臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1786號
106年1月12日辯論終結
原 告 全球一動股份有限公司
代 表 人 章渝坪（董事長）
訴訟代理人 賴中強律師
張志朋律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 詹婷怡（主任委員）
訴訟代理人 魏啟翔律師
廖敏全
林永裕
上列當事人間電信法事件，原告不服被告中華民國104 年11月24
日通傳平臺字第10400295770 號函，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
被告104年11月24日通傳平臺字第10400295770號處分撤銷。被告就原告換發特許執照之申請，應依本判決意旨另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，原告之代表人已由何薇玲變更 為章渝坪；被告之代表人已由石世豪變更為詹婷怡，茲由新 任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：原告原申經被告發給無線寬頻接取業務特許執照 （營業區域：北區，使用頻率:2595MHz至2625MHz ，有效期 間自民國98年12月11日起至104 年12月10日止），於104 年 6月4日依無線寬頻接取業務管理規則（下稱無線寬頻管理規 則）第46條第2項規定，以104年6月3日第1040000603號申請 書向被告申請換發特許執照，經被告依該會104年10月7日第 664次委員會議決議，採聽證程序辦理，並於104年11月5日 召開「全球一動公司申請無線寬頻接取業務屆期換發特許執 照聽證會」（下稱換照聽證會）後，復經該會104年11月10 日第669次及104年11月23日第671次委員會議決議，不予換 照，被告乃據於104年11月24日以通傳平臺字第10400295770 號函原告，以依電信法第12條第1項、第14條第6項授權訂定 之無線寬頻管理規則第46條第1項至第4項規定，不予換發無 線寬頻接取業務特許執照（下稱原處分）。原告不服，遂向 本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠被告作成原處分前固曾召開聽證會，惟該程序有重大瑕疵， 不僅未能保障原告在正當法律程序下所應享有之權利，反限 制原告充分陳述意見與對重要爭點加以釐清之機會，是被告 依該具重大瑕疵之聽證程序作成的否准換照處分，當然亦不 合法而應予撤銷：
⒈被告因本件換照申請所舉辦之「聽證會」，有不具實質保障 當事人內涵之違法：
⑴由被告事前擬定之聽證會議題可知（本院卷一第55-71 頁） ，被告亦同意原告是否無正當理由未完成系統建設計畫或未 履行事業計算書所載責任，因而符合無線寬頻管理規則第46 條第4項第1款不予換發之理由，乃係被告是否准予原告換照 之重要因素。正因此議題對於換照與否至關重要，原告於聽 證會中就此提出問題如下：「3.倘通傳會認定WiMAX升級WiM AX 2.1屬技術變更，何以業者102年遞交申請案時，未即時 告知並教示需循「變更事業計畫書」方式申請？遲至103年 10月2日函知業者申請方式，而且在近兩年後（103年12月3 日）始通過審查原則？」以釐清原告因被告遲未允許原告將 原本所使用的WiMAX 1.0技術升級為WiMAX 2.1技術，導致基 地臺不及採購與建置之責任歸屬。詎料，對此重要議題，聽 證會主席卻以「本次聽證會僅負責蒐集資訊，會將問題帶回 給委員會，但現場並不回答」為理由不做任何說明，致使原 告無法瞭解被告究係因何種原因認為其並無延宕原告之WiMA X 2.1技術升級與後續的基地臺建置，原告當然也就無法再 針對被告之見解於聽證會中當場加以反駁。事實上，直到原 告提出本件訴訟為止，被告都未曾回復原告上開問題，足見 被告顯然並未因先前曾召開聽證會就給予原告充分之陳述意 見。
