臺北高等行政法院判決
105年度交上字第87號
上 訴 人 臺北市交通事件裁決所
代 表 人 葉梓銓（所長）
被 上訴 人 鄭雅菱（兼陳麗玉、孫偉、劉豐瑞、姚本初之選定
當事人）送達代收人 吳靜如
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105 年3 月31
日臺灣桃園地方法院104 年度交字第44號行政訴訟判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。 理 由
一、被上訴人之代表人於訴訟進行中由詹政良變更為葉梓銓，茲 由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准 許。
二、緣內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊五楊分隊 （下稱舉發單位）於民國103 年11月2 日分別以國道警交第 Z10728441 、Z10822220 、Z10822805 、Z10822228 、Z107 28715 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知 單），舉發被上訴人及陳麗玉、孫偉、劉豐瑞、姚本初（下 稱其餘受處分人）分別所有之車牌號碼000-0000、00-0000 、000-0000、0000-00 、0000-00 號自用小客車（下稱系爭 車輛），於同年10月25日上午11時30分許，於國道一號北上 53.5公里處，非故障車無故停於車道上或違規停車，違反道 路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第33條第1 項第8 款 規定，被上訴人及其餘受處分人於同年12月17日以郵政劃撥 儲金存款方式各繳新臺幣（下同）6,000 元罰鍰，並提出陳 述書，請求上訴人製發裁決書。經上訴人依處罰條例第33條 第1 項第8 款、第63條第1 項第1 款及違反道路交通管理事 件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）等規定，分別 以104 年2 月16日北市裁罰字第22-Z10728441號、104 年3 月2 日北市裁罰字第22-Z10822220號、104 年2 月2 日北市 裁罰字第22-Z10822805號、第22-Z10822228號、104 年2 月 25日北市裁罰字第22-Z10728715號裁決書（下合稱原處分） 裁處被上訴人及其餘受處分人各6,000 元罰鍰，並記違規點 數1 點。被上訴人及其餘受處分人（選定被上訴人為當事人 ）不服，向臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）提起行政訴 訟。經原審法院104 年度交字第74號行政訴訟判決（下稱原 判決）撤銷原處分，並命上訴人應返還被上訴人指定之代受 領人吳○欽上開5 筆罰鍰各6 千元，上訴人不服，遂提起本
件上訴。
三、被上訴人起訴主張：92年起，交通部決定高速公路建置電子 收費系統以取代人工收費，經甄審等程序，於93年4 月27日 與訴外人遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）簽訂「民 間參與高速公路電子收費系統建置及營運」契約，並於102 年12月30日凌晨零時起全面實施，精簡國道收費員942 人。 詎料遠通公司對國道收費員有關工作權、薪資、福利、工作 地點等保障及轉職補償之承諾，並未完全落實，原國道收費 員因而組成國道收費員自救會（下稱自救會）爭取權益。10 3 年10月25日上午，自救會動員約100 輛自小客車、2 輛遊 覽車，約400 人於中壢休息站集結，於上午9 時45分許，抗 議群眾於國道一號北上53公里左右，突然下車在路肩集結， 以進行「六步一跪」抗議活動，國道警察前往管制交通，阻 擋群眾前進，大量警力圍堵群眾造成該處國道壅塞。本件舉 發單位雖有以科學儀器取得證據資料，但當時駕駛人係下車 後停留於現場參與抗爭活動，並非不在現場，且活動人員於 12時42分遭員警架離，人車均於員警監督控制之下，亦無「 當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，員警捨合法之當場 舉發不為，改以逕行舉發之方式，剝奪當事人事前陳述意見 機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。又98年12月10日 生效之公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公 約施行法（下稱兩公約施行法，其中「公民與政治權利國際 公約」，下稱公政公約），賦予兩公約關於人權保障之規定 具有國內法之效力，行政行為茍與兩公約牴觸者，即與內國 法律牴觸而屬違法。本件被上訴人於國道上停車，原非上訴 人裁決所據之「無故」，而係生計無著之收費員以曾經之工 作場所為抗爭環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議。過程 雖有爭執，仍不脫和平集會之性質，且警察機關全程監督控 管，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，縱對國 道使用與交通有些許不便，應屬憲法集會自由及兩公約所保 障和平集會權利可容忍之範圍。上訴人容許警察舉發本件和 平集會中之參與者，並據以作成原處分之處罰行為，顯係事 後限制，甚且制裁人民和平集會的權利。復參兩公約施行法 第4 條、第8 條足以拘束所有國家行為，自包括本件上訴人 原處分在內。本件原處分針對參與和平集會之被上訴人抗議 舉止處罰，有違公政公約第21條保障人民「和平集會之權利 」不受限制之權利，應屬違法等語。並聲明：1.先位聲明： 原處分撤銷。2.備位聲明：確認原處分違法。3.上訴人應按 處分金額，返還予被上訴人指定之代受領人。
四、上訴人則以：本件經舉發單位員警當場以科學儀器蒐證後，
依法逕行舉發，且起訴狀中被上訴人亦自承係停車後，藉以 陳述國道收費員相關訴求，顯見其有於國道上停車之違規事 實。被上訴人車輛在車道上停車，影響其他用路人之行車安 全，舉發單位依事實舉發，尚無不法等語。並聲明：被上訴 人之訴駁回。
五、原判決將原處分撤銷，並命上訴人應按罰鍰處分金額返還予 被上訴人指定之代受領人，其理由略以：
㈠依處罰條例第7 條之2 第1 項規定，此「逕行舉發」事由， 因非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知其事由 及情狀，且因舉發機關無從給予受舉發之人民陳述意見機會 ，係對人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，形式上應 遵守法律保留原則之要求，不宜透過概括授權之方式，故交 通部及內政部制定發布之處理細則，即有違反法律保留原則 之虞。又「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「 逕行舉發」事由，解釋即應限於前述處罰條例第7 條之2 第 1 項明定之事由。又舉發通知單原則上應定性為「暫時性行 政處分」，其對於行為人固產生特定之拘束效果，惟其接受 處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，行政機關作成限制 性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述 意見之機會。因受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行 舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上應限於處罰條例第7 條 之2 第1 項明定之事由。且所謂「當場不能或不宜」，應係 指客觀上有當場不能或不宜舉發之情，不應放寬至「主觀上 自認」不能或不宜舉發之判斷。本件逕行舉發不符「當場不 能或不宜攔截製單舉發」之前提要件，屬違法舉發，侵害被 上訴人受正當法律程序原則保障之聽審權。
