土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,106年度,58號
TPAA,106,判,58,20170209,1

最　高　行　政　法　院　判　決
106年度判字第58號
上　訴　人
即原審原告　中國石油化學工業開發股份有限公司
代　表　人　林克銘
訴訟代理人　蔡朝安　律師
　　　　　　李益甄　律師
　　　　　 柯宗佑　律師
上　訴　人
即原審被告　臺南市政府
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　張訓嘉　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國104年10月7日高雄高等行政法院102年度訴更一字第6號判決，
提起上訴，本院判決如下：
　　主 文
原判決關於撤銷訴願決定及原處分命上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司應繳納費用，其撤銷範圍超過新臺幣190,079元部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。上訴人臺南市政府其餘上訴駁回。
上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴駁回。駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。　　理 由
一、緣上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化 公司）○○廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司 ）○○廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法 令禁止而停止生產；臺碱公司與中石化公司於72年4月1日依 公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續 公司。嗣89年2月2日土壤及地下水污染整治法（下稱土污法 ）公布施行，經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於 90年間調查結果，該○○廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧 辛及汞含量均超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1 ,000ng-TEQ/kg），上訴人臺南市政府（下稱臺南市政府） 乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南 市環水字第00000000000號公告，將該廠區內之臺南市○○ 區○○段○○○○○段○000○號土地公告為土壤污染控制 場址，復於92年12月1日以南市環水字第00000000000號公告 修正，將○○段000、000-1、000-2、000-4、000-5、000-6 地號土地（下稱○○廠區），及○○段000-2、000-2、000 、000地號4筆全部土地及同段000、000、000地號3筆緊鄰二



等○號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等○號道路東 側草叢區）公告為土壤污染控制場址；臺南市政府並於92年 12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保 護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第093 0020257號公告○○廠區及二等○號道路東側草叢區為土壤 污染整治場址（下稱系爭場址），並請臺南市政府依土污法 辦理後續事宜。臺南市政府另以90○00○0○○市○○○○0 0000000000號公告，將臺南市○○區○○○號道路00+000至 00+000段（即○○段000地號等39筆土地）公告為土壤污染 控制場；以92年3月20日南市環水字第00000000000號公告及 93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正：將單 一植被區（即○○段000-3、000地號2筆土地）、海水貯水 池（下稱海水池，即○○段000地號等23筆土地）及上述○ ○廠區、二等○號道路00+000至00+000段、二等○號道路東 側草叢區劃定為污染管制區。