公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴更一字,102年度,24號
TPBA,102,訴更一,24,20131218,1

臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第23號
102年度訴更一字第24號
102年度訴更一字第25號
102年11月27日辯論終結
原 告　榮成紙業股份有限公司
代　表　人　鄭瑛彬
訴訟代理人　黃蓮瑛　律師
　呂書賢　律師
原 告　正隆股份有限公司
代　表　人　鄭舒云
訴訟代理人　包國祥 律師
周宇修 律師
原 告　永豐餘工業用紙股份有限公司
代　表　人　鍾弘治
訴訟代理人　李伸一 律師
王歧正 律師
蔡宗儒 律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明
訴訟代理人　楊佳慧
　黃嘉琪
　陳瑾儀
上列當事人間公平交易法事件，原告正隆股份有限公司、榮成紙
業股份有限公司、永豐餘工業用紙股份有限公司分別不服行政院
中華民國100 年1 月28日院臺訴字第1000091053號、100 年1 月
28日院臺訴字第1000091242號及100 年3 月17日院臺訴字第1000
094126號訴願決定（下合稱訴願決定），分別提起行政訴訟，本
院合併以中華民國101 年6 月27日100 年度訴字第506 、568 、
824 號判決（下稱本院前審判決）撤銷訴願決定及原處分，被告
不服，提起上訴，經最高行政法院中華民國102 年1 月31日102
年度判字第67號判決，將本院前審判決廢棄，發回本院審理。本
院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
壹、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之 事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政 訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院101 年度訴更一字第



23、24、25號公平交易法事件，係基於同種類之事實上及法 律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並合併 判決之，合先敘明。
貳、事實概要：國內工業用紙產業，以上、中、下游區分，生產 工業用紙之原紙（瓦楞芯紙、面紙）者為一級廠；中游為二 級廠，生產瓦楞紙板；下游為三級廠，製成各種生產紙器等 。原告正隆股份有限公司（下稱正隆公司）、榮成紙業股份 有限公司（下稱榮成公司）及永豐餘工業用紙股份有限公司 （下稱永豐餘公司）兼營一級紙廠、二級紙廠事業，三廠商 於98年度國內一級工業用紙市場產量占有率依序為51.2% 、 28.2% 、19.1% 。被告經台灣省紙器商業同業公會聯合會（ 即三級紙廠同業工會）陳情原告等所生產之原紙價格一致漲 價，三級紙廠不堪負荷而進行調查，經調查認定原告等3廠 商於民國98年11月至99年3 月間聯合調漲原紙價格，而原告 正隆公司、榮成公司復利用垂直整合之優勢，於99年1 月至 3 月間聯合調漲二級瓦楞紙板價格，足以影響國內工業用紙 市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依 同法第41條前段規定，於99年5 月5 日以公處字第099054號 處分書（下稱原處分）命原告正隆公司與原告榮成公司、原 告永豐餘公司立即停止上開違法行為，並處原告正隆公司罰 鍰新臺幣（下同）500 萬元、原告榮成公司罰鍰300 萬元、 原告永豐餘公司罰鍰200 萬元。原告等不服，分別提起訴願 ，均遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟，經本院前審判決 撤銷原處分及訴願決定，被告不服，提起上訴，最高行政法 院則以102 年度判字第67號判決廢棄本院前審判決，發回本 院。
