臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第324號
102年12月10日辯論終結
原 告 國賓企業股份有限公司
代 表 人 張高鐶
訴訟代理人 張元宵律師
複 代理人 賴見強律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌
訴訟代理人 林光彥律師
上列當事人間消費者保護法事件，原告不服文化部中華民國102
年6月27日文規字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告公司於臺北市○○路00號經營國賓戲院，經 被告機關於民國101年8月1日派員至該址臨場查驗，查得該 影城營業廳數共計3廳，均於現場公告禁止非屬為味道嗆辣 、濃郁或食用時會發生聲響之薯條、洋芋片脆片進入影廳， 由於事證明確，經被告認定原告顯已違反消費者保護法第17 條、臺北市消費者保護自治條例第8條第1項及「電影片映演 業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」等規定，遂以 101年11月7日府觀行字第00000000000號函通知原告限期改 正暨陳述意見後，依臺北市消費者保護自治條例第38條第1 項暨「臺北市政府觀光傳播局處理電影片映演業違反中央主 管機關公告禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項規定裁罰 額度認定基準」規定，以102年1月25日府觀行字第00000000 000號處分書，處原告新臺幣（下同）2萬5千元罰鍰（即本 件原處分）。原告不服提起訴願經駁回後，遂提起 本件行政訴訟。
二、本件原告主張下列事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原 處分：
（一）臺北市消費者保護自治條例規定牴觸消費者保護法之規定 ，依地方制度法第30條規定，應屬無效
（1）按消費者保護法第17條規定：「中央主管機關得選擇特定 行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。 違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該 定型化契約之效力，依前條規定定之。企業經營者使用定 型化契約者，主管機關得隨時派員查核。」又按電影業中
央主管機關行政院新聞局99年2月8日公告「電影片映演業 禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定:「電影片 映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭 示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲 ）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示 或標示禁止攜入。」又其解釋令指出：「一、電影片映演 業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物 進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。二、消費者 對於電影片映演業禁止其攜帶外食之處理不願接受時，得 要求全額退費，且電影片映演業不得拒絕及收取手續費或 其他任何費用；消費者對於電影片映演業處理方式有異議 致生消費爭議時，消費者得依消費者保護法第五章消費爭 議之規定，提出申訴、調解與消費訴訟。三、電影片映演 業不得另向消費者收取清潔費或其他之費用。」 （2）查消費者保護法（簡稱消保法）僅於該法第17條規定主管 機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載及不 得記載之事項，並就企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機 關派員查核定型化契約加以裁罰，且依電影片映演業中央 主管機關行政院新聞局（現已改制為文化部）所公告之解 釋令指出「消費者對於電影片映演業禁止其攜帶外食之處 理不願接受時，得要求全額退費，且電影片映演業不得拒 絕及收取手續費或其他任何費用；消費者對於電影片映演 業處理方式有異議致生消費爭議時，消費者得依消費者保 護法第五章消費爭議之規定，提出申訴、調解與消費訴訟 。」是中央主管機關（即文化部）就消保法第17條之爭議 乃留待消費者依消費者保護法第五章消費爭議之規定，提 出申訴、調解與消費訴訟解決，並未賦予中央或地方機關 得加以裁罰之權利；另消保法對於違反第17條第1項規定 之效力在於其定型化契約條款無效，此觀消保法第17條第 2 項甚明。
（3）是台北市消費者保護自治條例第8條、第38條規定企業經 營者違反中央主管機關公告之定型化契約應記載或不得記 載事項應裁處罰鍰，明顯牴觸消保法之規定及中央主管機 關之法令。查為維護國家法規之整體，地方制度法第30條 第1項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之 法規或上級自治團體自治條例抵觸者無效。」，查台北市 消費者保護自治條例第8條、第38條規定違反上述之消保 法第17條及電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記 載事項及其解釋令，依地方制度法第30條第1項之規定， 應屬無效。
（二）消保法第17條第1項為中央主管機關之權限，地方主管機 關不得以此介入調整定型化契約