⑵甚者，被告直到聽證會召開前一天，方以行政程序法第24條 規定當事人委任之代理人，不得逾3 人為由，通知原告除代 表人外，僅能有3 人進聽證會現場，至於原告所報名的其他 6 名具專業知識人員均不得進場。姑不論經比較被告各次聽 證會之出席確認書可知，其他次聽證會多有對出席人數為限 制但本案並無，被告臨時限制原告之聽證會參與人員名額， 顯然係對原告防禦之重大突襲；再者，縱使本件有行政程序 法第24條規定之適用，行政程序法第31條亦規定：「當事人 或代理人經行政機關之許可，得偕同輔佐人到場」，而該條 立法理由明確指出: 「輔佐人可協助當事人為行政程序行為 ，亦可協助行政機關瞭解事實，故當事人或代理人得偕同輔 佐人到場，惟為避免浮濫，應經行政機關之許可。」由此可
知，行政機關原則上應允許輔佐人得到場協助當事人，僅有 在例外基於避免浮濫之考量，才可以限制。
⑶就本案而言，被告要求原告確認之文件達數百頁，所詢問題 更涵蓋技術、網路、電波涵蓋與基地臺建設、客服、財務及 法務。尤其，需確認之文件中，尚有被告直到聽證會當天才 提出而原告無法事先檢視者（例如聽證會議題2-3 「本會自 104 年9 月3 日起至9 日止之實測文件」），顯非代表人及 3 名受委任人得以處理確認，確有輔佐人出席之必要。原告 因此向聽證會主席請求許可輔佐人出席，但主席卻以「本案 已於二週前事先公告，貴公司可充分準備」為由，拒絕原告 之申請。原告當場對此決定表達異議，並主張若主席此種見 解得成立，則相較法院程序每次庭期間多超過二週，則豈非 我國訴訟法中有關「輔佐人」規定，均可因當事人可充分準 備為由而不許輔佐人出席而成為具文？聽證會主席前述見解 自不合理，惟主席仍不附理由就駁回原告之異議，嚴重影響 原告之程序權益。
⑷另因聽證會不允許原告偕同輔佐人進場，故有部分資料須待 聽證會後再行補充及說明。就此，聽證會主席要求原告於聽 證會結束後三日內提供。姑不論原告準備時間事實上僅有星 期五及星期一兩日，依被告所訂定之「國家通訊傳播委員會 會議規則」第13條規定：「委員會議之議程及議案資料至遲 應於開會前1 日分送各出、列席人員」，被告既係於11月10 日審議本案，則依上開規則至遲須於11月9 日將所有資料分 送予委員審閱。因此，原告固獲准於11月9 日下午提供補充 資料與說明，但議案資料既已提前分送，被告委員根本無從 審閱，是原告的「補件」無非僅是供被告虛應故事。 ⑸原告已於時限內提呈聽證會中被告所要求之補充說明與文件 ，但被告104 年第669 次委員會議紀錄卻記載：「至於該公 司（即原告）104 年11月9 日全球一動1040001126號函送有 關聽證會補充說明文件，因該函之電子公文交換時間為同年 11月10日，已逾聽證會所給予該公司之書面補充說明意見應 於同年11月9 日18時前提出之時限，故此份文件並非本案之 必須審酌資料」云云。實則，原告上開書面補充說明係於10 4 年11月9 日16時36分以電子公文方式交換予被告知悉，且 依據電子公文系統發文清單顯示，被告係於同日16時42分確 認收訖（本院卷一第80頁），被告稱該補充意見「已逾越11 月9 日18點時限」顯非事實。
⒉原告之所以在聽證會後還需補充相關確認資料與說明，實因 被告不允許原告偕同輔佐人進聽證會當場確認與答覆所致， 就此被告有可歸責性在先；被告再以莫須有之罪名不審酌原
告在其所訂期間內所補充之資料與說明，更是剝奪原告所應 有之正當法律程序權利在後。尤其，原告104 年11月9 日所 提交之補充文件，並非僅是單純確認聽證會中資料之有無， 尚包括回覆聽證會中被告代表追加詢問有關原告何以未就大 型基地臺進行建設此涉及是否構成無線寬頻管理規則第46條 笫4 項第1 款之重要問題。此等問題既經原告於期間內回覆 並提交予被告，自應屬於聽證紀錄之一部，依法應予以審酌 。被告以原告繳交時間逾時為由（此非事實），就在未考量 原告前述回覆下，作成否准換照決議及處分，不僅違反行政 程序法第102 條規定，也違反行政程序法第54條以下聽證程 序之意旨以及同法第108 條經聽證之行政處分應先斟酌「全 部聽證結果」之規定，原處分自應予以撤銷。