其後，臺南市政府為辦理系爭 場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南○○廠污染整治 場址94年度緊急應變措施計畫」（下稱94年度應變計畫）支 出新臺幣（下同）3,775,077元（含魚塭禁養區告示牌30支4 0,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬 設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置 監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元及海 水池土堤補強工程款1,426,480元）；以及執行「95年度中 石化臺南○○廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫 ）支出14,186,602元【含：委託財團法人成大研究發展基金 會（下稱成大研發基金會）辦理95年度工作計畫之委辦費第 1期款2,029,200元、第2期款4,058,400元、第3期款4,058,4 00元、緊急應變實作實算548,525元，合計10,694,525元； 委託茂原營造有限公司（下稱茂原公司）施作溝渠高濃度污 染物移除暫存工程第一部分驗收款1,905,324元、工程尾款1 ,094,676元，合計3,000,000元；加班費2,024元、國內旅費 52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般 事務費263,471元，合計492,077元】，上開所支出之費用共 計17,961,679元，經臺南市政府以98年00○00○○市○○○ ○○00000000000號函（下稱原處分）命中石化公司於99年1 月31日前如數匯入土壤及地下水污染整治基金帳戶。中石化 公司不服，循序提起行政訴訟，前經高雄高等行政法院100 年度訴字第260號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原 處分關於中石化公司應繳納之費用超過17,866,842元部分， 並駁回中石化公司其餘之訴。中石化公司仍不服，提起上訴 ，經本院102年度判字第000號判決（下稱本院發回判決）將



前審判決關於駁回中石化公司其餘之訴暨該訴訟費用部分廢 棄，發回原法院更為審理。嗣原審以102年度訴更一字第6號 判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於中石化公司 應繳納之費用（除經撤銷確定部份外）超過7,067,702元（3 ,775,077元＋3,000,000元＋26,000元＋266,625元）部分， 並駁回中石化公司其餘之訴。兩造對各自敗訴部分不服，分 別提起上訴。
二、中石化公司於原審起訴意旨略謂：㈠本件94年度應變計畫支 出3,775,077元，其內容包含禁養區圍籬設置工程費用2,348 ,597元及海水池土堤補強工程費用1,426,480元。依本院發 回判決意旨，得依行為時土污法第13條執行應變必要措施者 ，應以該區域之污染已達主管機關訂頒之管制標準為限。⒈ 關於禁養區圍籬設置工程費用2,348,597元部分：禁養區圍 籬設置工程所實施之區域僅為停養區，尚非整治場址或控制 場址，非屬污染管制區。又由94至98年度魚體戴奧辛濃度之 檢測數值可證，系爭停養區魚塭魚體之戴奧辛含量絕大部分 無超過管制標準之情事，且亦未有升高之趨勢，從而無污染 擴大之風險，足證本件圍籬之設置與「減輕污染危害或避免 污染擴大」之目的無關，從而難謂為應變必要措施。再臺南 市政府已要求中石化公司收回系爭場址東側及南側停養魚塭 區以作為中石化公司整治合格土回填區域，而中石化公司亦 於103年2月底全面與魚塭所有人達成協議並進行收回魚塭事 宜，並已將整治完成之合格土回填，益證系爭停養區魚塭並 無污染情事。況系爭停養區魚塭分屬中石化公司、臺南市政 府及國有財產局所有。而針對戴奧辛與汞污染程度最嚴重之 海水貯水池西側市有魚塭，臺南市政府卻屈服魚塭承租戶抗 爭之壓力，並未設置圍籬，其中尚且包含臺南市政府主張底 泥或魚體有污染之魚塭，足證臺南市政府設置圍籬之任意性 ，且僅對無污染之南側、東側等魚塭設置圍籬根本無法達臺 南市政府所稱避免污染魚體外流之目的，其自非所稱應變必 要措施。甚且，系爭停養區魚塭自94年7月1日起已公告停養 ，依臺南市政府所提被證5「94年○○廠區周圍養殖池魚介 類生物體中戴奧辛含量分析結果」，停養區漁塭採樣點中僅 有4處5個採樣點戴奧辛含量略高於歐盟標準，臺南市政府主 張應就系爭停養區魚塭全區設置圍籬，顯已不符比例原則。 ⒉關於海水池土堤補強工程1,426,480元部分：本件海水貯 水池土堤崩塌係因颱風等天災因素而非污染所致，且依其工 程決標公告所載，土堤補強工程乃為防洪排水之目的，而與 減輕污染危害或避免污染擴大無關。94年度執行海水池土堤 補強工程時，底泥尚非土污法管制之污染介質，且臺南市政