（1）最高行政法院101年度判字第272號判決（原證三）指出： 「（節錄）惟查消費者保護法第19條係規定於該法第2章 消費者權益章中第3節有關特種買賣，並非規定於同法第4 章行政監督章內。且同法第19條第2項規定違反第1項規定 所為之約定無效，故該約定為契約條款，如因該契約條款 發生消費糾紛時，應依同法第5章所定消費訴訟程序請求 救濟。行政機關對此僅能依同法第17條第1項及第3項規定 ，由中央主管機關選擇特定行業，公告規定其定型化契約 應記載或不得記載之事項。並得對企業經營者使用定型化 契約者隨時派員查核。如企業經營者拒絕、規避或阻撓主 管機關依第17 條第3項規定所為之調查者，則應依同法第 57條規定處罰，以資管制。」；另台北高等行政法院101 年度訴字第495 號判決（原證四）亦指出：「（節錄）惟 查，消保法第17 條第1項業明定此為中央主管機關之權限 ，地方主管機關自不得介入調整定型化契約。否則，凡是 地方主管機關認為定型化契約有不妥之處，均直接採消保 法第33條、第36 條之規定命令企業經營者變更該契約條 款，立法者何須明定僅有中央主管機關始得公告定型化契 約應記載或不得記載之事項？是以，立法者既保留定型化 契約之限制予中央主管機關，自無地方主管機關介入之空 間，應認被告之主張，於法不符，自無可採。」 （2）按電影業中央主管機關行政院新聞局99年2月8日公告「電 影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定 :「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場 所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高 溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所 明顯處揭示或標示禁止攜入。」又其解釋令指出：「一、 電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同 品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。 二、消費者對於電影片映演業禁止其攜帶外食之處理不願 接受時，得要求全額退費，且電影片映演業不得拒絕及收 取手續費或其他任何費用；消費者對於電影片映演業處理 方式有異議致生消費爭議時，消費者得依消費者保護法第 五章消費爭議之規定，提出申訴、調解與消費訴訟。三、 電影片映演業不得另向消費者收取清潔費或其他之費用。 」。中央主管機關對於違反電影片映演業禁止攜帶外食定 型化契約不得記載事項之規定僅認為「消費者對於電影片 映演業禁止其攜帶外食之處理不願接受時，得要求全額退
費，且電影片映演業不得拒絕及收取手續費或其他任何費 用；消費者對於電影片映演業處理方式有異議致生消費爭 議時，消費者得依消費者保護法第五章消費爭議之規定， 提出申訴、調解與消費訴訟」，並無以處罰之規定調整並 形塑業者定型化契約條款之立意，因此臺北市政府一再違 反消保法第17條第1項定為中央主管機關權限之規定，違 法介入私人間之契約，而欲調整定型化契約，除違反契約 自由外亦上侵中央主管機關之權限。
（三）臺北市政府裁罰處分違反「電影片映演業禁止攜帶外食定 型化契約不得記載事項」之解釋令
（1）按電影業中央主管機關行政院新聞局99年2月8日公告「電 影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定 :「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場 所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高 溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所 明顯處揭示或標示禁止攜入。」又其解釋令指出：「一、 電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同 品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。 二、消費者對於電影片映演業禁止其攜帶外食之處理不願 接受時，得要求全額退費，且電影片映演業不得拒絕及收 取手續費或其他任何費用；消費者對於電影片映演業處理 方式有異議致生消費爭議時，消費者得依消費者保護法第 五章消費爭議之規定，提出申訴、調解與消費訴訟。三、 電影片映演業不得另向消費者收取清潔費或其他之費用。 」
（2）查「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項 」雖規定電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映 演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但仍有對於味道嗆 辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物， 得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入之例外規定。且 依「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項 」之解釋令，更指出電影片映演業不得為禁止消費者攜帶 與映演場所販售相同品項之食物進入映演場所食用之揭示 、標示或口頭告知。綜合觀之，電影片映演業者得禁止消 費者攜帶味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發 出聲響之食物，但不得禁止消費者攜帶與映演場所販售相 同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知 。此乃基於電影片映演業者與消費者間「平等互惠」原則 所作之修正。
（3）本案中，原告並未禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品
項之食物進入映演場所，臺北市政府要求原告違反上述「 平等互惠」原則，臺北市所為之處分顯然違反「電影片映 演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」之解釋令。（四）臺北市政府為裁罰而裁罰之目的違反比例原則 （1）按行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助 於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應 選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損 害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。此為行政程序法第 7條所明定，亦即比例原則。
