臺中高等行政法院判決
105年度訴字第370號
106年2月8日辯論終結
原 告 黃榮烈
被 告 彰化縣埔心鄉公所
代 表 人 張乘瑜
訴訟代理人 沈雅娟
張朝憲
張達新
上列當事人間申請使用執照事件，原告不服中華民國105年8月31
日彰化縣政府府法訴字第1050235161號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：
緣原告所有彰化縣○○鄉○○段000○號土地（下稱系爭土 地，面積1,200.04平方公尺，使用分區：特定農業區，使用 地類別：農牧用地，見訴願卷7頁之地籍圖、65頁之土地登 記謄本）。原告為新建農業設施之私用農業資材室（下稱系 爭資材室，訴願卷8頁之系爭資材室設計圖）面積32.25平方 公尺，簷高3.5公尺，採鋼鐵造烤漆鋼板牆面含屋頂構造之1 樓建築，於民國104年11月23日向被告申請核發農業用地作 農業設施容許使用，經被告105年1月20日心鄉農字第105000 0875號函（訴願卷9-13頁之該函）附農業用地作農業設施容 許使用同意書同意所請。嗣原告自行興建系爭農業資材室完 畢後，於105年1月26日向被告申請補發系爭資材室之建造執 照（訴願卷62頁之建造執照申請書），被告核發105年3月15 日心鄉建字第1050003743號建造執照（下稱系爭建照，訴願 卷48頁），系爭建照內容備註第4項並載明：「本案係屬補 辦建築執照，於辦理使用執照應檢附相關文件，另由本所函 文通知辦理。」嗣原告於105年6月16日向被告申請使用執照 （訴願卷5頁之使用執照申請書），經被告105年6月21日心 鄉建字第1050008728號函（下稱原處分，訴願卷4頁）內容 略以：「．．．說明：．．．三、相關缺失項目如下：．． ．（二）請依內政部營建署105年3月11日營署建管字第1050 011688號函（訴願卷第49頁）及彰化縣政府105年3月23日府 建管字第21050082584號函（訴願卷51頁）規定檢附由專業 公會出具之安全鑑定報告及結構強度證明文件。．．．。」
並檢還原告申請資料全卷，而否准所請。原告不服，提起訴 願（訴願卷1-3頁之訴願書），亦遭決定駁回（本院卷14-17 頁之訴願決定書），遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）本件系爭資材室，前經被告105年1月20日函核發容許使用 同意書，並核定「農業資材室32.25平方公尺，採鋼鐵造 烤漆鋼板牆面含屋頂構造」在案。
（二）依彰化縣建築管理自治條例第16條及第27條規定，原告所 建造之系爭資材室應免予施工勘驗。原處分說明三略以： 「．．．（二）請依內政部營建署105年3月11日營署建管 字第1050011688號函及彰化縣政府105年3月23日府建管字 第1050082584號函規定，檢附由專業公會出具之安全鑑定 報告及結構強度證明文件。．．．。」經查，彰化縣政府 105年3月23日函，僅係函轉營建署105年3月11日函。而該 營建署函說明四記載：「為基於公共安全考量，申請人未 申領建築執照擅自完成之建築物，經罰鍰補領建造執照後 ，仍應提出專業公會出具之安全鑑定報告及結構強度證明 文件等（如結構鑽心試驗報告），以便查核是否符合相關 結構強度規定之要求。」係重申內政部90年9月19日台90 內營字第0000000號函，有關承造人如有未按建築法第56 條規定，申報勘驗即先行動工情事之懲處執行疑義事宜會 議結論而已。此觀之原告105年3月30日向營建署陳情釋示 ，經該署105年4月15日營署建管字第1050018741號函復文 說明三略以：「另本部92年8月28日台營字第0920088415 號函說明二及說明三，係指依規定申請建造（雜項）之案 件，如屬依各直轄市、縣（市）建築管理自治條例規定， 由起造人自行依核准圖樣施工，免依建築法第56條規定辦 理施工勘驗者，自無所謂未申報勘驗及先行動工之情事， 當無本部90年9月19日台90內營字第0000000號函所稱需提 出專業公會出具之安全鑑定報告書及結構強度證明文件等 （如結構體鑽心試驗報告）之適用，惟氯離子含量檢測報 告單及混擬土業者品質保證書，仍應於竣工申領使用執照 時，一併送當地主管建築機關備查。」自明。