府於未舉證海水池有污染物濃度超過管制標準前，本不得命 中石化公司負擔相關費用。其次，海水池之污染為底泥中含 有「汞」及「戴奧辛」，兩者之化學特性均為不溶於水。據 此，因其污染物係沉積於底泥，且兩者於水中之溶解性極低 ，自無隨水體逸流而擴大污染範圍之可能性。況海水池周遭 已於93年至95年間設置有相當高度之圍籬，已足達成避免附 近居民捕撈海水池魚類食用之目的，無再藉土堤補強避免魚 體外流之必要，是補強土堤工程顯不符合行為時土污法第13 條「為減輕污染危害或避免污染擴大」之要件，自亦非該條 所稱之應變必要措施。又海水池之底泥深度較周圍魚塭底泥 深度深，是縱海水池土堤崩塌，亦無底泥流出致擴大污染範 圍之虞。蓋海水池水外流並無擴大污染之虞，且海水池底泥 亦不可能流出至鄰近魚塭或竹筏港溪，顯見土堤補強工程僅 為招標工程目的所示之防洪排水目的，而與行為時土污法第 13條所列之應變必要措施無涉。㈡95年度工作計畫包含多項 工作內容，⒈其中「魚塭底泥及土堤污染調查」1,824,000 元部分、「場址周界空氣品質調查」680,000元、「竹筏港 溪排放水水質監測」414,000元、「辦理緊急應變措施及陳 情案件處理」548,525元等項目，其實施區域不但未經證實 確有污染，又自其工作內容及費用明細以觀，其中多項工作 內容及費用之用途均屬臺南市政府之公務支出，而非為減輕 污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，即非屬土污法第 13條所定應變必要措施之工作內容，且其支出亦不符比例原 則，自難責令中石化公司負擔。另其他非應變必要措施部分 之費用：場址專屬網頁建置260,000元，旨在使民眾瞭解整 治情形，與說明會及宣導之意旨相當，並非直接與減輕污染 危害或避免污染擴大有關之措施。技術支援及行政費用中「 駐局工程師作業費用」，其中「提供技術建議與諮詢」、「 協助審查相關之工作計畫」、「出席與本場址有關之會議」 、「協助本場址資料彙整」、「收集土壤及水域整治案例」 及「外語能力訓練課程」等6個工作項目，非但與95年度之 計畫無關，且自其內容觀之，多在協助臺南市政府進行溝通 、協調及其他行政行為，其實施之區域亦涵蓋無污染之竹筏 港溪，並非直接與減輕污染危害或避免污染擴大有關之措施 ，其費用1,853,484元自不屬土污法第13條所定應變必要措 施範疇。⒉關於「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」所需費 用300萬元部分：臺南市政府於前審被證55雖提出臺南市環 ○○00○0○00○○○○○00000000000號函，主張「溝渠高 濃度污染物移除暫存工程」所需費用由171萬元提高為300萬 元，前曾報備環保署修正變更云云。然中石化公司於前審已



指摘臺南市政府未提出前開函文附件之95年度工作計畫修正 後之計畫經費明細表，致使中石化公司未能究明其內容是否 均屬應變必要措施。況該費用之合理性與必要性早於臺南市 政府召開之執行小組會議中備受專家委員之質疑，惟亦不見 臺南市政府有任何說明或改善。⒊關於95年度工作計畫之電 話費、辦公用品、電腦耗材、影印等198,836元之一般事務 費用部分：本質上為臺南市政府之例行公務支出，另無關之 會議費用（含餐飲費），均非行為時土污法第13條所指「應 變必要措施」，本不應由中石化公司負擔。從而，原處分命 中石化公司負擔94年度應變計畫及95年度工作計畫費用共計 17,961,679元，有前揭認事用法之違誤等語，為此請求判決 訴願決定及原處分除確定部分外均撤銷。
三、臺南市政府於原審答辯意旨略謂：㈠94年度應變計畫之工作 項目含「禁養區圍籬設置工程」及「海水池土堤補強工程」 。系爭場址污染歷程長久，自土污法施行前，即已傳有遭受 污染情事。土污法於89年施行後，系爭場址經進一步確認， 除有汞及五氯酚污染外，尚發現有戴奧辛污染。系爭場址附 近，並無其他會生產汞、五氯酚及戴奧辛之污染源，且海水 池鄰近系爭場址，歷來調查報告亦均顯示海水貯水池之污染 係來自於系爭場址，故海水貯水池之污染乃係來自於系爭場 址。又環保署於94年時執行「臺南市中石化（臺鹼）○○廠 整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」 ，由該計畫期末報告顯示，海水池底泥汞濃度高達1,410mg/ kg，底泥戴奧辛濃度高達6,560ngI-TEQ/kg。亦即，因系爭 場址污染擴散影響，直至94年時，仍經查證確認海水池中持 續存在高濃度之汞及戴奧辛污染。而汞及戴奧辛持續存在於 海水池當中，即持續有擴散以及對於周遭環境造成危害之可 能，而有持續為應變必要措施之必要。⒈海水池土堤補強工 程必要性之說明：汞及戴奧辛之特性雖不溶於水，但因其易 吸附於顆粒中，即隨時可能藉由暴雨漫淹擴散，或隨溝渠流 入地面水體，亦即，可能隨水之流佈而擴散，此外，亦可能 藉由食物鏈而擴散，因而加劇污染所可能造成之危害。是以 ，只要污染物尚存於海水池，即有避免汞及戴奧辛繼續隨水 流佈擴散，以及避免其繼續經由食物鏈進入人體之必要。臺 南市政府執行「中石化臺南○○廠污染防治監督計畫(二)」 之應變必要措施時，經巡守員之巡守，分別於94年6月20日 、94年7月15日及94年9月5日發現3次海水池於颱風過後，有 土堤崩塌凹陷之現象。而從93年起，海水池土堤已多次因崩 塌進行補強工作，94年第3季時更已有3次土堤崩塌情事，顯 示海水池土堤之結構強度已非局部性問題，須進行整體性之