（2）查臺北市政府在本案中原來函欲以消保法第36、58條為裁 罰基礎（原證五），經訴願人指出消保法第36、58條之立 法意旨在於商品或服務本身所生之侵權損害或有損害之虞 ，地方主管機關為防止危害繼續發生之緊急處置權，並未 賦予地方主管機關介入調整定型化契約之權力後，臺北市 政府旋改以台北市消費者保護自治條例為裁罰基礎。 （3）行政機關之行為應受到「比例原則」之拘束，按司法院大 法官解釋第476號解釋指出：「（節錄）人民身體之自由 與生存權應予保障，固為憲法第八條、第十五條所明定； 惟國家刑罰權之實現，對於特定事項而以特別刑法規定特 別之罪刑所為之規範，倘與憲法第二十三條所要求之目的 正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原 則，要不得僅以其關乎人民生命、身體之自由，遂執兩不 相侔之普通刑法規定事項，而謂其係有違於前開憲法之意 旨。」亦即比例原則之內容為目的正當性、手段必要性、 限制妥當性符合。換言之，行政機關所為必須有「正當之 目的」方符合比例原則，本案中，臺北市政府經訴願人指 出消保法並未賦予地方主管機關介入調整定型化契約之權 力後，臺北市政府改以台北市消費者保護自治條例為裁罰 基礎，臺北市政府並未依法行政反而為求裁罰而改以台北 市消費者保護自治條例為裁罰基礎，其以「裁罰為目的」 之心態昭然若揭，且其行為不具有「目的正當性」，而違 反比例原則。
（五）臺北市政府之裁罰處分侵害訴願人憲法所保障之營業自由 權
（1）人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障（參司法 院大法官解釋第514號解釋、538號解釋、606號解釋、685 號解釋、688號等解釋），是人民營業之自由為憲法第十 五條工作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工 作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業， 而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方
式之自由。
（2）原告雖為電影片映演業者，但仍應受憲法營業自由權之保 障。電影片映演業並非獨占及寡佔市場，訴願人所提供之 服務具有高度之可替代性，消費者享有完全的選擇權利， 如果不滿意訴願人基於映演場所管理、衛生維護、安全管 制等營業自由權所為之規定，消費者可自由選擇其他映演 場所，而訴願人必須自行承擔維護高品質映演場所而流失 客源的風險，此不僅為訴願人「營業自由權」的落實，亦 是「契約自由原則」之具體展現。
（3）臺北市政府雖應維護消費大眾之權利，惟所保障之內容亦 應受到憲法基本權利之限制，臺北市政府不應依據主觀「 不合理」之類的情緒感受，輕率介入私權糾紛，甚而以裁 罰為目的介入並侵害人民之營業自由權與契約自由。退萬 步言之，臺北市政府為維護消費大眾之權利所得採取者乃 不介入私權紛爭、侵害營業自由權之輕微手段，方符合「 比例原則」。
（六）綜上所述，臺北市政府所為裁罰處分及文化部訴願決定違 反消費者保護法及地方制度法之規定，且臺北市政府為裁 罰而裁罰之行為違反「比例原則」，另系爭裁罰處分不當 侵害訴願人憲法所保障之「營業自由權」與「契約自由原 則」違反現代經濟學自由競爭之市場機制。原處分認事用 法確有違誤，訴願決定未予詳核，據予維持，亦有未合。三、被告則以下列理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴 ：
（一）消費者保護法第17條：「中央主管機關得選擇特定行業， 公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。（第1 項）違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效 。該定型化契約之效力，依前條規定定之。（第2項）企 業經營者使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。 (第3項)」依上開授權，電影法中央主管機關（即前行政 院新聞局）於99年2月8日以新影三字第0000000000Z號令 公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事 項」規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進 入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、 濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於 映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」又，臺北市消費 者保護自治條例第8條第1項、第38條第1項「企業經營者 使用定型化契約者，應符合誠實信用與平等互惠原則，並 依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記 載之事項辦理。」「企業經營者違反第八條至第十條規定
之一，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣二萬 元以上十萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」規定，乃為被 告所援引作為處罰原告於系爭處所公告「禁止消費者攜帶 非屬味道嗆辣、濃郁或食用時會發出聲響之薯條、洋芋片 脆片進入影廳」行為之依據。合先敘明。