㈡原告受被告延宕長達23個月後，方能進行WiMAX 2.1之技術 升級及開始建置基地臺，符合無線寬頻管理規則第46條第4 項第1款所稱之「正當理由」：
1.自原告101年12月22日起申請辦理系統升級開始，被告遲至 103年9月24日第610次委員會議方決議原告不得以申請變更 「建設計畫」之方式，而應以申請變更「事業計畫」之方式 辦理，於103年10月2日「第1次」告知原告應以變更「事業 計畫書」之程序申請，於103年12月3日第620次委員會議方 決議通過「申請變更無線寬頻接取業務事業計畫書之審查程 序及原則」。時間至此，原告因被告消極不作為及不適法之 處分，已損失超過23個月的系統建設期間，於此期間內，原 告根本無法進行WiMAX 2.1基地臺設置，最終未能完成系統 建設計畫及事業計畫書，應認有「正當理由」。 2.就被告延宕原告建設期間23個月之適法性，以及對原告不公 平、不合理之處，被告前委員彭心儀教授針對104年11月23 日第671次委員會議否准原告換照申請乙事所提出之不同意 見書，對本件原告先前向被告申請之技術升級案遭相對人延 宕23個月乙事之始末及法律評價，有清楚的說明（原證51： 104年12月7日彭心儀委員「國家通訊傳播委員會第671次委 員會議『全球一動股份有限公司申請換發無線寬頻接取業務 特許執照討論案』不同意見書」）：
⑴原告於第一期特許執照期間內曾歷經「23個月的技術升級申 請案審查延宕」，且不可歸責於原告：
①技術升級案，自101年12月22日提出申請，至103年12月17日 第622次委員會會議決議，共歷經至少23個月，確屬事實。 ②被告對申請案「申請→補件→檢還→再申請→再補件→再檢 還」過程反覆，使得原告無所適從。
③被告之「行政裁量」有其界線；若「以拖待變」，則有流於
恣意之虞。
④被告內部對究竟應認定為「技術升級」或「技術變更」，有 不同意見。
⑤被告內部對究竟應採取「事業計畫書變更」或「建設計畫書 變更」之方式處理，亦有不同意見。
⑵於23個月升級案申請延宕期間內，原告之建設進度必然受到 影響，於被告核准變更技術前，原告無法繼續履行「原事業 計畫書所載責任」：
①於23個月延宕審議期間，WiMAX 1.0基地台生態系統在全球 市場瀕臨斷絕（僅剩其他國家汰換掉的『二手』舊基地台設 備）。
②被告僅以網路有限資訊，認以色列廠商Telrad仍有與WiMAX 1.0相容的WiMAX 1.5基地台故原告得向Telrad購買舊型基地 台云云，欠缺充分資訊，未提及原廠已結束營業，違反以證 據為基礎的決議原則。
③被告主張「Telrad替代產品論」，似與誠實信用原則未盡相 符。
④升級案長期延宕，導致原告無法繼續履行建設義務，「必然 嚴重影響」架設進度。
⑶原告早在101年12月22日就向被告提出WiMAX 1.0升級為WiMA X 2.1技術之申請，被告直到103年9月24日才確認此種技術 變更應採變更事業計畫書方式為之，並於103年12月3日才確 立了事業計畫書變更之審查原則。換言之，不論原告一開始 究竟係採系統建設計畫變更之申請，抑或是事業計畫書變更 之申請，在被告103年12月（距離原告第一次申請已為23個 月後）公布相關變更之審查原則前，原告根本不可能獲被告 許可將WBA服務使用之技術從原本WiMAX 1.0升級為WiMAX 2. 1。準此，被告延宕了原告在此23個月中本得透過採購WiMAX 2.1基地臺，彌補WiMAX 1.0基地臺供應商已不再供應之缺口 ，實無疑義。而原告因被告之延宕而無法及時完成事業計畫 書所載應建置之基地臺數量，自已符合無線寬頻管理規則第 46條第4項第1款所稱之「正當理由」。
⑷被告固稱其早於103年3月26日即核准原告「進行與WiMAX 2. 1共通之基地臺建設」，但此並非事實!在被告未核准原告得 將WiMAX 1.0技術升級至WiMAX 2.1前，縱使該基地臺可透過 更換元件而與WiMAX2.1共通（事實上，原告原本使用的三星 基地臺就已具備此相容性），原告也無法在被告許可技術升 級前自行更換元件將基地臺升級為WiMAX 2.1，被告所謂「 核准原告建設與WiMAX共通之基地臺」說法，顯係刻意誤導 外界。況被告前述所指基地臺係由大陸華為公司生產。在被