㈡按憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障，是被上訴人 為表達其言論主張之自由，確應予保障，至所選擇之方式、 地點，理應權衡私益與公益之平衡點。本件被上訴人所選擇 表達意見之地點為高速公路，固非恰當，惟考量國道收費員 一輩子的工作場域就是高速公路收費站，其選擇高速公路作 為表達意見之地點具有其象徵性意義，且係為表達長久以來 遭到交通部與遠通公司漠視工作權保障的事實，試圖以此激 烈違規手段，喚起社會對此現象的關注與重視，是以毋寧採 取對言論自由保障之最大限度來看待之，行政機關就此社會 事件實無必要非對被上訴人處以行政罰不可，以落實並彰顯 憲法保障言論自由的真諦。
㈢綜上，原處分有違正當法律程序原則之要求，爰准許被上訴 人所提先位之訴，撤銷原處分，並命上訴人應將已繳納之罰 鍰，返還被上訴人指定之代受領人。
六、本院判斷如下：
㈠按依行政訴訟法第133 條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於 其他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依 同法第125 條、第189 條規定，行政法院應依職權調查事實 關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人 得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲 明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不 明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌 全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實 之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209 條第3 項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方 法之意見及法律上之意見。依同法第237 條之9 第1 項、第 236 條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。地方法院行 政訴訟庭為交通裁決事件之事實審，故於交通裁決事件之撤 銷訴訟，應本於職權調查證據，對有利於當事人之事實或證 據，如果有應調查而未予調查之情形，或認定事實徒憑臆測 而不憑證據者，即構成判決不備理由之違法。
㈡次按憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之 自由。」第14條規定：「人民有集會及結社之自由。」第23 條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自 由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要 者外，不得以法律限制之。」關於言論自由，釋字第734 號 解釋理由書指明：「憲法第十一條規定，人民之言論自由應 予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理 、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社 會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機 制，國家應給予最大限度之保障。」並就設置廣告物與言論 自由之關係，闡明：「廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法 第十一條所保障之言論範疇，而公共場所於不妨礙其通常使 用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。系爭公 告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利 而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設 置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民 言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關 ……應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之 基本權利限制之必要性與適當性……。」按言論之形式，除 言詞表達之外，亦可透過海報、傳單、圖畫、影像，甚至特 殊裝飾（頭巾、臂章、服裝）或身體舉動表達在外。此於美 國司法實務有稱之為「象徵性言論（symbolic speech ）」 ，即具有表現性質之行為（expressive conduct）。然而亦
非所有人類舉動均得解釋作「言論」，象徵性言論與單純之 肢體動作之區辨，應視表意人主觀上有無藉此行為表達特定 訊息之意圖，再配合整體客觀環境，是否足以讓接收該行為 之大眾所明瞭。若具備上述要件，此等行為即同時兼具有言 論之意義，而在限制上開舉動時，因其並非單純肢體行為， 並包涵該舉動背後所欲傳達之訊息，自應回歸言論自由之審 查標準。關於集會自由，釋字第718 號解釋理由書指明：「 憲法第十四條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體 行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形 成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本 於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異， 實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。為保障該項自由， 國家除應提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施 外，並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫 無恐懼的情況下行使集會自由。以法律限制人民之集會自由 ，須遵守憲法第二十三條之比例原則，方符合憲法保障集會 自由之本旨。