叁、原告3 者均聲明撤銷訴願決定及原處分，並各自為如下之主 張：
一、原告榮成公司方面：
㈠原告榮成公司每月初定有發票價，並由業務員向下游廠商報 價，作為未來與下游廠商個別議定實收價之參考，當下游廠 商向原告榮成公司下訂單時，原告榮成公司將綜合考量原料 等成本（參酌發票價）、購買數量、未來進貨量、合作關係 、合作默契及信用狀況等因素，進行折讓議價，以爭取下游 廠商，此折讓後之價格即為實收價，其漲幅與發票價（一級 廠）或報價單（二級廠）之漲幅並不相同，故發票價（即牌 價）僅為原告榮成公司一級廠與二級廠定價制度之參考標準 之一，在認定價格計算之準據時，應以最終議定之實收價為 判斷漲幅及價格之基準，而非發票價或報價單。退步言之， 縱以「發票價」或「報價單」為據，參酌被告於前審提出10



1 年3 月3 日行政訴訟聲明承受訴訟暨陳報狀（四）附件3 之「工業用紙發票價格趨勢圖」所示，原告3 者之一級廠各 月份之發票開立時點與價格高低均明顯有別，其價格差異有 達近1,000 元者，實質價格亦有顯著差異，顯見原告間並無 「同時」或「同幅」調漲一級工業用紙（下稱原紙）價格之 情事；被告僅以與原告榮成公司交易之兩家廠商所提供8 張 發票及原告榮成公司人員到會之陳述紀錄，即認定原告榮成 公司整體發票價格趨勢有一致性調價之聯合行為，自嫌速斷 。又以原告榮成公司二級廠之三層瓦楞紙板或五層瓦楞紙板 之前2 次調價為例，原告榮成公司與正隆公司每次調價均有 介於0 至-0.25 不等之價差，其報價單並未形成一致性之價 差，且報價單生效時點各異，無同時調整之情事；況被告刻 意擷取原告榮成公司不同廠區之報價單逕為比較，其正確性 及所得結論亦有錯誤。
㈡工業用紙市場為一商品同質性極高之寡占市場，相同品項工 業用紙之品質及其他條件均甚為接近，故原告榮成公司向來 透過價格競爭之方式，參酌購買數量、未來進貨量、合作關 係及信用狀況等因素，以提供下游廠商優惠折讓方式，促使 下游廠商與原告榮成公司完成交易。被告主張有價差不等於 有競爭，進而認定原告間有聯合行為之合意，不僅違反競爭 常態，且與客觀情事不符，復未具體說明理由，自不可採。 ㈢從經濟理論觀之，縱廠商間無事前意思聯絡，惟因其間有長 期互動關係，根據賽局理論之無名氏定理（the Folk theorem ），如廠商刻意降低價格，可能導致對手將來之報 復，為確保未來之收益，理性之廠商若發現競爭對手調漲價 格，亦可能跟進調漲，此為廠商基於長遠利益，決定進行「 價格跟隨行為」之理性選擇，與透過事前合意所達成之聯合 行為無涉。被告雖稱有意識平行行為通常係「跟跌不跟漲」 ，惟其所根據之所謂「拗折曲線理論」，僅能解釋「在寡占 市場結構中，產品價格往往不容易輕易變動，而存在價格僵 固性現象」，並無法說明何以廠商僅可能跟跌而非跟漲，即 無足取。
㈣另依實務見解，被告縱因聯合行為具有資訊不對稱之特性， 而得採用間接證據推論聯合行為之存在，然其基於間接事實 所為之推論，仍須為外部行為一致性之唯一合理解釋。被告 在未有直接證據證明原告等確有共同調漲工業用紙價格合意 之情況下，僅以原告等時常頻繁聚會或聯誼等甚為薄弱之間 接證據，即推斷原告3 者間必定有討論市場價格並為聯合行 為之合意，而忽略系爭期間之價格調整行為，屬有意識之平 行行為或價格追隨行為之可能性，已脫逸間接證據法則之適



用，在待證事實處於真偽不明之狀態，應由被告負擔敗訴之 風險。
