除 斥期間而不得為之。因此，原處分自不得以該事由(指原告 變更用途)而廢止系爭管線之使用。
⑶訴願決定認為本件事實事後發生變更所指「事實」乃指「事 後未依申請目的使用」以及系爭管線運送丙烯之情形被告於 氣爆案發生後「始得知」，因此認定「未逾越」2年除斥期 間，惟此認定將除斥期間之起始點解為繫於「原處分機關何 時知悉」，顯違反行政程序法第123條第4款、第124條規定 的客觀「事實原因發生後2年內」的規定及法務部103年6月2 6日法律字第10303507420號函釋，而不利於法律安定性。況 且被告歷年在課徵道路使用費時，早已知道系爭管線之實際 所有人，非氣爆案後始得知，被告辯稱事後知悉，亦非事實 。
6、系爭處分尤有違反行政程序法第10條規定及不當連結禁止原 則：
⑴被告為「道路」主管機關，非「石化管線」目的事業主管機 關，故對於管線用途之管理與監督本非其職務上之權限，原 處分機關自無就系爭管線輸送產品或用途斟酌而做成系爭廢 止處分之裁量權。是故，系爭處分之作成有裁量權限逾越之



違法。
⑵再者，被告以不可歸責於原告之突發氣爆事件為廢止系爭許 可處分理由，顯出於與事物無關之考量，自違反不當連結禁 止原則，處分理由不備。蓋，原告對於自有管線之檢測及維 護，均符合國際標準，不致造成公共危險，且原告並未違反 任何行政法上義務，被告自不得在未提出任何合理證據下， 僅憑寥寥數語，誣指系爭乙烯管及苯管有任何氣體外洩事件 ，或與高雄市81氣爆事件有涉，或以籠統空泛之「為維護公 共安全……倘不廢止……『勢將』對公益有所危害」等理由 逕對原告為此一等同行政罰之不利處分。故本件系爭處分有 裁量逾越、濫用、裁量怠惰等裁量瑕疵，且處分理由不備， 至為明灼。
7、原處分違反比例原則：
⑴原處分不具備適當性：原處分之行政目的無非維護系爭管線 沿線居民及用路人之生命、身體及財產安全。然查，系爭管 線既與高雄81氣爆事件無關，且原告對其檢測、維護計畫周 詳，要無造成公共安全疑慮之可能，故原處分機關在未盡就 系爭管線「對公益有重大危害」之舉證責任情形下，逕廢止 原許可證決定，絕非能合理達成上開行政目的之手段，非具 適當性。
⑵原處分不具備必要性：①查系爭管線既非造成本次氣爆事件 之原因，系爭管線本身亦無影響公共安全，被告自無以連坐 之方式做成系爭處分之必要。又，被告既以高雄81氣爆事件 為做成系爭處置之動機及原因，被告只須強制就榮化公司4 吋管線停管即可達維護公共安全之目的，並無廢止原告所有 2管線之系爭許可處分，而使得與氣爆發生原因無關的原告 無法繼續使用系爭管線之必要。退萬步言，縱認系爭管線之 用途有違原許可證之許可使用目的或其運輸安全性仍有改善 空間，被告仍得透過行政指導、行政契約或行政處分等手段 命原告期限內為一定措施改進，並由原告自行提出相關報告 或由主管機關派任專家進行檢測，倘仍未達安全標準，再對 原告處以罰鍰或其他行政罰，同樣能達其目的，且對於原告 之財產權之侵害顯然較小。②承上，本次氣爆案之發生係肇 因於榮化公司未善盡維修檢測義務以及有高雄市政府事後施 作之「幽靈箱涵包覆石化管線」導致管線外露鏽蝕、陰極防 蝕失效，均與原告之系爭管線無因果關係，應無「對公益有 重大危害情事」，可歸責者僅榮化公司及事後施作箱涵者， 原處分之做成對公益並無任何促進效果，徒然侵害原告依憲 法第15條保障之財產權，顯然有失公允，甚至影響原告在南 部地區輸送作業，造成整體成本之增加連帶影響民眾消費支