（二）另按「下列各款為直轄市自治事項……：七、關於經濟服 務事項如下：……(四)直轄市消費者保護。」、「直轄市 、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上 級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關 通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」、 「……直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之 行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法 律另有規定者，不在此限。……前項罰鍰之處罰，最高以 新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。……」、「下 列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地 方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體 居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機 構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應 以自治條例定之者。」地方制度法第18條第7款第4目、第 25 條、第26條、第28條分別定有明文。是直轄市得就其 自治事項範圍內，經地方立法機關即直轄市議會通過自治 條例，對於違反地方自治事項之行政法上義務者，規定處 以最高額10萬元以下之罰鍰或其他種類之行政罰，並得規 定連續處罰，而剝奪或限制直轄市居民之權利。（三）第按消保法第2條第7款、第9款及第17條第1項規定：「本 法所用名詞定義如下：一、…七、定型化契約條款：指企 業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提 出預先擬定之契約條款。…九、定型化契約：指以企業經 營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而 訂定之契約。」、「中央主管機關得選擇特定行業，公告 規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」於該第17 條立法說明：「對於部分重要行業使用之定型化契約，有 加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其 裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」是前 行政院新聞局據該第17 條第1項授權公告訂定「電影片映 演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」，核屬法規 命令，企業經營者於經營電影片映演業使用定型化契約時 ，應受拘束。而消保法對於企業經營者所擬定之定型化契 約違反中央主管機關公告規定之「應記載或不得記載之事 項」時，雖無相關之罰則規定，惟並無禁止地方自治團體
依法定程序制定自治條例予以裁罰之意旨；依地方制度法 第18條第7款第4目規定，直轄市之消費者保護，既屬直轄 市之自治事項，則原處分機關為保護消費者權益，促進消 費生活安全，提昇消費生活品質，制定消保自治條例，並 於該條例第8條、第38條第1項規定：「企業經營者使用定 型化契約者，不得違反中央主管機關公告定型化契約應記 載或不得記載之事項或審閱期間，執行機關並得隨時派員 查核。違反者，應命其限期改正。」、「企業經營者違反 第8條至第10條規定之1，經通知限期改正而逾期不改正者 ，得處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並得連續處罰 。」針對企業經營者所擬定之定型化契約違反中央主管機 關公告之定型化契約應記載或不得記載之事項，規定應先 通知其限期改正，逾期不改正者，則得處2萬元以上10萬 元以下罰鍰，核屬就其自治事項考量地方需求，而對上揭 違章行為，訂定裁處規範；所定罰鍰最高額10萬元復未逾 越地方制度法第26條所定之罰鍰上限，自無牴觸消保法第 17條規定，而不生地方制度法第30條第1項規定之無效事 由。至消保法第17條第2項規定違反前項公告之定型化契 約，其定型化契約條款無效，係針對私法關係所為之規範 ；而消保法第57條於92年1月22日修正時，增列企業經營 者不配合主管機關依同法第17條第3項查核之處罰，則係 為確保主管機關行使調查權無礙，均與違反消保法第17條 第1項規定者應否裁處行政罰乙事無涉。原告主張消保自 治條例第8條、第38條規定違反上述之消保法第17條及電 影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項及其解 釋令，依地方制度法第30條第1項之規定，應屬無效云云 ，顯係其一己之主觀推論，已無可採。
（四）原告援引最高行政法院第101年判字第272號判決及臺北高 等行政法院101年度訴字第495號判決二實務見解，固非無 見。惟查，電影法中央主管機關（即前行政院新聞局）經 消費者保護法第17條第1項授權於99年2月8日以新影三字 第0000000000Z號令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定 型化契約不得記載事項」規定：「電影片映演業不得為禁 止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭 告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發 出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入 。」並無地方主管機關代中央主管機關訂定「定型化契約 應記載或不得記載事項」規定之情。是以，原告於映演處 所公告「禁止消費者攜帶非屬味道嗆辣、濃郁或食用時會 發出聲響之薯條、洋芋片脆片進入影廳」之行為，明顯違
反電影法中央主管機關（即前行政院新聞局）所公告「電 影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定 ；另消保自治條例第8條第1項、第38條第1項規定不生違 反地方制度法第30條第1項規定而無效之情形，已如前述 ，被告據上開規定而為裁處，於法尚無不合，是原告對於 上開實務見解顯有誤解，委無憑採。