室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社 會資源，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，且不排 除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突，主管機關為兼 顧集會自由保障與社會秩序維持，應預為綢繆，故須由集會 、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機 關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集 會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥 善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、 遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。在 此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序 ，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。此所以集 會遊行法第八條第一項規定，室外之集會、遊行，原則上應 向主管機關申請許可，為本院釋字第四四五號解釋所肯認。 惟就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行 ，實難期待俟取得許可後舉行；另就群眾因特殊原因未經召 集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、 遊行，自無法事先申請許可或報備。雖同法第九條第一項但 書規定：『但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行， 無法達到目的者，不受六日前申請之限制。』同法第十二條 第二項又規定：『依第九條第一項但書之規定提出申請者， 主管機關應於收受申請書之時起二十四小時內，以書面通知 負責人。』針對緊急性集會、遊行，固已放寬申請許可期間 ，但仍須事先申請並等待主管機關至長二十四小時之決定許 可與否期間；另就偶發性集會、遊行，亦仍須事先申請許可
，均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務，致人民不克 申請而舉行集會、遊行時，立即附隨得由主管機關強制制止 、命令解散之法律效果（集會遊行法第二十五條第一款規定 參照），與本院釋字第四四五號解釋：『憲法第十四條規定 保障人民之集會自由，並未排除偶發性集會、遊行』，『許 可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地』之意旨有違。至 為維持社會秩序之目的，立法機關並非不能視事件性質，以 法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外 相同能達成目的之其他侵害較小手段，故集會遊行法第八條 第一項未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分；同法第九條 第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、遊行之申請 許可規定，已屬對人民集會自由之不必要限制，與憲法第二 十三條規定之比例原則有所牴觸，不符憲法第十四條保障集 會自由之意旨，均應自中華民國一○四年一月一日起失其效 力。就此而言，本院釋字第四四五號解釋應予補充。」至於 意見表達與肢體動作致侵害他人法益之界線，亦有釋字第43 5 號解釋指明：「憲法第七十三條規定立法委員在院內所為 之言論及表決，對院外不負責任，旨在保障立法委員受人民 付託之職務地位，並避免國家最高立法機關之功能遭致其他 國家機關之干擾而受影響。為確保立法委員行使職權無所瞻 顧，此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉 凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接 相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應 予保障之事項。越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄意 之肢體動作等，顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法 益者，自不在憲法上開條文保障之列。至於具體個案中，立 法委員之行為是否已逾越保障之範圍，於維持議事運作之限 度內，固應尊重議會自律之原則，惟司法機關為維護社會秩 序及被害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵審之權限。 」依上開規定及解釋，可知關於言論自由或集會自由，尚非 絕對不得限制之自由權利，依憲法第23條規定，於防止妨礙 他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益 所必要者，仍非不得以法律限制之。
㈢又按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不 遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違 規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3 千元以上6 千 元以下罰鍰，並記違規點數1 點，處罰條例第33條第1 項第 8 款、第63條第1 項第1 款分別定有明文。上開條例第33條 第6 項授權交通部會同內政部制定發布之「高速公路及快速 公路交通管制規則」第12條第1 項規定：「汽車行駛高速公
路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外 、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。但遇有濃霧、濃煙、 強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停 ，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。」又 行為時「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」規定，違 反道路交通管理處罰條例第33條第1 項第8 款，行駛高速公 路違規臨時停車或停車，若於中央分隔帶、隧道內、交流道 、路肩違規停車，依「期限內」「逾越應到案期限三十日內 」「逾越應到案期限三十日以上六十日以內」「逾越應到案 期限六十日以上」繳納或到案聽候裁決者，裁罰基準分別為 4,000 元、4,400 元、5,200 元、6,000 元，並記違規點數 1 點；若屬無故於車道上停車或臨時停車者，不論是否逾越 應到案期限，均應處罰鍰6,000 元，並記違規點數1 點。 ㈣經查，本件原處分係以被上訴人及其餘受處分人所有之系爭 車輛，於國道一號北上53.5公里處，非故障車無故停於車道 上或違規停車，違反處罰條例第33條第1 項第8 款規定而予 裁處罰鍰，並非針對被上訴人及其餘受處分人於國道上以六 步一跪或靜坐抗議等行動之處罰。