補強工程。另海水池土堤補強工程之工作項目，亦經環保署 就系爭場址所為之調查評估措施認定為應儘速採取之應變必 要措施。⒉禁養區圍籬設置工程部分：禁養區係指距離系爭 場址100公尺以內之魚塭，因系爭場址附近地表水體（包含 海水池、鹿耳門溪、竹筏港溪及魚塭等）之水路互相連通， 導致系爭場址污染物具有隨水路擴散至各水體之可能，亦可 能因大雨漫淹導致污染物擴散。又原法院102年度訴字第147 號判決經傳訊二位專家證人後，依兩造所提出之主張及資料 ，認定：（1）魚塭禁養區（緩衝區）之污染來自系爭場址 ，及（2）為避免禁養區之戴奧辛及汞，經食物鏈進入人體 ，造成污染危害擴大，有於禁養區採取設置圍籬、告示牌等 應變必要措施。故臺南市政府命中石化公司於緩衝區設置圍 籬及告示標誌，並提出管理計畫，當可於一定程度上防止民 眾接近戴奧辛及汞污染之魚塭，並適度避免民眾捕捉該處魚 產食用，應符合比例原則，有執行應變必要措施之必要。至 海水池西側未設置圍籬乙事，此係因中石化公司尚未接手整 治前，臺南市政府受到居民抗爭阻撓圍籬設置工程所導致， 惟西側區段污染嚴重實有需要設置圍籬，至於將來設置圍籬 ，能否執行，此係另一問題。㈡95年度工作計畫中，⒈關於 委託茂原公司施作「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」費用 3,000,000元部分：環保署於執行系爭場址調查評估措施發 現，系爭場址內之五氯酚工廠溝渠含有高濃度之戴奧辛污泥 ，其污染濃度最高為64,100,000ng I-TEQ/kg。該污染濃度 不僅為土壤污染管制標準之6萬多倍，亦為世界文獻紀錄當 中最嚴重之戴奧辛污染。因該污泥經研判極有可能為廠區地 下水污染來源，為避免污染危害擴散，環保署之調查評估措 施建議應儘速移除高濃度戴奧辛污泥。臺南市政府爰執行本 工作項目。本項工作計畫之工程契約（擷印）及所附工程圖 說、保固書影本等，提出於前審被證54，本工作項目之支出 憑證如前審被證7。⒉關於委託成大研發基金會辦理95年度 工作計畫之委辦費10,694,525元部分：成大研發基金會製作 「95年度中石化臺南○○廠整治場址工作計畫期末報告」（ 下稱95年工作計畫期末報告）已於前審被證53提出，本工作 項目之支出憑證如前審被證7。由行為時土污法第13條第1項 第2款及第5款所揭示之法律規範意旨可知，控制或整治場址 污染擴散及影響範圍之調查，為應變必要措施之一環。且因 污染場址態樣繁多，且各污染存在與累積期間亦不相同，造 成各污染場址之污染嚴重程度、污染擴散範圍、可能擴散範 圍等均不相同。凡此種種，均難以法條具體規定何種情況需 採取何種應變必要措施，立法者爰於行為時土污法第13條第



1項前7款之規範外，另以第8款授權主管機關視各個污染場 址之實際狀況，採取各種應變必要措施。參照美國及法國法 制等相關規定可知，污染擴散範圍調查為土壤及地下水污染 處理之應變必要措施所不可欠缺之一環。故臺南市政府執行 「場址與附近社區空氣污染監測」「竹筏港溪排放水水質監 測」係為應變必要措施之執行，乃屬於已公告為整治場址之 周界，追查其污染影響程度，其目的係為避免該整治場址之 污染擴散，並據以減輕其污染危害。再依本院102年度8月份 第一次庭長法官聯席會議決議意旨，修正前土污法第13條應 變必要措施之執行範圍應不以該場址範圍內所支出者為限。 臺南市政府就系爭場址周界可能受到污染危害擴散之處，採 取相關之緊急查證，以正確研判是否應採取其他應變必要措 施，自屬依修正前土污法第13條規定執行之合法行政。而就 陳情案件之處理，即「辦理緊急應變必要措施及陳情案件處 理」工作項目（含污染區域周界新增設告示牌支出26,000元 ，竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作255,90 0元，轉支巡守工作經費266,625元），係為透過接受民眾之 陳請後，予以現勘，若經確認有污染，即採取緊急應變措施 及相關公告事宜，以避免污染擴大，自屬應變必要措施之一 環。另就有關「場址專屬網址建置」費用、「協助環保局竹 筏港溪工程」費用、「協助民事訴訟及研討會工作」費用、 「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓 練課程」費用等，均係因中石化公司非法污染行為所導致不 得不採取之污染防治措施，在工程當中所遭遇之困難，執行 團隊協助排除，促成各該應變必要措施之順利執行，自屬執 行系爭場址所生應變必要措施所需一環，並非臺南市政府一 般泛泛行政事務之執行。