（五）另按「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事 項」規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進 入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、 濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於 映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」又其解釋令：「 一、電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售 相同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告 知。……」。細繹該規定及其解釋令之意旨乃係企業經營 者所擬定之定型化契約，以不得為全面性禁止消費者攜帶 食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知為原則， 惟容有例外，即對於「味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲） 或食用時會發出聲響」之食物，綜合考量其他消費者之權 益，得部分性的禁止攜入；然就前揭例外之情形，倘映演 場所販售之食物符合「味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲） 或食用時會發出聲響」條件者，消費者於映演場所外所攜 入食物符合該條件且為映演場所販售相同品項者，基於「 平等互惠原則」，電影片映演業者不得禁止消費者攜入食 用。復且，前行政院新聞局99年5月17 日新影三字第 0000000000Z號解釋令係「補充解釋」99年2月8日新影三 字第0000000000Z號令，非變更原公告「電影片映演業禁 止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定之內容，是原 告於映演場所公告禁止非屬味道嗆辣、濃郁或食用時會發 出聲響之薯條、洋芋片脆片進入影廳，經核該定型化契約 已違反「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載 事項」規定，尚無平等互惠原則之適用，原告主張並未禁 止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映演場 所，卻於現場公告禁止攜帶薯條、洋芋片脆片進入映演場 所食用，原告所擬定之定型化契約核已違反「電影片映演 業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」，縱原告主張 未禁止消費者攜帶該相同品項食物進入映演廳，亦無礙前 揭違章事實之成立，是原告此部分之主張亦不足採。（六）綜上，本府認定原告於映演場所揭示禁止消費者攜帶非屬 味道嗆辣、濃郁或食用時會發出聲響之薯條、洋芋片脆片 進入映演場所食用，違反前行政院新聞局99年2月8日公告
「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」 規定，依據臺北市消費者保護自治條例第38條第1項規定 ，通知原告限期改正而逾期未改正，爰依「臺北市政府觀 光傳播局處理電影片映演業違反中央主管機關公告禁止攜 帶外食定型化契約不得記載事項規定裁罰額度認定基準」 ，處新臺幣2萬5仟元罰鍰，經核既未逾越法定裁量範圍， 且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用等 情事，自難謂為不法，本府以原告違反上開法文規定之事 證明確，依法裁處，均無違誤。
四、本院之判斷：
（一）按消費者保護法第17條「中央主管機關得選擇特定行業， 公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。（第1 項）違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效 。該定型化契約之效力，依前條規定定之。（第2項）企 業經營者使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。 （第3項）」。依上開授權，電影法中央主管機關（即前 行政院新聞局）於99年2月8日新影三字第0000000000Z令 公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事 項」規定「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入 映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃 郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映 演場所明顯處揭示或標示禁止攜入」。又，臺北市消費者 保護自治條例第8條第1項、第38條第1項「企業經營者使 用定型化契約者，應符合誠實信用與平等互惠原則，並依 中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載 之事項辦理」、「企業經營者違反第八條至第十條規定之 一，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣二萬元 以上十萬元以下罰鍰，並得連續處罰」規定，乃為原處分 所援引處罰原告於影城營業廳揭示「禁止攜帶薯條、洋芋 片脆片」此行為之依據、合先載明。
（二）第按，為保護消費者權益，促進國民消費生活安全，提昇 國民消費生活品質，而有消保法之制定（消保法第1條立 法目的參照），該法所稱主管機關，於中央為目的事業主 管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府 （同法第6條參照）。是就電影片映演業而言，電影法及 消保法之中央主管機關均為行政院新聞局（現改制為文化 部），而地方主管機關則同係各該電影片映演業者所在地 或營業地之直轄市、縣(市)政府。又，消保法第17條第1 項授權規定，中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其 定型化契約應記載或不得記載之事項，其目的自係為擔保