告為上開核准後，同年5月媒體已多次報導：「4G系統涉及 國家關鍵基礎建設，政府對此案早已做出『禁止採購中國產 品』的決定」、「國安高層官員說，華為有其特殊的背景， 與中國解放軍相關，相關通訊產品被政府視為具有『高度風 險』……涉及關鍵基礎建設的通訊設備，例如4G主要系統以 及基地台內的核心裝備，我方認為具有高度風險，『列為禁 止採購對象』」、「因國碁的建置計畫書明白表示要採購一 定比率的華為設備，申請NCC審驗華為4G基地台，但NCC與國 安單位至今無法做決定。據指出，NCC曾私下希望國碁『自 行撤件、重新再來』……4G服務因技術背景不同，立法院強 力要求NCC應規定業者完全禁止採購陸資廠商設備」（本院 卷一第104-104頁），足見被告辯稱原告得使用由華為所生 產之基地臺，與事實嚴重不符。
⑸至於被告於先前訴願程序時，稱在原告所稱受延宕的23個月 期間，市場上仍有相容WiMAX 1.0設備（即Telrad公司所生 產之基地臺）得以採購佈建云云。對此，原告之代理人已在 聽證會中明確表示Telrad公司（併購Alvarion公司）之基地 臺為「一封閉式的WiMAX系統，很難跟其他系統共容。他是 特殊基站系統，所以貴會沒有瞭解Telrad基站系統的特性規 格，要求全球一動公司一個目前以三星設備作為網路營運而 沒有辦法與Telrad基站做整合的去購買基地臺，顯然是不合 理」。而被告之彭心儀委員亦在大同換照案的不同意見書指 出：「初審委員因倚賴本會資源技術處提供的資訊，相信『 以色列廠商Telrad仍出產能與WiMAX 1.0相容的WiMAX 1.5基 地臺』，因此認為申請人無正當理由。試問，經濟會計及消 費者保護專家，如何精準掌握中東國家某特定廠商的特定型 號基地臺之出產情形？……本席從未質疑初審委員的專業能 力，但認為他們所倚賴的關鍵事實有待進一步確認釐清。畢 竟，Telrad相關資訊（包括WiMAX 1.5基地臺何時開始供應 、報價多少、與WiMAX 1.0如何相容）不夠充分明確，『足 以動搖該專業審查之可信度與正確性』。」（本院卷一第95 -101頁）甚遑論在原告另案之104年10月7日訴願言詞辯論程 序中，已有訴願會委員指出被告不宜指定業者購買特定廠牌 之設備，是被告稱原告得以購買Telrad所生產之基地臺以達 成事業計畫書之建置要求云云，不僅事實認定有誤，且有特 別給予特定廠商優惠之嫌，亦不正當。
㈢綜上，原告為配合國家政策，已投入大量人力及金錢等資源 營運，然為因應國際產業趨勢及技術升級，原告信任被告保 障原告依WBA 執照之核准內容及技術中立原則有技術升級之 權利，早於101年12月22日依法提出升級至WiMAX 2.1系統之
申請。縱使被告認定原告之申請有何違誤，亦應立即通知原 告改善或補正，以符合行政程序法第8條規定之信賴保護原 則。迺被告捨此不為，僅一再退回原告之申請，先是延誤原 告營運商機，後又將此等行政延誤完全歸責於原告，認定原 告雖有如此遭遇，仍不符合無線寬頻管理規則第46條第4項 第1款所稱之正當理由，被告該否准換照處分之認事用法實 有違誤。
㈣並聲明求為判決：
⒈被告104 年11月24日通傳平臺字第10400295770 號處分撤銷 。
⒉被告應為許可原告申請換發無線寬頻接取業務特許執照之處 分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠依電信法第12條第1 項及國家通訊傳播委員會組織法第2 條 規定，第一類電信事業應經被告即國家通訊傳播委員會特許 並發給執照，始得營業；電信法第14條第6 項授權訂定之無 線寬頻管理規則第46條第1 項至第4 項規定「WBA 特許執照 有效期間為6 年，屆滿後失其效力。特許執照有效期間屆滿 時，得申請換發，有效期間仍為6 年，並以1 次為限。經營 者應於期間屆滿前9 個月起之3 個月內，依規定向本會申請 換發。經營者申請換發特許執照，應檢送申請書、原事業計 畫書執行情形之自評報告、頻率運用績效自評報告、未來六 年營運之事業計畫書及其他經本會指定之文件。申請換發執 照，有下列情形之一者，不予換發：（一）無正當理由未完 成系統建設計畫，致履行保證金未全數退還或未履行事業計 畫書所載責任。（二）未有效運用頻譜資源經本會命改善而 未改善。（三）因違反法規事項致業務之全部或一部遭停止 者。（四）擅自暫停或終止其業務之全部或一部。（五）擅 自讓與本業務之全部或主要部分營業或財產。（六）產生重 大消費者糾紛並無法妥適處理。（七）具其他重大缺失有影 響其營運能力。