㈤我國二級紙板市場，因運費成本之因素而有其區域性，況地 理市場之界定，應以交易相對人是否「可輕易選擇或轉換其 他交易對象」之區域範圍為其判斷標準。就一般交易習慣而 言，工業用紙市場之同質性高，產品價格為主要之競爭方式 ，理性之北區三級紙板業者基於成本因素，均就近向該區之 二級紙廠購買，斷無另加高額運費成本向其他區域廠商購買 之理，縱有少數跨區購買之例外，亦難謂屬可輕易選擇或轉 換而可資認定為同一地理市場之情形，被告忽略二級紙板交 易市場之交易習慣，主張以全國界定為二級紙板之地理市場 ，恐有違誤。至被告援引之「SCA Hygiene Holding AB公司 與全日美實業股份有限公司結合案」之相關市場為「嬰兒及 成人紙尿布、婦女照護用品」，與工業用紙之性質及對價格 高低之敏感度迥異，不可比附援引。
二、原告正隆公司方面：
㈠被告僅以原告3 者於98年11月至99年3 月間有一致性調漲原 紙價格之行為，並未舉出足以證明聯合行為乃該外部一致性 行為之唯一合理解釋之間接證據，即逕認原告間有聯合行為 ，與競爭法制先進國家如美國法院要求聯邦公平交易委員會 以間接證據推論聯合行為時，必須負擔高度證明責任，證明 聯合行為合意乃「唯一」可得成立之推論，及我國最高行政 法院向來見解均有違背，故原處分有違反行政程序法第43條 所定論理法則之違法。
㈡不論一級工紙、二級紙板商品等市場，其產業特性之慣行， 皆以折讓後之實收價或口頭報價作為構成其間買賣契約要素 之交易價格，而牌價均僅對交易對手即下游廠商發出，並未 對不特定第三人發出，亦無公告機制，與台灣中油批售價格 有公告機制者不同，因此判斷市場是否存在價格競爭之依據 ，自應以實收價或口頭報價為準，而非不具實質意義、亦無 公告機制之牌價或發票價。而原告正隆公司各營業所之報價 模式各有差異，與各交易對象間之發票價格亦不相同，原處 分執原告正隆公司之牌價與發票價「平均價格」進行比較， 實欠缺合理基礎而不符合理推定原則，蓋原告正隆公司實不 可能透過牌價或發票價交換資訊之方式與另2 名原告進行意 思聯絡。
㈢原告正隆公司之牌價，在競爭意義上，係如同飯店業之售價 標示般，並不具競爭重要性，無非係使競爭對手難以探知原 告正隆公司之實際訂價結果（即實際折讓數額），反為競爭 表徵之一。是故，縱各廠商先後調整牌價，惟原告正隆公司



在各個交易中，與個別客戶因折讓等因素而決定之實收價格 ，既仍繼續原來之激烈降價競爭，市場占有率（下稱市占率 ）互有增長，自無影響實質競爭之可言。又垂直整合業者因 不得以不法方式而杯葛或限制其他獨立業者參與市場之競爭 機會，故原告正隆公司二級紙廠不願因身為垂直整合業者， 而動輒以較低價格參與市場而掠奪市場。
㈣工業用紙市場為具價格僵固性之寡占市場，原告正隆公司於 系爭期間內調價，係因國內外廢紙價格上揚，原告正隆公司 於金融海嘯時產生虧損，必須合理反應於景氣回暖時之價格 上，以維持營運，且其調價趨勢亦大致與96年至101 年全球 金融危機及系爭期間國內外廢紙價格上揚情勢相符，與原告 正隆公司之歷史調價經驗亦無相違，並無偏離個別事業經濟 理性考量下符合經濟理性之合理行為，被告斷無要求原告應 繼續吸收成本，承受虧損壓力之理。又原告正隆公司調價始 終屬獨立決策、自主訂價，惟調整幅度必然會觀察當時市場 行情，至於其他廠商是否不顧成本而跟隨訂價，原告正隆公 司不得而知，更無舉證可能；而依寡占市場特性，除非另有 反證，否則跟隨訂價本身不應成為證明聯合行為合意聯絡之 間接事證。被告指稱寡占市場跟跌不跟漲，並稱寡占業者凡 有「跟漲」現象者即表示有聯合行為合意云云，乃曲解「拗 折的需要曲線」理論之「基本假設」與「理論目的」，違背 論理及經驗法則。