⒊關於加班費2,024元、國內旅費5 2,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事 務費263,471元合計492,077元部分：臺南市政府為該等應變 必要措施之執行以及其他應變必要措施之執行，均需支出相 當之人力、物力，方得完備所有應變必要措施之防治工作， 就該等費用，並非臺南市政府一般事務所生費用，而係為了 系爭場址污染防治工作所生。若無中石化公司造成污染，臺 南市政府並不需要支出此等費用，故臺南市政府依修正前土 污法第38條規定污染者付費原則，向中石化公司求償該等費 用，於法有據等語，為此請求判決駁回中石化公司在原審之 訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納之費用 （除經撤銷確定部份外）超過7,067,702元部分，並駁回中 石化公司其餘之訴，其理由略謂：㈠關於原處分依修正前土



污法第38條規定，命中石化公司繳納94年度應變計畫所支出 之費用3,775,077元部分（含禁養區圍籬設置工程款2,348, 597元，及海水池土堤補強工程款1,426,480元）：⒈依修正 前土污法第13條第1項規定「所在地主管機關為減輕污染危 害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採 取下列應變必要措施：．．．四、豎立告示標誌或設置圍籬 。．．．八、其他應變必要措施。」及第38條規定：「依第 12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所 在地主管機關得限期命污染行為人繳納；．．．。」，並參 照本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，主 管機關依修正前土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免 污染擴大所實施或委託第三人實施之應變必要措施，不限於 控制場址或整治場址範圍內。⒉本件中石化公司○○廠前身 為臺碱公司○○廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令 禁止而停止生產，嗣經臺南市環保局於90年間調查結果，該 廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管 制標準，經臺南市政府依修正前土污法第11條第2項前段規 定，於91年將○○段000地號公告為土壤污染控制場址，復 於92年公告修正將○○廠區及二等○號道路東側草叢區公告 為土壤污染控制場址，並經環保署於93年公告上開○○廠區 及二等○號道路東側草叢區為整治場址，系爭場址污染物為 戴奧辛及汞。又系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公 司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程 中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣中石化公 司與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司 則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規 定之責任等情，業經本院96年度判字第1953號及第1954號判 決認定在案，故中石化公司為造成系爭場址遭污染物「戴奧 辛」及「汞」污染之污染行為人，堪予認定。又據中石化公 司所提整治計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」所載內容 ；以及該整治計畫之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭（ 戴奧辛及汞之擴散途徑）；以及95年工作計畫期末報告所載 內容，亦足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由中石 化公司○○廠區擴散至污染管制區之系爭海水池，甚至污染 管制區外之竹筏港溪部分河段。是中石化公司為造成系爭海 水池污染之污染行為人，亦堪認定。⒊查系爭海水池土堤已 有崩塌之現象，甚至其周圍所圍之圍籬亦有已倒塌者，此有 現場照片可資為憑。另臺南市政府亦已敘明在其執行「中石 化臺南○○廠污染防治監督計畫(二)」之應變必要措施時， 經巡守員之巡守，分別於94年6月20日、94年7月15日及94年