㈡按第一類電信事業屬特許事業，為前揭電信法第12條第1 項 明定，非具備一定之資格條件，且經主管機關特許，不得營 運。復以無線電波頻率屬於全體國民之公共資源，政府自應 妥慎管理。無線寬頻接取業務，因使用無線電波頻率公共資 源，提供公眾電信服務，尤須具備專業之營運能力，被告始 得特許並發給執照。且依無線寬頻管理規則第46條第1 項及 第2 項，本業務特許執照及頻率核配依法定有效期間6 年， 經營者於執照效期屆滿時，並無延長或自動換發特許執照之
法定權利，仍應依同條第3 項規定檢送相關文件，以證明其 具備特許業務之營運能力。被告自應本於特許事業要求之標 準，嚴謹審酌其過往事業計畫書履行情形、頻率運用績效及 未來6 年之事業計畫書等節，確認其具備取得特許執照之資 格能力後，始得本於裁量為准予換照之授益處分。另同條第 4 項規定尚明定毋須裁量逕予否准之7 款事由，經營者若符 合其中任一款情形，自應否准其換照之申請，合先陳明。 ㈢經查，原告原持有之WBA 特許執照於104 年12月10日屆期， 原告於同年6 月4 日向被告申請換發特許執照，鑒於被告10 3 年12月17日第622 次委員會議核准原告變更事業計畫書時 ，已實質延伸被告履行事業計畫書所載責任期限至104 年9 月30日，超出換照申請文件遞送之法定期限（同年6 月10日 ），該法定期限後之所有變化及相關補正資料均對換照審查 具相當影響，且原告依法所應檢送未來6 年營運之事業計畫 書暨相關自評報告等文件所載內容未盡明確，爰決議依行政 程序法第108 條規定辦理聽證，給予原告最後陳述之機會。 被告本案審查之資料及文件，乃依據無線寬頻管理規則第46 條第2 項規定，原告最遲應於同年6 月10日前備齊相關文件 向被告申請換照，於該期限後提出之資料，原則上並非換照 之審查範圍。惟被告於審查過程中另予補正機會所提供之資 料，以及聽證會時所為之陳述及書面補充資料，包含：原告 於104 年7 月27日、9 月8 日及10月1 日來函之資料；原告 於104 年10月30日函送之「全球一動公司申請無線寬頻接取 業務屆期換發特許執照聽證會意見書」；被告於104 年11月 5 日舉行「全球一動公司申請無線寬頻接取業務屆期換發特 許執照」全部聽證之結果；原告104 年11月9 日全球一動字 第1040001126號函送有關聽證會補充說明文件等，仍應予以 審酌。
㈣案經被告依前揭規定審酌換照資料、全部聽證之結果後，決 議不許可原告換發WBA 特許執照，理由包含： ⒈經審酌原告所提換照申請文件及被告調查資料，原告公司財 務有相當虧損、資金流動不足、租用電路減少、基地臺數量 不足致無法提升電波涵蓋、6 年內僅600 萬使用人次、經營 區內仍有部分縣市全境均未提供服務、門市一再縮減（處分 作成前僅剩2個）、客戶申訴增加等情形，此雖未構成無線 寬頻管理規則第46條第4項第6款及第7款「產生重大消費者 糾紛並無法妥適處理」及「具其他重大缺失有影響其營運能 力」規定之情形，惟仍顯示原告截至目前為止之營運多有不 足之處。
⒉經檢視原告為申請換照而依無線寬頻管理規則第46條第3 項
各款所提出之文件，對於未來6 年於財務、技術、頻率使用 效率、營業、門市拓展及改善過去6 年營運不佳狀況等面向 ，並未積極佐證原告具有經營此項特許業務所需營運能力之 客觀事實，被告難以逕為有利於原告之准予換照決定。 ⒊另有關原告無正當理由未完成系統建設計畫，致未履行事業 計畫書所載責任部分：