消費者不受企業經營者藉定型化契約規制而受有權益損害 ，其範疇及方向明確，根據此一授權所制定之法規命令（ 即定型化契約應記載或不得記載之事項），不能抵觸授權 之消保法，自無庸論，對於授權母法以外之法律，如電影 法，亦不得抵觸，其理甚明。前行政院新聞局據消保法第 17條第1項授權，以該部於99年2月8日新影三字第0000000 000Z令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得 記載事項」規定「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食 物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆 辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物， 得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入」等語，其實即 係貫徹消費者保護之意旨，要求電影映演業者除提供一般 大眾消費者電影映演之服務外，更讓消費者得自由選擇享 用食物，攜帶自己喜歡的外食進入影廳，在外食選擇性多 樣情形下，對消費者而言一邊食用自己喜歡的食物，一邊 看著電影，才能得到完整的娛樂，不過因為電影片映演業 亦須為大眾的觀影品質做把關，故若消費者攜帶味道嗆辣 、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物進入 映廳，會造成其他消費者之服務品質，故須適度個案限制 特定消費者攜帶味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用 時會發出聲響之食物進入映廳。是以，基於保護消費者受 有完整電影放映服務之立場，除須個案限制攜帶味道嗆辣 、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物進入 映廳外，須得讓消費者就觀影時不論購買的地點是否電影 映演業者所提供，均得自由選擇攜帶的食物進入映廳，否 則對消費者而言無以得到完整之服務，也對消費者限制選 擇購買食物之自由，即可認有損害消費者財產之虞。職是 ，前行政院新聞局電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約 不得記載事項對於電影片映演業者禁止消費者攜帶食物進 入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知之限制，以及臺 北市消費者保護自治條例第8條第1項、第38條第1項規定 乃直承於電影法及消費者保護法，即無違反法律保留原則 之可言。原告主張稱臺北市消費者保護自治條例規定牴觸 消費者保護法之規定，依地方制度法第30條規定，應屬無 效云云，即不足採。
（三）末按，「直轄市或縣(市)政府認為企業經營者提供之商品 或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞者，應 即進行調查。於調查完成後，得公開其經過及結果」、「 直轄市或縣(市)政府對於企業經營者提供之商品或服務， 經第33條之調查，認為確有損害消費者生命、身體、健康
或財產，或確有損害之虞者，應命其限期改善、回收或銷 燬，必要時並得命企業經營者立即停止該商品之設計、生 產、製造、加工、輸入、經銷或服務之提供，或採取其他 必要措施」，分別為消保法第33條第1項、第36條所明文 規定。中央主管機關基於消保法第17條第1項之授權所制 定之定型化契約應記載及不應記載事項，目的在保護消費 者權益，是企業經營者所製作之定型化契約內容苟有違上 開應記載及不應記載事項規定者，於形式上即可判斷企業 經營者依定型化契約所提供之商品或服務有損害消費者生 命、身體、健康或財產之虞，地方主管機關應依消保法第 33條第1項啟動調查程序；經調查後，如企業經營者所「 實際」提供之商品或服務確實與定型化契約應記載及不應 記載事項所要求者不符，地方主管機關即被告自有必要依 比例原則就其不符之情節為適當之行政措施。原告稱消保 法第17條第1項為中央主管機關之權限，地方主管機關不 得以此介入調整定型化契約云云，亦尚難採認。（四）如事實欄所載事實，為兩造所不爭執，並有被告臨場查驗 電影映演業紀錄表及現場查察照片、被告101年11月7日府 觀行字第00000000000號限期改正通知函、原處分及訴願 決定等件附於原處分卷為憑，可認真正。原告既於現場公 告消費者通案禁止攜帶薯條、洋芋片脆片進入影廳，揆諸 前揭法文及說明，自係違反前揭前行政院新聞局所公告之 「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」 之規範，而可認定其所提供之服務有損害消費者財產「之 虞」，被告為消保法地方主管機關，依消保法第33條啟動 調查程序，要屬無誤。從而，被告調查後，認為原告所實 際提供之服務確實與定型化契約應記載及不應記載事項所 規範者不同，可認原告行為有消保法第36條前段所示消費 者財產發生損害之虞情事，亦無不妥，當應依比例原則採 取必要措施，以防止損害發生。
（五）最後，被告為防止消費者因購買非屬為味道嗆辣、濃郁或 食用時會發生聲響之薯條、洋芋片脆片進入原告經營之電 影片放映廳，而遭阻撓不得攜入致受有財產損害之虞此危 害發生，而函通知原告限期改正暨陳述意見後，依臺北市 消費者保護自治條例第38條第1項暨「臺北市政府觀光傳 播局處理電影片映演業違反中央主管機關公告禁止攜帶外 食定型化契約不得記載事項規定裁罰額度認定基準」規定 ，處原告2萬5千元罰鍰，核其手段與目的相當。其實，捨 此手段外，也無其他侵害原告權利最小而能達到保護消費 者目的之手段可資採取，核無原告所稱違反比例原則之情
節可言。至於原告稱臺北市政府之裁罰處分侵害原告憲法 所保障之營業自由權云云，惟查原告營業之主給付義務在 於提供消費者電影放映之服務，限制原告禁止消費者「禁 止攜帶」系爭外食之揭示，並不會侵害原告電影放映營業 自由權，反而若允許原告得通案公告消費者禁止攜帶系爭 外食，將有侵害消費者財產之虞，容難認本件有何侵害原 告營業自由，原告指摘原處分有違憲侵害原告營業自由， 亦無可採。
五、綜上，本件原告於經營之影城營業廳現場公告禁止非屬為味 道嗆辣、濃郁或食用時會發生聲響之薯條、洋芋片脆片進入 影廳，有損害消費者財產之虞之違規事實明確，被告依臺北 市消費者保護自治條例第8條第1項、第38條第1項規定所為 本件處分，洵無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告 訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造 其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予 敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
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