（三）上開內政部92年8月28日函說明二末段，業已明白闡釋： 免依建築法第56條規定辦理施工勘驗之農舍及農業生產設 施，自無本部90年9月19日函之適用。上開內政部台90年9 月19日函乃是說明，承造人如有未按建築法第56條規定申 報勘驗即先行動工之情事，除依建築法第87條規定懲處外 ，另基於公共安全考量，各直轄市、縣（市）政府建築主 管機關應依建築法第58條規定，於勘驗時請違規承造人對
未依規定申報勘驗部分樓層，提出專業公會出具之安全鑑 定報告書及結構強度證明文件等（如結構體鑽心試驗報告 ），以便查核是否符合相關結構強度規定之要求。由此可 知，主管機關之所以要求提出「專業公會出具之安全鑑定 報告及結構強度證明文件等」，乃是必須申請施工勘驗之 建築工程未申報而先行動工者，導致主管機關無從派員現 場勘驗，所以承造人應於該樓層申報勘驗時檢附「專業公 會出具之安全鑑定報告及結構強度證明文件等」。對於本 來就無須申報勘驗之建築物，其原就較無公共安全上之顧 慮，故無建築法第56條之適用。且依彰化縣建築管理自治 條例第16條規定，免由營造業承造及建築師監造，而係由 起造人自行依核定圖樣施工。主管機關並無須派員勘驗， 僅需於起造人申請使用執照時派員查驗其主要構造、室內 隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，就可發給使 用執照（建築法第70條參照）。
（四）被告明知彰化縣政府105年2月15日府建管字第1050045618 號，業已就其105年2月月3日（原告誤載為同年月2日）心 鄉建字第1050001290號函請示，有關申請農業設施補辦建 築執照涉先行完成建築是否得補附專業公會出具之安全鑑 定報告書及結構強度證明文件疑義案作有函釋，卻不滿意 彰化縣政府重申營建署92年8月28日函所作「．．．免依 建築法第56條規定辦理施工勘驗之農舍及農業生產設施， 自無本部90年9月19日台90內營字第0000000號函之適用。 ．．．。」相關規定，竟以因應105年2月6日高雄市美濃 地區大地震等理由，以105年2月22日心鄉建字第10500021 13號函執意請彰化縣政府轉請營建署解釋，又未檢附系爭 個案相關資料，也未說明本件乃屬彰化縣建築管理自治條 例第16條規定，免由營造業承造及建築師監造之建築物或 雜項工作物，由起造人自行依核定圖樣施工，免予施工勘 驗之案件，才誤導營建署以105年3月11日函復：「主旨： 有關已取得農業設施容許使用，惟未經建築許可業已完成 建築使用，申請補辦建築執照，其建物安全疑慮等疑義乙 案．．．說明：．．．四、為基於公共安全考量，申請人 未申領建築執照擅自完成之建築物，經罰鍰補領建造執照 後，仍應提出專業公會出具之安全鑑定報告及結構強度證 明文件等（如結構鑽心試驗報告），以便查核是否符合相 關結構強度規定之要求。」此可從營建署105年4月15日函 說明四：「卷查埔心鄉公所105年2月22日心鄉建字第1050 002113號函，本案似屬未經建築許可並已完成建築使用， 申請補辦建築執照之案件，並無本部92年8月28日台內營
字第0920088415號函之適用。至有關未申領建築執照擅自 建築完成之建築物，經罰鍰補領建造執照後，應如何申報 開工、勘驗及請領使用執照乙節，查本部90年4月6日台內 營字第0000000號函及本署105年3月11日營署建管字第105 0011688號函說明四業有說明在案，本案因涉地方政府權 責及個案事實認定，請檢具具體事證，逕向當地主管機關 洽詢。」系爭資材室既為彰化縣建築管理自治條例第16條 規定之免由營造業承造及建築師監造之建築物或雜項工作 物，由起造人自行依核定圖樣施工，免予施工勘驗之農業 設施，又非彰化縣建築工程申報及現場勘驗作業要點（下 稱作業要點）第4點「應申報勘驗之建築物」，自無該要 點第4點「未申報而先行動工者，承造人應於該樓層申報 勘驗時，檢附專業公會出具之安全鑑定報告書及結構強度 證明文件後，始得繼續施工。」之適用。且為免依建築法 第56條規定辦理施工勘驗之案件，自無所謂未申報勘驗及 先行動工之情事，也無內政部90年9月19日函所稱需提出 專業公會出具之安全鑑定報告書及結構強度證明文件等（ 如結構體鑽心試驗報告）之適用。