㈤運費成本乃界定二級紙板地理市場之重要因素，故二級紙板 市場之價格，確實應以同區域工廠之價格作比較基礎，故被 告捨原告正隆公司與榮成公司同區之二級紙廠價格並不相同 之事實，刻意採擇兩公司跨區紙廠報價偶然相同之巧合，主 張原告正隆公司與榮成公司之二級紙廠有聯合行為，顯屬無 理，亦與現實之產業交易習慣相違。
三、原告永豐餘公司方面：
㈠公平交易法第7 、14條等規定，所欲禁止者為有競爭關係之 廠商合意共同決定價格之行為，惟原告3 者之發票價格均有 不同，原告永豐餘公司針對不同之下游廠商所開發票亦有價 差，被告就工業用紙產業缺乏長期觀察、就98年11月至99年 3 月間之發票價格資訊收集亦非完備，難以勾稽出原告3 者 有「三次巧合」一致性漲價之事實，自無從藉由發票價證明 原告3 者於上開期間有同時間、同幅度調漲發票價格之行為 ，更無從推論原告間存在聯合行為之合意。又原告3 者除發 票價不同外，並藉由折讓實收價作為與其他業者競爭之手段 ，此即足證明原告間存在競爭之事實。況被告未舉證證明原 告間之價差是基於合意而來，即泛稱原告間有聯合行為之合



意，實有違誤。
㈡被告在無法排除其他可能之因素下，僅以廠商間外觀行為一 致，逕論原告間有構成聯合行為之合意，自屬率斷；況在寡 占廠商有意識之平行行為下，原告等本會相互參考定價，使 原紙價格趨於一致，故無從特定孰為價格之領導者，被告稱 原告3 者必須說明98年11月至99年3 月間一級工業用紙之調 價係由何廠商領導、何廠商跟隨，無異要求原告就不存在且 不利於己之事實負舉證責任，有悖於客觀舉證責任分配法則 。故被告既未就待證事實盡其舉證責任，應由其承擔敗訴之 風險。
㈢原告等於98年11月至99年3 月間調漲價格，係因國內外廢紙 價格上揚，為彌補過往損失及成本提高而調整相對售價，且 漲幅大致與2007年至2012年環球金融危機及上述期間國內外 廢紙價格上揚情勢相符，並無悖於歷史及國際漲幅，實屬個 別事業經濟理性考量下應有之合理行為，縱非有意識之價格 跟隨，亦絕不可逕認構成聯合行為。又原告永豐餘公司之定 價並無一固定之計算公式，每月定價除須考量原料、生產成 本變動及歷來營運損益之狀況等因素外，更須考量市場行情 及產業競爭情勢之變化，在仍具競爭力之價格範圍內，為自 身之最大利益定價。而基於寡占市場之結構因素，原告3 者 之定價本就會趨於相近，被告單以原告永豐餘公司工紙價格 之漲幅超過廢紙價格成本上升之幅度，憑其主觀之見，遽認 其價格並非合理，進而認定原告間之調價為聯合行為，其論 斷實有未洽。參諸被告在處理中油公司與臺塑公司一致性調 整油品價格行為時，雖認臺塑公司與中油公司之成本不同， 臺塑公司調整價格亦非按其成本所為，乃單純跟隨中油公司 之定價，卻未以臺塑公司「定價不合理」為由，推論其與中 油公司間必然存在聯合行為，反而認定臺塑公司係「有意識 地跟隨」中油公司之價格調整其價格，故無聯合行為之問題 ，益見被告認定本件原告3 者間之價格調整行為係屬聯合行 為，所採取之推論方式，容有違誤。
肆、被告聲明駁回原告之訴，並為以下之抗辯：一、有關聯合行為之合意：
㈠原告3 者於98年11月至99年3 月間，就原紙有同時間、同幅 度之一致性調漲工業用紙之外觀，被告就此一致性外觀，輔 以原告等之調漲價格與歷史調價經驗相違、與國際行情背離 及寡占市場結構等附加因素，審認渠等有聯合行為之合意， 該當公平交易法第14條第1 項聯合調漲一級工業用紙價格之 行為，為最高行政法院肯認之合理推定方式。
㈡原告正隆公司及榮成公司於二級紙板市場，對於三級紙箱業