實則，將車輛停放於高速 公路之行為，是否即為特定言論之表達，並非明確，相較於 有明顯訴求之陳情抗議行為，自非可混為一談。然原判決撤 銷原處分，僅於「事實及理由」欄「二、事實概要」之㈣記 載：被上訴人及其餘受處分人駕駛其等所有之自用小客車， 由訴外人毛○飛帶頭第一台車，自休息區發車北上，於103 年10月25日上午11時30分許，行經國道一號北上53.5公里處 機場系統輔助車道時，因國道公路警察局第一公路警察大隊 進行交管，並有警方前導車於其左前方即外側車道緩慢行駛 ，領隊之毛○飛索性當場停車，從而造成後方所有車輛違規 停車於原地，就地以「六步一跪」及靜坐等方式表達訴求， 國道公路警察局第一公路警察大隊員警未於當場舉發被上訴 人及其餘受處分人有「非故障車，無故停於車道上」或「違 規停車」之違規，僅先就各該車輛攝影拍照，而於數日後之 11月初，始依照片逕行舉發等語；及於「五、本院之判斷」 之㈣認定：經自救會調查應受轉置之收費員仍有近300 名之 多，迄今，國道收費員失業已達2 年餘，其家庭與生計所受 影響甚鉅，遠通公司也給社會「過河拆橋」的觀感，然政府 對於遠通公司的不作為，遲未提出具體有效的制裁對策，對 於為國家賣命超過2 、30年，近一輩子從事國道收費員的人 或其家屬而言，內心感受自然不佳，此即被上訴人駕車至高 速公路陳抗之起因，是被上訴人為表達其前揭言論主張之自 由，確應予保障，至所選擇之方式、地點，理應權衡私益與
公益之平衡點，本件被上訴人所選擇表達意見之地點為高速 公路，固非恰當，惟考量國道收費員一輩子的工作場域就是 高速公路收費站，其選擇高速公路作為表達意見之地點具有 其象徵性意義，且係為表達其長久以來遭到交通部與遠通公 司漠視工作權保障的事實，試圖以此激烈違規手段，喚起社 會對此現象的關注與重視，是以毋寧採取對言論自由保障之 最大限度來看待之，行政機關就此社會事件實無必要非對被 上訴人處以行政罰不可，以落實並彰顯憲法保障言論自由的 真諦等語。惟依原審卷內其調取同院104年度交字第29、30 、33、72、74及129號交通裁決事件104年8月3日準備程序筆 錄所載，自救會當日陳情抗議活動第一部車之毛○飛自承： 原先警察與伊協調，要伊將車隊帶到泰山收費站，因發現後 面的車子跟不上，所以伊放慢速度，並決定將車暫停，後來 車子跟上後，伊就叫人下來，在那邊陳情抗議，並非因警車 或警察在前方攔阻才停下，是伊當天最後才臨時決定用這樣 的方式，其他人並不知道等語（原審卷第94、95頁），足見 當日於國道上停車，並非原計畫之陳情抗議活動內容，亦為 被上訴人及其餘受處分人所不知。是系爭車輛停放於高速公 路之行為，是否為特定言論之表達而屬象徵性言論，自屬有 疑。至於系爭車輛究何原因停放於國道上，原審亦未調查相 關證據以認定系爭車輛在自救會車隊中之位置，是否確因陷 於車陣而無法駛離等事實。即以同上筆錄有臺南市政府交通 局訴訟代理人陳稱：「原告如果當時有表示要離開，警察一 定不會攔阻，會讓他們離開。」（原審卷第94頁）就此有利 上訴人之證據，亦未見原判決指明其不採之理由。按事實審 應依職權調查證據認定上開事實，始能據以判斷違反處罰條 例之行為，是否符合象徵性言論之要件、其採取之行為對於 他人權益影響之程度、原處分處以罰鍰是否構成對言論自由 之限制及其限制是否符合比例原則。實則，原審自始未就系 爭車輛停放於國道之舉動，是否符合象徵性言論之要件而為 論斷，則原判決逕認應採取對言論自由保障之最大限度來看 待原處分之裁罰，自屬率斷，而有未適用依職權調查證據規 定及判決不備理由之違背法令。
㈤又原判決認定本件原處分前之舉發程序，不符逕行舉發之事 由與前提，有違正當法律程序原則之要求，固非無見。惟查 ，關於處罰條例第7 條之2 所訂「當場舉發」與「逕行舉發 」之外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，法院見解 雖曾有歧異，然經本院依行政訴訟法第237 條之9 第2 項準 用第235 條之1 第1 項規定，移請最高行政法院統一裁判見 解，最高行政法院104 年度判字第636 號判決已指明：「1.
立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全 之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8 條第1 項之規定 ，就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違規處 罰劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰則 劃歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量機關功能 屬性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質而為之區分。 惟關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7 條第 1 項之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔以依法令執行交 通稽查任務人員執行，此係因應實際交通現場之環境特性， 需由具有規模、組織及機動性之警察機關始得勝任此項任務 ，此觀諸警察法第9 條第7 款規定：『警察依法行使左列職 權：一、……七、有關警察業務之……交通……等事項。』 將交通事項列為警察職權即明，為此處罰條例除明文規定警 察機關為交通違規處罰機關之一，亦明文賦予交通勤務警察 執行交通指揮（處罰條例第4 條參照）、交通稽查及違規紀 錄（處罰條例第7 條參照）、舉發交通違規（處罰條例第7 條之1 、第7 條之2 參照）等權限，俾使警察機關得以達成 防止交通危害之交通管理任務。2.又立法者依其政策形成之 裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法規範義務 者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，因處罰事由 之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為 人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公益之功能。處罰 條例就道路交通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規 定，據此建構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒 入或其他種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及 交通秩序，故交通秩序罰除作為交通違規行為之報應及抵償 外，亦防止行為人再度違反及避免第三人之效尤。所謂交通 舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而 將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送 舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送 ，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交 通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處罰權限之 規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務 警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權 ，依處罰條例第7 條第1 項之規定，並未限制僅得於警察機 關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違 規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦 得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公 路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於 警察機關之舉發。而行政機關本應積極主動，自行擬定執行