（五）又原告為友善農地，避免因地基全面鋪設混擬土造成農地 損傷，對於系爭資材室之地基，係以6根48公分乘以40公 分之混擬土為基柱，再於其上鎖住H型鋼樑建造之挑高於 地面之建築物，並以鋼板作為一層樓板。如果做基柱之結 構體鑽心試驗，勢必會造成基柱之損毀，事實上根本無法 做結構體鑽心試驗報告，被告所提出的要求，未考慮個案 差異，誠屬強人所難。
（六）原告所建造之系爭資材室，已獲得彰化縣埔心鄉公所105 年1月20日函審核符合規定，核發該所農業用地作農業設 施容許使用同意書，使用面積為32.25平方公尺，故屬合 法之農業資材室，依農業發展條例第8條之1第2項規定， 農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設 施之容許使用，並依法申請建築執照，惟依同項但書規定 ，針對農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建 築者，得免申請建築執照。本件原告依上開規定得免申請 建築執照，惟原告因彰化縣埔心鄉公所105年1月20日函文 說明八規定：「本容許使用同意書有效期限為6個月，請 確實依核准項目用途設置使用，若有不符核准用途使用或 逾期者，本容許使用同意書即失去其許可效力，．．．， 如依建築相關法令規定需申請建築執照者，應於6個月內 向建築主管機關提出．．．。」才向被告提出建築執照申 請。足見系爭資材室係受農業發展條例保障之合法建築物
，實非等同一般之違章建築。況依被告答辯書上所提建築 法第25條、第30條、第54條、第56條、第70條、第86條、 第87條、違章建築處理辦法第5條規定，並無免予施工勘 驗之建築物，申請使用執照時需提出專業公會出具之安全 鑑定報告書及結構強度證明文件等（如結構鑽心試驗報告 ）之規定，顯見被告之要求為無理由。
（七）對於本屬合法之農業資材室，若未提出建築執照申請，就 無「公共安全」考量，為何申請建築執照就有「公共安全 」考量，其實無論有無申請建築執照，其都屬於合法建築 物，也一樣僅供存放肥料、農藥、種子、農具、農產品等 使用，並不得作為其他非農業使用，其跟「公共安全」又 有何涉？
（八）又行政院原子能委員會92年6月3日會輻字第0920012216號 函覆營建署，有關「免由建築師設計及營造業承造之農舍 及農業生產設施等先行動工申請建築執造時，應否檢附無 輻射鋼筋證明書乙案」，尚能考慮「農民建造免由建築師 設計及營造業承造之農舍及農業生產設施時，向本會認可 之鋼鐵業者購買鋼筋，可同時免費取得鋼筋無放射性汙染 證明，因此不致增加農民之負擔」。而被告未考慮系爭資 材室構造簡單，且依法係由起造人自行依核定農許之圖樣 施工，免予申報施工勘驗之案件並與公共安全無涉，因此 被告僅以公共安全考量，即要求原告檢附由專業公會出具 之安全鑑定報告及結構強度證明文件，除違反內政部92年 8月28日函及彰化縣建築管理自治條例第16條、第27條、 行政程序法第6條、第7條及第93條之規定。（九）本件爭執之關鍵在於：被告執意以「基於公共安全考量」 ，要求原告提出專業公會出具之安全鑑定報告書及結構強 度證明文件（如結構鑽心試驗報告）。然原告認為「公共 安全考量」應有一定界線，絕非不分個案輕重，一體適用 ，此觀之建築法第16條及第56條規定即可得到驗證，建築 法第16條第1項規定：「建築物及雜項工作物造價在一定 金額以下或規模在一定標準以下者，得免由建築師設計， 或監造或營造業承造」。建築法第56條規定：「（第1項 ）建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣（市）主管 建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按 時申報後，方得繼續施工，．．．。」承造人如有未按建 築法第56條規定申報勘驗即先行動工之情事，除依建築法 第87條規定懲處外，另基於公共安全考量，各直轄市、縣 （市）政府建築主管機關應依建築法58條規定，於勘驗時 請違規承造人對未依規申報勘驗部分樓層，提出專業公會