者之報價單，係依各種不同瓦楞芯紙與瓦楞紙板之組合搭配 不同規格代碼，報價包含瓦楞芯紙或面紙之成本及加工工資 等計算，其計算後完全一致之機率甚小，惟原告正隆公司與 榮成公司99年1 月及2 月報價時點相近，價格趨於一致；另 渠等於同年3 月1 日起生效新價格，3 層紙板固定價差為0. 1 元、5 層紙板價格完全一致。然該2 原告公司二級紙板之 自用內銷比例、內撥計價之成本提列，及各公司各規格品項 代碼均不同，其定價公式計算複雜，前揭紙品之價格，不僅 高於獨立二級廠之同等紙品價格，甚且不約而同呈現價格一 致性，此非聯合行為無以致之，足認該2 原告公司於99年1 月至3 月間不僅不為競價，反而利用上下整合掌控紙源，聯 合調漲二級紙板價格，有聯合操縱二級紙板價格之行為。二、本件應以發票價作為認定原告等一致性調價之依據： ㈠原告正隆公司之報價方式係口頭報價（發票價），貨到後開 立發票，至月底做結算，再經由買賣雙方議價扣除折讓後得 出實收價，折讓之實收金額係依客戶交易數量、交易關係密 切程度等因素考量，故發票價為實收價之計價基礎。又原告 正隆公司提供給被告之報價單僅有一種價格，且與被告向該 名原告之下游廠商所調閱報價單之價格相同，顯見該報價單 一體適用於所有下游業者，未針對不同下游業者給予不同折 扣，故該報價單為牌價，亦為發票價，至月底再進行折讓議 價而得最終之實收價。
㈡工業用紙原料價格波動大，過往之交易慣例未有與交易相對 人簽訂契約之交易方式，非有固定交易條件，故原告等均係 利用其發票價開出後之透明性，促使渠等彼此間獲知競爭同 業之調價上限與價格訊息，確保合意之遵守與執行，並參照 該上限調整各自之實收價格，最終形成一致性之價格上漲。 換言之，發票價為月底實收價之計價基礎，供作下游二級廠 導入計價公式之基礎價格，屬市場交易價格之重要參考指標 ，率先調漲的廠商可能面臨其他廠商是否跟進的不確定性及 市場流失的風險，藉由發票價提前預告價格變動，參與聯合 行為之事業就能跟隨調價；又因工業用紙市場屬寡占市場結 構，原告3 家公司之市場集中度高且具有進入障礙，而工業 用紙具有同質性之產品特性，價格為主要之競爭工具，加上 產品需求彈性小，有利於聯合行為之形成及維持，故渠等透 過上述預告價格機制，釋放調價之意圖與資訊，即可維持默 契性聯合行為之穩定，無須簽訂任何聯合協議，並可將漲價 之不利益立刻轉嫁至下游市場，凡此均足證原告等確有聯合 行為之合意，並可損及市場競爭之機制，不會因事後個別交 易對於個別客戶折讓之實收價，而致影響原有聯合行為合意



。原告等雖稱：系爭期間工業用紙價格之調漲係成本因素所 致，惟未詳述其他因素，亦未舉證說明每月牌價試算之過程 、決策機制及評估競爭風險；且其等與下游二級廠之實際交 易價格為月底折讓後之實收價，卻於月初或貨到之發票價即 開立漲價後之價格，早於實收價先行宣告其漲價，實非合於 經濟理性之行為，故被告以發票價作為認定原告等一致性調 價之依據，尚屬允當。至原告永豐餘公司另主張：工業用紙 產業因實收價而存在競爭機制云云，並以衛生紙促銷為例， 惟兩種產業之計價方式不同，且衛生紙之交易相對人為終端 消費者，與本件上下游業者及水平競爭同業顯有不同，尚難 比附援引。
㈢原告3 家公司於98年11月至99年3 月之原紙發票價，依序為 ：原告正隆公司：每噸11,000元、11,000元、12,200元、14 ,500元及16,000元；原告永豐餘公司：每噸11,000元、11,0 00元、12,000元、14,000元及15,500元；原告榮成公司：每 噸11,000元、11,000元、12,000元、14,300元及16,000元； 顯見渠等在系爭期間，作為原紙計價基礎之發票價格漲勢具 有一致性，每月依序為每噸11,000元、11,000元、12,000元 、14,000元及16,000元，且均於當月發生，而非先後月差距 ；又原告正隆公司與榮成公司就二級紙板之調價列表，其價 差最少是0 ，最多才差0.25，且均於當月發生，無先後月之 差距，可認99年1 至3 月間已生價格異常僵固與上揚趨勢， 故前述事證足證原告等一致性行為之合意，已使上述期間之 價格有異常之僵固或上揚趨勢，並因此影響工業用紙市場之 供需功能，縱該等一致性調價行為有時間落差或價格微幅不 同，亦無礙於聯合行為違法性之認定。