其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違 規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例 之規範目的。處罰條例第92條第4 項將該條例有關舉發事項 之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通 秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況， 且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件 ，宜賦予行政權較多自主決定空間，故處理細則第6 條第2 項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道 路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無 違處罰條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。3.觀 諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7 條之1 及第7 條之2 ，依處罰條例第7 條之1 規定，公路主管機關及警察 機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已 明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行 為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇 ，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰 條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限 於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所 無之程序，尚非有據。再查，依處罰條例第7 條之2 規定， 雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂『當場不 能或不宜攔截製單舉發者』，就當場舉發應如何進行之法定 程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰 條例第7 條之2 係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為『逕行 舉發』之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣， 僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉 發，綜合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察 或依法令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規 情事，而以違規行為人為對象，現場填製舉發違反道路交通 管理事件通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警 察因實施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得 於執行勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場 舉發，然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境 ，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係 稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑 定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實 ，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之 情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將『受處分人非 該當場被查獲之駕駛人或行為人』及『道路交通事故肇事原 因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例 之行為』等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案
日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態 之存在。且如認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7 條 之1 規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後 予以舉發，卻認依處罰條例第7 條之2 規定，交通勤務警察 除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行 為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無 從達成處罰條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交 通安全之立法目的，故以處罰條例第7 條之2 作為立法者僅 容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合， 亦不符法律規範目的，實難憑採。4.且查，舉發既係為舉報 違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以處罰條例 所定違規行為人為被舉發人。