出具之安全鑑定報告書及結構強度證明文件等（如結構鑽 心試驗報告），以便查核是否符合相關結構強度規定之要 求（內政部90年9月19日函）。換言之，對於原本應適用 建築法第56條規定申報勘驗，未申報而先行動工者，「基 於公共安全考量」，才要求承造人應於該樓層申報勘驗時 ，檢附專業公會出具之安全鑑定報告書及結構強度證明文 件。本件系爭資材室依據彰化縣建築管理自治條例第27條 第4項規定，屬於免由營造業承造及建築師監造之建築物 ，係由起造人自行依核定圖樣施工，免予施工勘驗，並無 建築法第56條之適用，且僅供存放肥料、農藥、農具、器 皿及農產品等使用，自無「公共安全」考量。
（十）行政機關行政作為應有一貫性，不可恣意為之。被告以前 對於類似案件，並毋須申請人提出專業公會出具之安全鑑 定報告書及結構強度證明文件，為何在法令均未修正狀態 下，僅因承辦人員或主管之異動，就有不一樣要求，如此 實與依法行政原則相違背等語，並聲明求為判決：⑴撤銷 訴願決定及原處分。⑵被告應依原告105年6月16日申請書 之申請，作成核發原告使用執照（坐落彰化縣○○鄉○○ 段000○號上之農業資材室，面積35.25平方公尺）之行政 處分。
三、被告則略以：
（一）依營建署105年3月11日函：「主旨：有關已取得農業設施 容許使用，惟未經建築許可業已完成建築使用，申請補辦 建築執照．．．說明：．．．四、基於公共安全考量，申 請人未申領建築執照擅自完成之建築物，經罰鍰補領建造 執照後，仍應提出專業公會出具之安全鑑定報告書及結構 強度證明文件等（如結構鑽心試驗報告），以便查核是否 符合相關結構強度之要求。」前項出具之安全鑑定報告書 並應含無輻射鋼筋及氯離子符合規定之證明事項。（二）依彰化縣政府105年3月23日函復原告略以：「．．．三、 為基於公共安全考量，申請人未申領建築執照擅自完成建 築物，經罰鍰補領建造執照後，仍應提出專業公會出具之 安全鑑定報告書及結構強度證明文件等（如結構鑽心試驗 報告）以便查核是否符合相關結構強度之要求，業已說明 在案，故旨案作農業設施容許使用農業資材室，申請補辦 執照是否須補附安全鑑定報告書及結構強度證明文件，應 依上開規定辦理，檢送相關書件供參。」準此，被告以原 處分函請原告提送專業公會出具之安全鑑定報告書及結構 強度證明文件等（如結構鑽心試驗報告），以便查核是否 符合相關結構強度，依行政程序法第93條規定，核無不合
。
（三）次依原告行政訴訟起訴狀所述之理由，被告105年1月20日 函說明八：「本容許使用同意書有效期限6個月，請確實 依核准項目用途設置使用，若有不符核准用途使用或逾期 者，本容許使用同意書即失去其許可效力。本容許使用建 築設施，請依照『實施區域計畫地區建築管理辦法』等有 關規定辦理，如依建築法令規定需申請建築執照者，應於 6個月內向建築主管機關提出，逾期得敘明理由向本所申 請展延，以一次6個月限。」被告受理原告申請補辦系爭 資材室建造執照案，並依建築法等相關規定核發系爭建造 執照，其備註載明：「本案係屬補辦建築執照，於辦理使 用執照應檢附相關文件，另由被告函文通知辦理。」次查 內政部90年4月6日台內營字第0000000號函：「主旨：． ．．《會議結論》結論：一、有關未申領建築執照善擅自 完成之建築物，經罰鍰補領建造執照後，應如何申報開工 、勘驗及請領使用執照，係屬程序違建之補行申請執照事 項。查建築法第25條、第30條、第54條、第56條、第70條 、第86條、第87條、違章建築處理辦法第5條，．．．， 皆已明定，足資遵循。．．．。」再查，彰化縣政府105 年3月23日函復原告略以：「．．．三、為基於公共安全 考量，申請人未申領建築執照擅自完成建築物，經罰鍰補 領建造執照後，仍應提出專業公會出具之安全鑑定報告書 及結構強度證明文件等（如結構鑽心試驗報告）以便查核 是否符合相關結構強度之要求，業已說明在案，故本案作 農業設施容許使用農業資材室，申請補辦執照是否須補附 安全鑑定報告書及結構強度證明文件，應依上開規定辦理 ，檢送相關書件供參。」。