出成本，對社會經濟及公眾利益損害亦鉅，且若被告禁止原 告以管線輸送相關原料，將迫使廠商必需以槽車於地面上運 送，反而對公共安全造成更高之風險，故原處分亦有違行政 程序法第7條第3款規定之衡平性，自不待言。 8、原處分有違信賴保護原則：
系爭許可處分，核屬一表示行政機關意思於外之法外觀存在 ，已給與原告相當之信賴外觀。原告因有可信賴該行政處分 ，故投入鉅資規劃、設置系爭管線，20餘年中並積極維護、 管理，所耗費之勞力、時間、費用龐大，已表現出具體之信 賴行為。且無行政程序法第119條不值得保護或違法之情事 。據此，本件有信賴保護原則之適用。然訴願決定以「本案 訴願人僅以其自己名義申請取得系爭許可證，挖埋及使用系 爭路段之道路，而未將系爭2條管線之實際使用人如實告知 原處分機關，訴願人非無行政程序法第119條各款所定信賴 不值得保護之情形，自無信賴利益補償之適用。」而認無信 賴保護原則之適用，實有違誤。
9、原告因信賴原處分致生財產上之損失，且亦無行政程序法第 119條信賴不值得保護之情形，故被告廢止授益處分之同時 ，自應依行政程序法第126條之規定補償損失始謂原處分係 合法有據，而非要求原告另行起訴。
10、被告主張石化管線並無可埋設於市區道路之法源依據云云， 並不可採：
⑴行為時道路管理規則第65條規定：「在市區道路內，設置左 列各種地上或地下設施時，應事先向市區道路管理機關申請 許可：……四、自來水管、雨水管、……電力管、電信管、 油管……等設施。」復參照監察院報告：「……詢據市區道 路條例之中央主管機關-內政部(營建署)及國內能源、石化 產業之中央目的事業主管機關-經濟部分別查復：『市區道 路條例並未明文規定道路挖掘申請之申請人資格、設置物種 類及相關所需申請書表內容等』、『市區道路條例並無明文 禁止埋設石化管線』」、「查中油公司為經濟部核准設置之 管線事業機關，如因執行業務需要而申請挖掘道路埋設管線 者，地方道路主管機關予以同意辦理，依法似無不妥。」、 「中油公司長途管線輸送油料及石油聯產品之技術規範部分 ，主要係參考美國機械工程師協會（ASME）相關規範據以訂 定。ASME並未以石油或石化品做區分，而是主要以所輸送碳 氫化合物之液態或氣態性質做區分。」、「『油管』係當時 石油煉製及石化業者對輸送油料及石化原料等石油聯產品的 管線之一般泛稱用語，若依ASME就長途管線技術規範之精神 ，則係指輸送碳氫化合物之管線」。行為時之法規既允許「



油管」埋設於地下，且油管係當時石油煉製及石化業者對輸 送油料及石化原料等石油聯產品的管線之一般泛稱用語，則 當時之法規用語「油管」顯係包括運送石油及石化原料之管 線。
⑵復依監察院報告記載：「觀高雄地檢署訊問該府工務局養工 處趙建喬處長之筆錄載明：『問：依設計圖來看，在下水道 設計時，是否即有中油管線存在?答：我們設計時會先辦會 勘，會勘前會蒐集管線資料，看管線高程在哪裡，不管是既 有的還是預定的，我們當時也沒有石化管線這個名詞，我們 都稱做油管……。』、該府工務局企劃處蘇隆華處長證稱： 『問：石化管線依規定可以埋在道路底下嗎?答：石化管線 如果要埋在地底下，我的認知，要向經發局申請核准才可以 同意他挖掘……。』及該府工務局企劃處第六課張婉真幫工 程師證稱：『依法規而言，我們道路使用費的徵收對象有包 含石化管線……。』等語甚明，況該府倘知『石化管線』非 屬法律允許得於道路下方埋設之管線，豈有仍自94年起相繼 向福聚公司、榮化公司、中石化公司等『石化』業者收取該 等業者『道路使用費』，焉能縱容該府工務局知法違法及該 等石化業者持續違法之理。核該府上述辯詞，矛盾難採，洵 屬飾卸之詞，推諉卸責，至為明顯。」足證直到氣爆發生前 ，被告對「油管」的認知均包含石化管線，否則其如何向石 化業者收取道路使用費？