惟處罰條例第7 條之2 之逕行 舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能 或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號 碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單 舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因 受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰， 嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序， 故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被 舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部 分，則依處罰條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉發 之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰 機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案 依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰，此項對 汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係由汽車所有 人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢， 而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則生轉移違 規處罰之法律效果，故係為因應大量交通事件調查所為之特 殊立法設計，惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故處 罰條例於91年7 月3 日修正時，以原訂於當時處理細則第23 條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留 之精神而予增訂於處罰條例，是其修正目的應非僅出於保障 受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮，據此可知處罰條例 第7 條之2 乃係特殊舉發類型之要件規定，尚不得逕執為交 通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。5.至於舉發應踐 行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行 政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如處罰 條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得 依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。就非當場舉發之 情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意
見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行 為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求。承上說明， 警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉 發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據， 始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之 舉發方式，故處理細則第6 條關於公路主管機關及警察機關 就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本於職權 舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦符合處罰條例 之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應可適用。」 另就原判決認為逕行舉發與當場舉發之區別實益，在於當事 人於舉發當時有無陳述意見之機會乙節，上開最高行政法院 判決亦指明：「依處理細則第11條第1 項第4 款之規定，逕 行舉發者，應由舉發機關將通知單送達被通知人，同細則第 13條第1 項亦規定通知單應記載違規行為、違反條款及應到 案處所。另處罰條例第9 條第1 項明定罰鍰之受處罰人，如 不服舉發事實者，應於接獲違反道路交通管理事件通知單後 30日內，向處罰機關陳述意見，處理細則第40條亦規定違反 處罰條例行為之處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規行為 人陳述之機會，故綜合上開規定可知，逕行舉發雖為事後舉 發，然被舉發人並非無法知悉違規行為及陳述意見之機會。 至於當事人是否於舉發當時有陳述意見機會一節，依行政程 序法第102 條及行政罰法第42條之規定，『行政機關作成限 制或剝奪人民自由權利之行政處分前』或『行政機關於裁處 前』，給予處分相對人或受處罰者陳述意見之機會，即為已 足，並未限制陳述意見程序應於特定行政調查時點進行，處 罰條例亦同為規定處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳 述意見之機會，故交通違規之陳述意見本非必須於舉發當場 所為，始得認屬適法，況於交通違規處罰機關與舉發機關常 有非屬同一機關之情形，對於舉發員警之陳述意見，依處罰 條例規定顯無從代替處罰機關依法應踐行之陳述意見程序， 是……僅以是否於舉發當時有陳述意見之機會，作為區別逕 行舉發及當場舉發之主要依據，已有未洽。」準此，原判決 就前述最高行政法院已統一之法律見解，再執其法律意見為 相異之論斷，自非可採，而有適用法規不當之違背法令。七、綜上所述，原判決既有上開不適用法規、適用法規不當及理 由不備之違背法令事由，且影響裁判之結果，則上訴人求予 廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄。又系爭事實尚 未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄， 發回原審法院更為審理。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之9
第2 項、第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條 第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 24 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 林秀圓
法 官 高愈杰
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 2 月 24 日 書記官 何閣梅
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