9月5日發現3次海水池於颱風過後，有土堤崩塌凹陷之現象 。而從93年起，海水池土堤已多次因崩塌進行補強工作，94 年第3季時更已有3次土堤崩塌情事，顯示海水池土堤之結構 強度已非局部性問題，須進行整體性之補強工程。本計畫在 臺南市政府多方努力下，順利完成本項應變必要措施等語。 參以臺灣大學環境工程學博士○○○，於原法院102年度訴 字第147號判決準備程序中結證稱「在中石化當地，因為氣 候變遷的關係，經常下大雨，大雨沖刷表土會使得細的底泥 在水中懸浮，導致含有戴奧辛之底泥會隨著水流動，因此可 能會造成魚塭中的戴奧辛有增加或減少之情形，這在過去確 實看到如果有暴雨之後，有些魚塭中戴奧辛降低，但也有些 魚塭中戴奧辛會有增加之情形」等語，則臺灣地處颱風活動 地帶，每年夏季均會遭受颱風侵襲，且以颱風所挾帶的暴風 雨，對地面設施所產生的破壞力至鉅，此乃眾所週知之事實 ，故系爭海水池既已有崩塌之情形，若不及時加以整治補強 ，則遇強颱侵襲，一夕之間淘空土堤地基，將致海水池之池 水及底泥隨著強風暴雨流竄污染周圍河川及土地，非無可能 ，系爭海水池土堤補強工程，自屬為避免該海水池之污染危 害擴大，所為必要之應變措施行為，故因臺南市政府實施上 開工程，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用1, 426,480元，臺南市政府自得依修正前土污法第38條規定限 期命中石化公司繳納。至中石化公司主張海水池土堤西側總 長約300公尺部分，係屬財政部國有財產局臺灣南區辦事處 臺南分處所有一節，查中石化公司為其○○廠等整治場址之 污染行為人，在其未擬訂整治計畫完成整治前，臺南市政府 依土污法第13條第1項規定，就該整治場址所為之相關應變 必要措施所生之費用，自應由中石化公司負擔，財政部國有 財產局臺灣南區辦事處臺南分處既非污染行為人，自無分擔 相關費用之義務。⒋臺南市政府自94年7月開始進行緩衝區 （即本件禁養區）魚塭停止水產養殖及魚體銷毀，嗣臺南市 政府依據執行「98年度中石化（臺鹼）○○廠整治場址監督 管理及查核工作計畫（含延長計畫）」期末報告定稿本（下 稱98年度計畫期末報告）所示，該緩衝區魚塭底泥戴奧辛污 染濃度、汞污染濃度超限，臺南市政府為避免民眾進入緩衝 區捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，以及為避免污染持 續擴大及減輕污染危害，乃依現行土污法第15條第1項第4款 、第8款及第2項規定，以101年5月8日府環水字第000000000 0號函命中石化公司於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示 標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時 命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送臺南市政府核定後



實施。中石化公司不服，循序提起行政訴訟，經原法院102 年度訴字第147號判決駁回中石化公司之訴後，復經本院104 年度判字第242號判決駁回其上訴確定，足認前揭系爭禁養 區之漁塭污染源確係來自系爭場址，且該禁養區漁塭之魚介 類生物亦已遭受污染而不能食用，則本件臺南市政府所實施 之系爭禁養區圍籬設置工程（含告示牌設置），係為避免不 知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食用致危 害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害擴大， 所為必要之應變措施行為，故因臺南市政府實施上開工程而 由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用2,348,597元 ，臺南市政府自得依土污法第38條規定限期命中石化公司繳 納。㈡關於原處分依修正前土污法第38條規定，命中石化公 司繳納95年度工作計畫委託茂原公司施作溝渠高濃度污染物 移除暫存工程3,000,000元部分：查環保署於94年間執行系 爭場址土壤及地下水污染範圍調查發現，系爭場址內之五氯 酚工廠溝渠含有高濃度之戴奧辛污泥，其污染濃度最高為64 ,100,000ngI-TEQ/kg。該污染濃度不僅為土壤污染管制標準 之6萬多倍，亦為世界文獻紀錄當中最嚴重之戴奧辛污染。 因該污泥經研判極有可能為廠區地下水污染來源，為避免污 染危害擴散，環保署之調查評估措施建議應儘速移除高濃度 戴奧辛污泥。又系爭95年工作計畫期末報告亦載明：「由於 五氯酚工廠之土壤大部分受到嚴重戴奧辛污染，可能會導致 雨水逕流到海水池底泥造成污染。故於本年度計畫中進行五 氯酚工廠西側排水溝戴奧辛污染高濃度區移除計畫。」