⑶另自本院104年度訴字第157號卷內資料，被告96年間曾向中 石化公司溯及追收91至93年間之道路使用費，中石化公司不 服，以行為時依據之法規「高雄市市有財產管理自治條例」 係規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、……或 裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊……而使用者」，始應計收 使用費，鋪設石化管線並不在前開所定徵收使用費之列…… 為由，提起訴願。而高雄市政府在該案答辯書亦稱：「訴願 人雖辯稱本件其所埋設者乃石化管線，而石化管線並不在上 開自治條例第63條所定應課與使用費之範圍。惟查，由電信 石化市區道路使用資料可知，『管線或設施物』為油品、石 化管線自屬自治條例第63條所列油管之範疇，足見訴願人所 指應有誤解。」均足證被告明知「油管」定義本即包含輸送 石化原料之管線。
⑷再據本院104年度訴字第157號中石化公司提交給高雄市政府 之管線維護計畫，受文者均僅記載「高雄市政府」，並未特 定承辦單位為經濟發展局或者是工務局，然說明記載「依據 石油管理法第32條規定辦理」，然均由「經發局」備查，同 樣可證明，係在81氣爆之後始有「石化管線」是否不受石油



管理法之規範。然自上開提交維護計畫暨備查公文可知，「 石化管線是否受石油管理法之規範」的爭議，均是中央與地 方主管機關之間推諉卸責之詞。在氣爆發生之前，被告收取 石化業者的道路使用費之外，經濟部亦不認為石化管線不受 石油管理法規範。
11、被告原先辯稱其在氣爆前不知系爭管線輸送石化原料，嗣辯 稱其無法從道路使用費比對申報資料係何張許可證，然福聚 股份有限公司（下稱福聚公司）93年即依高雄市政府要求提 供管線資料，且捷運局為辦理輕軌工程時，至少有4次通知 被告、相關地下管線業者及榮化公司開會、履勘，且捷運局 開會通知單所附之鑽探位置平面圖第20頁並清楚標示：「苓 雅區英明里凱旋三路323號對面有福聚公司、中石化公司及 中油公司等3條管線」，中石化公司亦於該次會議中明確表 示：「榮化公司4寸丙烯管線據凱旋三路東側道路範圍約3.9 公尺，埋設深度約1.5公尺」、中油公司簽到單更註明：「 沿凱旋路有榮化（4吋），中石化和前鎮儲運所（8吋）等管 線，並提供管線工程圖號A-8554供市府參考。」捷運局之會 議紀錄並有載明「榮化公司所屬管線埋設深度約1.5公尺」 ，足見除了徵收道路使用費之申報資料外，被告另有多次知 悉系爭4吋管線為榮化所屬的事實，與其能否比對資料無關 。被告之重點應在於督促管線所有人落實管理維護，而非在 於比對地下管線當初係依據何張道路挖掘許可證申請等情。 並聲明求為判決：㈠先位聲明：確認原處分（被告103年10 月3日高市工務工字第10337662000號函）關於原告所有8英 吋（運送乙烯）及6英吋（運送苯）輸油管線之許可部分無 效。㈡備位聲明：訴願決定及原處分（被告103年10月3日高 市工務工字第10337662000號函）有關廢止原告所有8英吋（ 運送乙烯）及6英吋（運送苯）輸油管線之許可部分均撤銷 。