三、本件不適用「有意識平行行為」或「價格追隨行為」： ㈠寡占業者理論上會因考慮到競爭對手之反應而產生「有意識 的平行行為」，惟實際上「有意識的平行行為」多半出現於 促銷價格時。原告等在工業用紙規格品項及市場變數眾多之 情況下，竟連3 次巧合於同時間、同幅度之一致性調漲，背 離歷史漲幅與國際漲幅，偏離個別事業經濟理性考量下應有 之合理行為，而與自由競爭市場機能之正常運作情形不同。 況原告間相關業務人員除公會聚會外，亦有私人聚會之事實 ，其所交換之資訊、所釋放之市場訊息總是提高市場資訊不 對稱之透明度，對於寡占市場水平同業之互動即蘊藏潛在聯 合行為之風險。且經濟部工業局於99年3 月11日召開一、二 、三級廠之協調會議時，與會之二、三級業者即於會議上指 陳原告等常聚會調價，當時原告等均在場而未予反駁。而被 告調查上游二、三級業者之證詞，亦有若干不具名之業者指



陳聚會之地點，且具地緣關係之臺中餐飲業者亦有稱原告等 常來聚會，是故就聚會性質、頻率等觀之，原告間實有緊密 之互動性，依經驗法則及論理法則，原告間發票價格平行上 漲、急速攀升所呈現之一致性、甚而實收價變異性減少等， 顯難以單純之平行行為解釋。又原告等在調查過程中均表示 係基於自主意思調價，未曾提及業界有追價行為，但於處分 後卻又改口辯稱調價係跟隨行為，渠等無法提出何次調價屬 價格領導，何次屬於跟隨之相關事證，故原告等之調漲行為 亦非價格領導或價格追隨。另本件工業用紙產業之報價機制 ，與油價、糖價及鋼鐵類產業之價格公開預告機制不同，而 國內浮動油價機制調整油品定價係受政府主管機關經濟部能 源局之監督，中油與台塑兩家業者並無自主決定價格調漲的 空間，無法如一般事業得因其營運狀況自主調整，兩家公司 銷售油品之價格外觀上之一致性，來自於主管機關設定的價 格條件，與本件原告等均有自主性決定原紙及二級紙板價格 空間之情形並不相同，亦難比附援引。
㈡再者，倘原告3 者之訂價係綜合考量成本、消費者接納、市 場競爭與本身獲利之因素，基於獨立決策而形成之平行行為 ，渠等之廢紙成本漲幅、廢紙收購量、工紙產能、工紙自控 比例各不相同，98年之歷史價格因相互牽制而未能調漲，而 下游的接納度及市場復均以低價較為有利，何以渠等於上述 期間未有競價行為，卻一致性大幅調價，而不見相互牽制之 況？顯見原告3 者對於調價之時點、幅度確有謀議，有聯合 行為之合意，方能在變數眾多之情況下形成一致性行為，並 藉此降低任一家調漲價格之競爭風險，避免同業間的競爭影 響收益，自係惡意勾結之聯合行為。至工業用紙事業所處之 市場環境是否為寡占市場範圍、或彌平累積虧損，與原告等 聯合調漲價格行為是否須受公平交易法規範，係屬二事，不 可混淆。
四、本件二級紙板市場應以全國為地理市場：最高行政法院發回 意旨，業已指明原告正隆公司在二級紙廠之規格差異性，即 會影響本件地理市場之範圍，亦即在開放性市場，多種品項 規格之商品不應產生「一致性價格」或「一致性價差」之結 果。二級瓦楞紙板市場雖有北、中、南區之分，然其僅是界 定主力經營區，縱各區域業者有其專營之主力區域，仍無礙 其轉換之可能性，不應以此作為地理市場之界定。三級下游 廠商對特定規格之二級瓦楞紙板市場如有需求而對二級紙廠 下單時，亦可能連同該二級紙廠其他區域生產的同一規格一 併下單，以更多的訂購數量換取更大的議價空間。況原告正 隆公司與榮成公司並非同質性之紙板廠，且無論一級或二級