（四）被告依內政部90年4月6日台內營字第0000000號隨函檢送 「未申領建築執照擅自完成知建築物，經罰鍰補領建造執 照後，應如何申報開工、勘驗及請領使用執照案會議紀錄 結論一」、內政部90年9月19日台90內營字第0000000號隨 函檢送「研商關於起造人或承造人未依建築法第56條規定 申報勘驗即先動工案件懲處執行疑義事宜會議」會議紀錄 結論二、內政部92年8月28日函、內政部營建署105年3月1 1日函意旨，以及彰化縣建築管理自治條例第13條、第16 條第1項第4款、第27條第4項規定，所為本件原處分，依 法核無不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件如事實概要欄所載之事實，有上開證據在卷可稽，應堪 認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告本件申請 ，是否合法？原告請求本院判決被告應依其105年6月16日申
請書之申請，作成核發系爭使用執照之行政處分，是否有據 ？茲論述如下：
（一）本件被告是否適格？
1、按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內 政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。 」同法第27條前段規定：「非縣(局)政府所在地之鄉、鎮 ，適用本法之地區，非供公眾使用之建築物或雜項工作物 ，得委由鄉、鎮(縣轄市)公所依規定核發執照。」次按彰 化縣建築管理自治條例第40條之2條規定：「（第1項）非 本府所在地鄉、鎮之實施區域計畫地區建築管理業務，除 公有建築物與供公眾使用建築物由本府辦理外，得委由各 鄉（鎮、市）公所辦理。（第2項）前項建築管理業務包 含建築許可之申請、違反本法或基於本法所發布之命令等 相關規定之裁罰權限。」。
2、查彰化縣政府以91年1月22日府工管字第09100164652號公 告：「主旨：實施區域計畫地區之建築管理業務（含山坡 地保育區範圍內申請興建自用農舍不必再申請開發許可之 建築物）除供公眾使用建築物之範圍由本府工務局辦理外 ，其餘委由各鄉鎮公所辦理。」揆諸前揭規定，被告因此 取得其轄區內除供公眾使用建築物之範圍外之建築管理業 務之權限，故本件原告以彰化縣埔心鄉公為本件被告而提 起本件行政訴訟，其被告當事人之適格核無違誤，先此敘 明。
（二）被告105年6月21日函是否為行政處分： 1、按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或 地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施 ，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。依此， 行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行 為，亦即所為之法律行為須對於相對人之權利或義務產生 規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法 律關係有所確認，至於行政機關所採取之方式如何，則非 所問。司法院釋字第423號解釋謂：「行政機關行使公權 力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單 方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否 有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」即闡釋 斯旨。
2、因此，行政機關僅為單純之事實敘述或理由說明，並未對 人民之請求有所准駁，則因該項敘述或理由說明不生法律 上之效果，所為行政行為雖含有「知的表示」，但因不具 有規制作用，此即一般學理所稱之「觀念通知」，並非行