四、被告則以︰
㈠、系爭許可證准許原告挖掘埋設系爭管線，倘其中管線有違法 使用情形，自得為部分廢止使用：
1、道路供作通行以外之埋設管線利用，屬特別利用，須經道路 主管機關之特許始得為之：
⑴按道路以供公眾通行使用為設置目的，原則上不應作為其他 目的之使用，市區道路條例第16條規定：「道路用地範圍內 ，除道路及其附屬工程，暨第8條規定必須附設於道路範圍 內之各項設施外，禁止其他任何建築。」；第8條規定：「 得於道路範圍內存在的設施包含下水道、自來水、電力、郵 政電信、瓦斯、水圳、堤堰、鐵路交叉道、公共汽車站等。



」；公路法第30條規定：「公路用地，非經許可，不得使用 。擅自使用、破壞公路用地，或損壞公路設施時，應由公路 主管機關取締之。」
⑵各類管線倘須利用道路作通行以外之使用，須有法律明確授 權作為其正當性依據，如自來水法第51條、電業法第50條、 電信法第32條、天然氣事業法第22條及石油管理法第31條等 規定，均賦予各類公用民生管線埋設於道路之法源依據。換 言之，何種通路得被附設管線以及何種管線得附設於通路， 法律均有明確規範。準此，得埋設於道路之各類管線設施概 皆有專法規範，則市區道路條例第8條、公路法第30條及挖 掘管理自治條例第3條僅屬宣示性規定。得埋設於道路之各 類管線須具有公用及與民生有關之屬性，非屬供公用或與民 生有關之工業管線，不得埋設於一般市區道路。輸送石化原 料之管線（非石油管線），非屬上開得附掛或埋設於通路之 管線，亦欠缺得埋設於道路之法源依據，自不得埋設於道路 。
⑶被告受理原告申請埋設「油管」時，必須確認其埋設於道路 之法源依據，亦即必須審認其申請人本身是否具備申請之資 格，申請之管線係供法律所規定之用途如油管、自來水、電 信等使用，始得許可，故被告受理申請時，僅形式審查申請 業者之業別資格及申請書上所載管線類別，以判斷其是否係 埋設具有公共設施性質且有法源依據之公用事業管線。經許 可後，不因未載明輸送之內容物，即認為其得輸送任何物質 ，故嗣後倘確認申請人所申請之管線並非作當初核准使用目 的之用途使用時，即應以其違反當時特許目的外之使用，而 加以廢止其繼續使用。
⑷行政法律關係，有因行政機關作成行政處分而成立者，本件 核發系爭挖掘使用道路許可證時，被告與原告間即成立得以 合法挖掘及使用道路之行政法律關係。次按法律關係內之權 利義務，僅由原來之權利人享有，或僅由原來之義務人履行 ，始能達成目的者，具有所謂之「一身專屬性」，除法律另 有規定外，原則上不能移轉；人民公法上之權利義務，得否 由原來之主體移轉至另一主體，法律有明文規定者，自依其 規定，法律如無明文規定，則視有關之權利義務是否具有「 一身專屬性」為斷，其具有一身專屬性者，不得移轉。系爭 許可證係針對原告之申請所核發，其內容係特許原告挖埋系 爭管線並使用道路，具有一身專屬性，原告為系爭許可證之 處分相對人，不得逕將系爭處分准許使用道路埋設油管之權 利任意讓與非處分相對人，縱其嗣後將部分管線所有權讓與 他人，行政處分之相對人亦不因此而變更。




⑸特許處分不得於事後轉讓予他人，乃特許處分之性質所致， 因此當法規明定某項權利應經一定程序申請行政機關特許時 ，該法規自然也包含該行政處分相對人於違反當時特許法規 之目的如讓於他人使用時，行政機關自得依該法規而為廢止 之處分，此時之廢止係基於原特許法規之要件無法繼續而廢 止，不須另有法規之明文始得為之。