足認 上開工程乃臺南市政府就系爭場址為減輕污染危害或避免污 染擴大，所為「移除或清理污染物」之必要應變措施，其因 此由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用3,000,000 元，臺南市政府自得依土污法第38條規定限期命中石化公司 繳納。㈢關於原處分依修正前土污法第38條規定，命中石化 公司繳納委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費 10,694,525元部分：⒈其中污染區域周界新增設告示牌支出 26,000元及轉支巡守工作經費266,625元，已經臺南市政府 陳明在卷，並為中石化公司所不爭執，而設置告示標誌係為 避免不知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食 用致危害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害 擴大，所為必要之應變措施行為，故因臺南市政府實施上開 工作而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用26,000 元，臺南市政府自得依土污法第38條規定限期命中石化公司 繳納。⒉另轉支巡守工作經費266,625元部分，由原法院102 年度訴字第147號確定判決理由可知，系爭場址之巡守乃屬



為避免污染危害擴大所為必要之應變措施行為，故因臺南市 政府實施上開工作而由土壤及地下水污染整治基金代為支應 之費用266,625元，臺南市政府自亦得依土污法第38條規定 限期命中石化公司繳納。⒊惟依修正前土污法第12條第1項 、第13條第1項、第16條第2項、第6項、第17條第3項規定可 知，污染場址經主管機關依第11條第2項公告為整治場址後 ，主管機關依第12條第1項「調查整治場址之土壤、地下水 污染範圍及評估對環境之影響」、依第13條第1項「為減輕 污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況，採取應變 必要措施」及依第16條第2項、第4項、第17條第3項「訂定 、審查、實施、變更及監督整治計畫」等所支出之費用，依 修正前土污法第22條第2項第1款、第38條規定，固得申請由 整治基金代為支應，並命污染行為人負擔。惟關於「基金涉 訟之必要費用」「基金人事及行政管理費用」「其他經中央 主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用」，依修正 前土污法第22條第2項規定，雖得申請由整治基金代為支應 ，然依修正前土污法第38條規定，該等費用之支出，主管機 關不得命污染行為人繳納。又（1）「於整治場址公告後， 邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、 健康風險評估及驗證等工作事項」（2）「核定污染調查及 評估計畫」（3）「核定整治計畫」（4）「核定整治計畫前 邀集舉行公聽會」（5）「基金人事、行政管理費用、土壤 、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」（6）「各級 主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」（7）「土 壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用」（8）「涉及 土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用」（9） 「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用 」（10）「關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用」 （11）「關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項 之相關費用」（12）「土壤、地下水污染整治技術研究、推 廣、發展及獎勵費用」（13）「關於補助土壤、地下水污染 預防工作事項」等主管機關所支出之費用，得否命污染行為 人繳納，修正前土污法並無明文規定，故主管機關對於該等 費用，並無法律依據命污染行為人繳納。參以現行土污法第 28條第3項規定基金（土壤及地下水污染整治基金）之用途 ，主管機關所支出前開（1）至（13）之費用，並非現行土 污法第15條第1項規定之「其他應變必要措施」所支出之費 用，依現行土污法第28條第3項第2款至第12款規定，主管機 關雖得申請由整治基金代為支應，惟依現行土污法第43條第 1項規定，並不得命污染行為人負擔。另關於主管機關為履