政處分。反之，若行政機關所為之意思表示，有准駁之意 旨，且對相對人之權益已發生影響者，即難謂非行政處分 。至行政機關之行政行為是否發生一定之法律效果，則應 就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定（最高行政法 院103年度判字第437號、第568號判決意旨參照）。 3、故行政機關對於申請之復函，是否為行政處分，應探求行 政機關之真意，從實質上認定，不得拘泥於所使用之文字 。苟其內容足認係對人民依公法申請之案件為否准之表示 者，不論係基於何種理由，既屬就特定具體之公法事件， 為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請 之法律上效果，即應認係行政處分（最高行政法院91年度 裁字第1421號裁定意旨參照）。
4、原告於105年6月16日向被告申請系爭使用執照，經被告10 5年6月21日函復請原告補正：「由專業公會出具之安全鑑 定報告及結構強度證明文件」，並檢還原告申請資料全卷 ，已如前述。
5、被告105年6月16日函之文字，雖記載請原告補正上開文件 ，而未明載否准原告本件申請，惟該函隨文檢還原告本件 申請資料全卷，並載明「請台端修正核對無誤後重新擲回 本所辦理」，其業已表明終結該案申請之意思，並請原告 於取得上開「由專業公會出具之安全鑑定報告及結構強度 證明文件」後，再重新向被告申請系爭資材室之使用執照 甚明。綜上觀之，經探求被告該函之真意，實質上足以認 定被告業已有否准原告本件申請之意思，揆諸前揭法律規 定及說明，其為行政處分無訛，原告提起本件課予義務訴 訟，本院依法自應予以實體審理，先此說明。
（三）原處分是否合法？
1、本件爭點涉及兩個不同法律體系之適用，茲先說明如下： ⑴依建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄 市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照 ，不得擅自建造或使用或拆除。」否則，於建築法適用地 區內，應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方 能建築，而擅自建築之建築物，即屬違章建築處理辦法第 2條所規定之「違章建築」，依該辦法第3條規定，該管直 轄市、縣（市）主管建築機關應執行該違章建築之拆除。 ⑵惟系爭資材室為農作產銷設施（訴願卷13頁之被告農業用 地作農業設施容許使用同意書設施種類欄記載），其面積 為32.25平方公尺，簷高3.5公尺之1層建築，依農發展條 例第8條之1第2項但書規定，符合「農業設施面積在45平 方公尺以下，且屬1層建築」之要件，免申請建築執照，
即可建築。
⑶又建築法第16條規定：「（第1項）建築物及雜項工作物 造價在一定金額以下或規模在一定標準以下者，得免由建 築師設計，或監造或營造業承造。（第2項）前項造價金 額或規模標準，由直轄市、縣(市)政府於建築管理規則中 定之。」彰化縣建築管理自治條例第16條第1項第2款、第 4款規定：「本法第16條規定得免由建築師設計、監造或 營造業承造非供公眾使用之建築物或雜項工作物如下：． ．．二、建築物之建築面積在45平方公尺以下，簷高在3. 5公尺以下者，或農業區內依都市計畫法臺灣省施行細則 之規定准予興建之自用農舍，得免由建築師設計、監造及 營造業承造。．．．四、經農業主管機關核准非供居住使 用之農業相關設施。其總樓地板面積在5千平方公尺以下 ，建築物高度在2層（7公尺）以下，樑跨度在6公尺以下 ，肱（懸）臂樑跨度在2公尺以下或屋架跨度在12公尺以 下者，得免由建築師設計、監造及營造業承造。」故系爭 資材室依法不但免申請建築執照，即可建築；且其亦得免 由建築師設計、監造及營造業承造，而得自行設計鳩工興 建；又其縱未申請建造執照及使用執照，亦非屬違章建築 處理辦法第2條所規定之「違章建築」，該管直轄市、縣 （市）主管建築機關不得依該辦法第3條規定，執行該系 爭資材室之拆除。