2、系爭許可證非僅許可挖掘道路，尚許可以埋設管線方式繼續 使用市區道路：系爭許可證，係包含挖掘、埋設及繼續使用 性質之行政處分，申請人若單純只是欲檢查而無埋設管線行 為，當然該挖掘許可之行政處分係只針對挖掘之行為加以審 查而予以許可；倘申請人於申請挖掘時即表明欲埋設管線， 此時行政機關所為之處分即非只針對挖掘，仍需要審查其所 埋之管線為何種管線、是否為法律所許可，並非許可挖掘即 可埋管，許可埋管即任何管線均可埋設，故系爭許可證不可 望文生義認定僅許可挖掘不及於埋設及繼續使用，此為行政 處分性質上所包括，並無須另為處分。
3、系爭管線其中4條管線有嗣後變更供作輸送石化原料及苯使 用，與當初申請使用目的不符：
⑴按石化管線、苯管非屬民生公用管線，且具有高度危險性， 又無專法規範管線之設置及維護，不應存在於人煙稠密之市 區道路。又石化管線非石油管理法所稱之石油管線，亦無法 援引石油管理法作為埋設於市區道路之法源依據，故輸送石 化原料之管線及苯管因欠缺法律規定賦予其得埋設於市區道 路之法源依據，倘事後發現合法埋設之輸油管線私自轉供作 輸送石化及苯者，主管機關得廢止其申請挖掘及使用道路之 許可。
⑵查系爭4條管線，皆先由原告以油管之名義申請埋設，嗣後 再私自轉供輸送石化原料及苯使用。亦即，系爭4條管線係 80年間原告以「油管」名義向被告申請埋設並經核准，系爭 許可證尚屬合法。然原告於系爭管線埋設後，將其中4吋及6 吋管私自轉讓予榮化公司及中石化公司供作輸送丙烯等石化 產品，其中8吋管轉供輸送石化產品乙烯及其中1支6吋管轉 供苯使用，因原告私自變更原申請用途使用，顯已違反原申 請許可，至臻明確。
⑶倘未有法源依據之管線申請挖埋道路，道路主管機關應予否 准，已如前述，倘誤予准許應依法撤銷之，如係取得原合法 使用許可後變更作其他欠缺法律依據之管線使用，則應予廢 止，是本件原處分廢止系爭許可證於法並無不合。 ⑷又於80年間，如中石化公司或榮化公司各別申請埋設管線， 依當時之法律，不可獲得准許道路挖掘埋設許可，因其本身



並非石油煉製業或輸入業，不符申請人之資格，無法獲得許 可，若以其公司本身名義申請埋設石化管線，因石化管線並 無特別法之依據可以申請挖掘、埋設及使用，自亦無法取得 該特許，被告依法亦不得准許其埋設。否則，倘中石化及榮 化公司屬得埋設管線之管線機構，何需私下請求原告協助， 共同委由原告出具名義提出挖掘道路埋設管線之申請，由此 亦足以證明原告早已明知中石化及榮化公司不得申請埋設石 化管線。
4、原告就系爭管線未盡管理維護義務致發生重大氣爆事件，對 社會公益構成重大危害：
⑴揆諸挖掘管理自治條例第39條：「管線埋設人為機關或公民 營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫 報請主管機關核定，並應確實執行」及第40條：「管線埋設 人因施工或維護管理有欠缺，致侵害他人權利或發生國家賠 償責任者，應依法負其責任。」規定，管線埋設人並非只有 取得管線之挖掘埋設權利，尚須就其道路之繼續使用而負有 管線維護義務。系爭許可證係允許原告就被告所管理之道路 加以挖掘，埋設管線並持續使用道路，並非僅止於道路之挖 掘尚包括管線之埋設及道路之使用。為確保道路平整及使用 之安全，行政處分相對人於使用道路時須對該管線加以維護