行其法定職務所支出之一般行政費用（其他非現行土污法第 28條第3項規定之費用），亦非現行土污法第15條第1項第8 款規定其他應變必要措施所支出之費用，自不得命污染行為 人繳納，乃屬當然。經查，臺南市政府委託成大研發基金會 辦理95年度工作計畫之委辦費10,401,900元部分（原委辦費 共計10,694,525元，減除前開污染區域周界新增設告示牌支 出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元），觀95年度工 作計畫期末報告及原審法院前審卷（三）第112頁附表可知 ，該計畫工作項目無非為：漁塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測 、環境監測與查證、技術諮詢及行政支援、研擬場址附近水 域底泥之個案清除原則、其他工作事項及緊急應變措施；工 作內容則為：場址周界魚塭底泥及土堤污染調查、環境監測 與環境管理、竹筏港溪排放水水質監測、竹筏港溪第二河段 與本田路間泥土地污染查證工作、場址附近水域底泥之個案 清除原則、場址及暫存區巡守與管理、場址專屬網頁建置、 協助環保局竹筏港溪工程、協助民事訴訟及研討會工作、蒐 集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課 程等事項，或屬修正前土污法第12條第1項規定之調查評估 措施，或屬修正前土污法第13條第1項規定之應變必要措施 ，或屬現行土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集 專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康 風險評估及驗證等工作事項」，或屬現行土污法第28條第3 項第10款「污染整治技術研究、推廣、發展費用」，或屬現 行土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者 協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估 及驗證等工作事項」，並非均屬修正前土污法第13條第1項 規定採取應變必要措施所支出之費用，臺南市政府核認屬修 正前土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費 用，依同法第38條規定，以原處分命中石化公司繳納，於法 即有違誤。㈣關於原處分依修正前土污法第38條規定，命中 石化公司繳納95年度工作計畫中加班費2,024元、國內旅費 52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般 事務費263,471元共492,077元，減除已經判決確定之94,837 元，合計397,240元部分：經核上開加班費、國內旅費、按 日按件計資及臨時人員酬金，核屬現行土污法第28條第3項 第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用， 或臺南市政府執行其法定義務之行政措施所支出之費用，或 現行土污法第12條第13項之整治場址公告後，邀集專家學者 協助審查及監督相關之計畫等工作事項費用；或現行土污法 第28條第3項第1款之監督、審查計畫支出之費用。上開費用



並非依修正前土污法第13條第1項規定為減輕污染危害或避 免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必 要措施所支出之費用，臺南市政府雖得申請由整治基金代為 支應，惟並不得命污染行為人負擔。至於一般事務費部分， 經核不僅與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直 接關聯性，且依該項目欄所載用途，臺南市政府該等費用之 支出（如電話費、碳粉、影印費等），屬臺南市政府履行其 法定義務之行政支出，尚非臺南市政府為減輕污染危害或避 免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必 要措施所支出之費用。則臺南市政府依修正前土污法第38條 規定，以原處分命中石化公司繳納此部分之費用，並無法律 依據。從而，臺南市政府命中石化公司繳納之金額17,961,6 79元，於7,067,702元（3,775,077元＋3,000,000元＋26,00 0元＋266,625元）範圍內，屬行為時土污法第13條第1項規 定之應變必要措施費用，原處分依行為時土污法第38條規定 命中石化公司繳納，核無違誤；至原處分命中石化公司繳納 之金額超過7,067,702元部分，則有違誤等語。五、中石化公司上訴意旨略謂：㈠就94年度應變計畫中，海水池 土堤補強工程款1,426,480元部分：原審於103年12月3日準 備程序詢問：「海水貯水池的土提及底泥間的高度或深度比