⑴查原告事業計畫書承諾建設基地臺總數1,809 臺，惟截至10 4 年9 月30日止已完成基地臺建設數僅為645 臺，顯未達原 事業計畫書承諾事項，且原告自98年以來，系統建設進度即 一路落後，到後來完全停滯，已進口之基地臺亦有部分未申 請基地臺架許執照，不僅未增加基地臺之建設，其後甚至減 少2 臺基地臺，原告無正當理由未完成系統建設計畫，致未 履行事業計畫書所載責任之事實甚為具體明確。 ⑵至原告主張被告拖延原告系統建設計畫及事業計畫書變更， 因而具正當理由未完成系統建設計畫及未履行事業計畫書所 載責任乙節，查「事業計畫書」為經營者（申請人）向被告 申請特許執照之文件，亦為被告判斷該申請人是否具有經營 特許業務資格條件之依據，故申請人（經營者）既依其事業 計畫書取得經營特許業務之資格以及公有無線電波頻率之使 用權，其後即應恪實履行其事業計畫書內容，以符特許事業 利用公有無線電波頻率提供公眾電信服務之公益目的。而「 系統建設計畫」為事業計畫書內容之具體落實，亦為經營者 履行其事業計畫書所載責任之重要環節，因此事業計畫書及 系統建設計畫之變更均須經被告核准，在未獲被告同意變更 前，經營者仍須依原核准之事業計畫書及系統建設計畫進行 建設，並履行原核准之事業計畫書所載責任，不能以提出申 請變更為由遲延或拒不履行，否則即與特許之公益目的有違 ，亦影響經審查及競價取得特許之公平性。而被告是否同意 變更，須衡酌是否符合業務開放之本旨及個別事業既往履行 事業計畫書之狀況而為適法之裁量，並無義務因業者申請變 更即予核准，從而原告謂被告拖延核准變更而致原告未履行 事業計畫書所載責任等，實難謂有由，併予指明。 ⑶綜上，原告基地臺建設數量未達事業計畫書承諾應建設數量 及電波涵蓋之行為，係無正當理由未履行事業計畫書所載責 任等，亦構成無線寬頻管理規則第46條第4 項第1 款不予換 發執照之情形。
㈤原處分不予原告換照申請之理由，非僅原告本件所爭執之無 線寬頻管理規則第46條第4 項第1 款規定一端： ⒈按原處分之作成，乃包含被告檢視原告為申請換照而依無線 寬頻管理規則第46條第3 項各款所提出之文件，對於未來6
年於財務、技術、頻率使用效率、營業、門市拓展及改善過 去6 年營運不佳狀況等面向，均不足以積極佐證原告具有經 營此項特許業務所需營運能力之客觀事實，故難為有利於原 告之准予換照決定。遑論原告亦無正當理由未完成系統建設 計畫，致未履行事業計畫書所載責任。前述各項理由，業經 敘明於原處分書第3 至5 頁。原告一再於其行政訴訟起訴狀 陳稱原處分否准依據僅為無線寬頻管理規則第46條第4 項第 1 款之「原告無正當理由未履行事業計畫書所載責任」云云 ，乃以偏蓋全而不值取。
⒉於原告本件起訴後聲請假處分事件中，法院裁定駁回之理由 即指明：「……依電信法第12條第1 項規定，……依電信法 第14條第6 項規定授權訂定之WBA 管理規則第46條第l 項、 第2 項及第4 項分別規定；……可知原執照之有效期限為6 年，聲請人如未於期限屆滿前申請換照經相對人准許，即無 法繼續經營無線寬頻接取業務。且依WBA 管理規則第46條第 3 項規定『經營者申請換發特許執照，應檢送下列文件：一 、申請書。二、原事業計畫書執行情形之自評報告。三、頻 率運用績效自評報告。四、未來6 年營運之事業計畫書。五 、其他經本會指定之文件。』參照前述同條第l 項、第2 項 規定可知，經營者於執照效期屆滿時，並無延長或自動換發 特許執照之法定權利，主管機關須審酌其過往6 年事業計畫 書執行情形、頻率使用績效及未來6 年之事業計畫書等資料 後，始決定是否准許換照，於經營者有同條第4 項各款情形 時，主管機關應不予換發執照。並非如無該條第4 項各款情 形，主管機關即當然應准換發執照。是以，聲請人於取得WB A 執照時，對其在6 年期限屆滿後，未必可獲准換發執照一 節，乃知之甚稔」、「經營者於執照效期屆滿時，並無延長 或自動換發特許執照之法定權利，主管機關須審酌其過往6 年事業計畫書執行情形、頻率使用績效及未來6 年之事業計 畫書等資料後，始決定是否准許換照，並非如無WBA 管理條 例第46條第4 項各款情形，主管機關即應准其換發執照，已 如前述。……且聲請人起訴狀所檢附之證物，僅係在說明其 未能完成系統建設計畫，具有正當理由，對於原處分否准其 換照申請之其他理由，例如：『（一）審酌貴公司所提換照 申請文件及本會調查資料，貴公司財務有相當虧損、資金流 動不足、租用電路減少、基地臺數量不足致無法提升電波涵 蓋、6 年內僅600 萬使用人次、經營區內仍有部分縣市全境 均未提供服務、門市一再縮減（目前僅剩2 個）、客戶申訴 增加等情形…顯示貴公司截至目前為止之營運多有不足之處 。（二）經檢視貴公司為申請換照而依WBA 管理規則第46條