⑷為農作產銷設施之系爭資材室，為何得以「免申請建築執 照」及「免由建築師設計、監造及營造業承造」，而排除 相關建築法令規定之適用，係肇因於上開農業發展條例第 8條之1第2項但書之特別規定。且該條例第1條規定：「為 確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地 合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民 所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例 未規定者，適用其他法律之規定。」其立法理由並規定： 本條例立法目的，依據中長期農業政策目標及發展方向， 做妥適之規範，農業政策目標為：（一）提高農業經營率 ，強化國產品市場競爭力；（二）加強農村建設，增進農 民福利；（三）維護環境資源，促進生態和諧。至於發展 方向，則為：（一）發展科技導向的農業；（二）發展經 濟導向的農業；（三）發展環境導向的農業；（四）發展 國際導向的農業。亦即從產業、農民、農地、資源管理、 科技發展以及國際農業合作等方面，採取適當措施，促進 我國農業永續發展。因此做為兼具農業基本法性質之本條 例立法目的，除保留原來之「促進農業產銷」、「提高農
民生活水準」外，特增列「確保農業永續發展」、「因應 農業國際化及自由化」、「促進農地合理利用」、「調整 農業產業結構」及「增進農民福利」，做為本條例之立法 宗旨。準此可見，上開農業發展條例第8條之1第2項但書 、建築法第16條及彰化縣建築管理自治條例第16條第1項 第2款、第4款等規定，均係為達成前揭農業政策之立法目 的，始特別規定為農作產銷設施之系爭資材室，得以「免 申請建築執照」及「免由建築師設計、監造及營造業承造 」，而排除相關建築法令規定之適用。
⑸但建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安 全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法； 本法未規定者，適用其他法律之規定。」地方制度法第19 條第6款第2目規定：「下列各款為縣(市)自治事項；六、 關於都市計畫及營建事項如下：．．．(二)縣(市)建築管 理。．．．。」由此可知，為農作產銷設施之系爭資材室 ，雖得「免申請建築執照」及「免由建築師設計、監造及 營造業承造」，而排除相關建築法令規定之適用，但其亦 僅以該等事項為限。除此之外，凡涉及「免申請建築執照 」及「免由建築師設計、監造及營造業承造」以外之事項 ，仍應受相關建築法令之規範。唯有如此，上開建築法第 1條規定之建築法立法目的，及地方制度法第19條第6款第 2目規定之地方自治建築主管機關之權責始能達成，並落 實維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之 全民利益。
2、本件之實體審查：
⑴茲說明本件應適用之法令：
①按建築法第56條第1項規定：「建築工程中必須勘驗部分 ，應由直轄市、縣(市)主管建築機關於核定建築計畫時， 指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主 管建築機關得隨時勘驗之。」。
②第58條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣(市)(局)主 管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事 之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停 工或修改；必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。 二、妨礙區域計畫者。三、危害公共安全者。四、妨礙公 共交通者。五、妨礙公共衛生者。六、主要構造或位置或 高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。七、違反本 法其他規定或基於本法所發布之命令者。」其立法理由為 ：「建築工程中必須勘驗部分已於第56條規定由承造人按 時申報勘驗，茲為提高承造人及監造人之警惕，特增列隨
時勘驗之條文。」。
③同法第70條第1項前段規定：「建築工程完竣後，應由起 造人會同承造人及監造人申請使用執照。」。
④同法第71條第1項規定：「申請使用執照，應備具申請書 ，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二 、建築物竣工平面圖及立面圖。」。
⑤彰化縣建築管理自治條例第13條規定：「依上開申請使用 執照除依本法規定外，並應檢附下列文件：一、建築物竣 工照片（各向立面、屋頂、法定空地、防火間隔、天井、 停車空間等）。二、建築物申請新建者，應檢附門牌證明 。三、建築物之主要構造、室內隔間及主要設備，經承造 之專任工程人員，監造人檢查與設計圖樣相符後向本府申 請使用執照。四、本府統一規定格式之數位化資料。」。 ⑥同條例第27條第1項、第4項、第6項規定：「（第1項）建 築工程必須勘驗部分，依下列施工階段辦理：一、放樣勘 驗：建築物放樣後，挖掘基礎土方前。二、基礎勘驗：基 礎土方挖掘後、澆置混凝土前，其為鋼筋混凝土構造者， 配筋完畢，如有基椿者，基椿施工完成。三、配筋勘驗： 鋼筋混凝土構造及加強磚造各層樓板或屋頂配筋完畢，澆 置混凝土前。四、鋼筋勘驗：鋼骨鋼筋混凝土構造各層鋼 骨組立完成裝置模板前或鋼骨構造、鋼骨結構組立完成作 防火覆蓋之前。五、屋架勘驗：屋架豎立後蓋屋面之前。 （第4項）依本自治條例第16條規定免由營造業承造及建 築師監造之建築物或雜項工作物由起造人自行依核定圖樣 施工，免予施工勘驗。（第6項）主管建築機關得指定必 須現場勘驗部份，應經主管建築機關派員勘驗合格後，方 得繼續施工。其勘驗方式及勘驗項目由本府另訂之。」。 ⑦彰化縣建築工程申報及現場勘驗作業要點（係彰化縣政府 為加強本縣建築工程申報勘驗事項之管理，依彰化縣建築 管理自治條例第27條第6項規定所訂定）第4點規定：「（ 第1項）應申報勘驗未申報而先行動工者，承造人應於該 樓層申報勘驗時，檢附專業公會出具之安全鑑定報告書及 結構強度證明文件後，始得繼續施工。（第2項）前項出 具之安全鑑定報告書並應含無輻射鋼筋及氯離子符合規定 之證明事項。」。
⑧由上可知，為農作產銷設施之系爭資材室，雖得「免申請 建築執照」及「免由建築師設計、監造及營造業承造」， 而排除相關建築法令規定之適用，且依彰化縣建築管理自 治條例第27條第1項、第4項、第6項規定，系爭資材室亦 得免除「建築工程必須勘驗部分」（即放樣勘驗、基礎勘
驗、配筋勘驗、鋼筋勘驗及屋架勘驗）之「施工勘驗」。 但除此之外，原告就系爭資材室向被告申請建造執照及使 用執照時，自應受前揭建築法及彰化縣建築管理自治條例 等相關法令之規範，否則，即無法落實上開法令維護公共 安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之全民利益。 ⑵本件原告於104年11月間在其所有系爭土地新建系爭資材 室完竣，供存放肥料、農藥、種子、農具、農產品使用， 面積為32.25平方公尺之一層建築，其簷高為3.5公尺，構 造種類為鋼鐵造烤漆鋼板牆面含屋頂構造，並於104年11 月23日向被告申請農業用地作農業設施容許使用同意書， 經被告105年1月20日函核發該同意書，該同意書設施用途 記載為：供小型機具等儲存備用，雨遮部分日曬雨淋，方 便採收、包裝（農作產銷設施），業據原告陳述在卷（見 本院卷9頁之起訴狀、80頁之準備程序筆錄），並有設計 圖面積計算表、結構圖、門窗圖、剖面圖及系爭資材室照 片附本院卷（28-29、31、85頁）可稽。原告再於105年1 月26日向被告申請補發系爭資材室之建造執照，經被告核 發105年3月15日系爭建照，並於其備註載明：「本案係屬 補辦建築執照，於辦理使用執照應檢附相關文件，另由本 所函文通知辦理。」原告又於105年6月16日向被告申請使