第3 項各款所提出之文件，對於未來6 年於財務、技術、頻 率使用效率、營業、門市拓展及改善過去6 年營運不佳狀況 等面向，並未積極佐證貴公司具有經營此項特許業務所需營 運能力之客觀事實，本會難以逕為有利於貴公司之准予換照 決定。』聲請人並未提出可供本院即時調查之證據，則依聲 請人起訴及本件聲請所檢附之證據，尚無從據以認定其提起 之課予義務訴訟之本案權利存在之蓋然性較高。」等語。 ㈥末按，頻譜資源乃國家稀有寶貴之資源，於最初開放無線寬 頻接取業務之際，即已明白表示業務開放方向與日後規管原 則，無線寬頻管理規則亦已對換照之條件有清楚規定。本件 既有原處分所載情事，被告基於促進通訊傳播健全發展，維 護國民權利及保障消費者權益之旨，依前揭電信法及無線寬 頻管理規則相關規定不予換發特許執照，於法並無不合。 ㈦並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件爭點厥為：⑴原處分以無線寬頻接取業務管理規則 第46條第1項第1款，及第3項規定否准原告換發特許執照之 申請，是否適法？⑵原告主張其係因受被告延宕23個月，始 能進行WiMAX2.1之技術升級及建置基地臺，是否非屬無線寬 頻管理規則第46條第4項第1款所稱之「無正當理由」？⑶被 告於作成原處分前所召開之聽證程序，有無遵守正當法律程 序？茲分述如下：
㈠相關法令規定：
1.按電信法第1條、第2條第1款、第5款、第3條第1項、第11條 第1至3項、第12條第1項、第13條第1項、第14條第1項及第6 項分別規定：「為健全電信發展，增進公共福利，保障通信 安全及維護使用者權益，特制定本法；本法未規定者，依其 他法律之規定。」「本法用詞定義如下：一、電信：指利用 有線、無線，以光、電磁系統或其他科技產品發送、傳輸或 接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息。… …五、電信事業：指經營電信服務供公眾使用之事業。…… 」「電信事業之主管機關為交通部。」「電信事業分為第一 類電信事業及第二類電信事業。」「第一類電信事業指設置 電信機線設備，提供電信服務之事業。」「前項電信機線設 備指連接發信端與受信端之網路傳輸設備、與網路傳輸設備 形成一體而設置之交換設備、以及二者之附屬設備。」「第 一類電信事業應經交通部特許並發給執照，始得營業。」「 經營第一類電信事業，應檢具申請書、事業計畫書及其他規 定文件，向交通部申請籌設。」「申請經營第一類電信事業 ，經評審核可或得標者，由交通部發給籌設同意書。」及「
第一類電信事業之營業項目、營業區域、技術規範與審驗項 目、特許之方式、條件與程序、特許執照有效期間、事業之 籌設、履行保證金之繳交方式與核退條件及營運之監督與管 理及其他應遵行事項之管理規則，由交通部訂定之。」可知 ，有關設置電信機線設備以提供電信服務之第一類電信事業 ，應經特許並發給執照，始得營業，且受理籌設申請、核發 籌設同意書、特許執照及訂定管理規則之主管機關，原均為 交通部。
2.次按國家通訊傳播委員會組織法第1條、第2條、第3條第1款 、第2款、第9條第1項、第2項第5款及第10條第3項前段分別 規定：「行政院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退 出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主 ，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效 競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展 ，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會（以下簡稱本 會）。」「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電 信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉 及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電 信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌 者，亦同。」「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策 之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊 傳播事業營運之監督管理及證照核發。……」「本會所掌理 事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由 委員會議決議行之。」「下列事項應提委員會議決議，不得 為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案與 涉及通訊傳播事業經營權取得、變更或消滅之處分案之審議 。……」及「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之 。……」從而，前揭電信法所定原屬交通部職權惟涉及被告 職掌者，均自被告成立之日起，變更為被告之職權。是以關 於通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發等，均屬被告所 掌理之事項；且為充分落實委員制之精神，除為增進行政效 率，得經被告委員會議決議將部分事項授權內部單位分層負 責決行外，原則上應以被告委員會議之合議作為決策方式， 尤其「涉及通訊傳播事業經營權取得、變更或消滅之處分案 之審議」等具有相當重要性之事項，均應由被告委員會議以 合議制之決議行之，而不得授權由內部單位或少數委員組成 分組會議甚至外部委員為之（第9條第1項、第2項立法理由 參照），以落實立法意旨翼望之公正、客觀及專業之本旨。 3.被告依電信法第14條第6項規定授權所訂定之「無線寬頻接 取業務管理規則」(下稱管理規則)第2條第3款、第5款、第8
款、第3條、第4條第1項、第44條本文、第46條第1項及第2 項依序規定：「本規則名詞定義如下：……三、無線寬頻接 取系統：指無線寬頻接取服務所需之行動臺、基地臺、交換 設備、網路管理及帳務管理等設備構成之通信系統。……五 、無線寬頻接取業務（以下簡稱本業務）：指經營者利用第 6條所核配頻率，並採符合第2款之無線寬頻接取技術，提供 使用者發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或 其他性質訊息之業務。……八、經營者：指經本會特許並發 給執照經營無線寬頻接取業務者。……」「本業務之主管機 關為國家通訊傳播委員會（以下簡稱為本會）。」「經營本 業務者應經本會特許，於取得特許執照後，始得營業。」「 得標者申請核發特許執照時，應檢具下列文件向本會申請， 經本會核定後發給特許執照：……」「特許執照有效期間為 6年，屆滿後失其效力。」及「特許執照有效期間屆滿時， 得申請換發，有效期間仍為6年，並以1次為限。經營者應於 期間屆滿前9個月起之3個月內，依規定向本會申請換發。」 準此，經營WBA業務者應向被告申請核發特許執照後，始得 營業，特許執照有效期間為6年，惟經營者得於特許執照有 效期間屆滿前9個月起之3個月內向被告申請換發。另參酌前 揭國家通訊傳播委員會組織法第9條第2項第5款之規定，屬
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