工業用紙市場之報價方式，皆已將運費成本包含在內，並無 依據不同地理區域、距離遠近而外加不同運費，顯見運費成 本占產品價格之比重不高，甚至可因購買數量、交易習慣等 因素而為議價折讓，故就二級瓦楞紙板之考量因素而言，被 告界定二級紙板市場以全國為地理市場，應屬合法妥適。原 告援引之被告（89）公處字第163 號處分，係針對電台廣告 藥品，與本件之產品不同，而（89）公處字第213 號處分， 係針對混凝土屬區域性商品，市場價格漲幅取決於各區域之 競爭程度，銷售市場以雲林縣為主，亦與本件紙板產品不同 ，故被告於該2 處分中所作市場界定，於本件訴訟尚難比附 援引。又原告正隆公司之B2 175g/ m2 與原告榮成公司B2 170g/m2 之二級紙板，於外觀上規格雖不相同，然實際上為 同質產品，被告比較兩者之價格，並無違誤。
五、就聯合行為是否足以影響市場供需功能，實務係依「可察覺 性」理論之質與量的標準加以判斷。以量的標準而論，二級 工業用紙係以全國為地理市場，原告正隆公司及榮成公司在 二級紙板全國市場的市場占有率合計為38.29%，業已超過「 可察覺性」理論市場占有率總和5%之門檻，具有足夠之集體 市場力影響市場供需功能。再自質的標準觀之，原告正隆公 司及榮成公司係針對價格之核心限制競爭手段進行聯合行為 ，本質上必然有相當之可能性會影響市場功能，且必然有害 競爭。故原告正隆公司及榮成公司針對二級紙板市場所為聯 合行為，足以影響國內二級紙板市場之供需功能，應無疑義 。
伍、如事實概要欄所載之事實，有原處分書、訴願決定書、本院 100 年度訴字第506 、568 、824 號判決及最高行政法院10 2 年度判字第67號判決附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信 為真實。
陸、經核本件爭點為：原處分有無違法？本院判斷如下：一、原處分認原告正隆、榮成及永豐餘公司所屬一級廠於98年11 月至99年3 月間，聯合調漲原紙價格，足以影響市場供需功 能；另認前2 名原告利用垂直整合之優勢，於99年1 月至3 月間聯合調漲二級瓦楞紙板價格，對市場供需功能亦足造成 影響，卻未就其所認定原告正隆與榮成公司上述2 項違反公 平交易法第14條第1 項規定之行為，分別處罰，違反行政罰 法第25條規定：
㈠按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上 義務之規定者，分別處罰之。」公平交易法施行細則第36條 規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列 事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、



違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩 序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模 、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機 關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受 處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」準此而論 ，被告對於同一行為人之數個違反公平交易法第14條第1 項 規定行為，應就各該行為依同法施行細則第36條規定各自予 以審酌後，分別裁處罰鍰；倘未區分各行為之違法情狀而予 合併處罰，自屬違法。
㈡經查，被告係認定：⒈原告3 者之一級廠，於98年11月至99 年3 月之期間，聯合調漲原紙價格，足以影響國內工業用紙 市場之供需功能，而違反公平交易法第14條第1 項規定；⒉ 原告正隆及榮成公司之二級廠復於99年1 月至3 月間，利用 垂直整合之優勢，聯合調漲二級瓦楞紙板價格，亦足以對國 內工業用紙市場之供需功能產生影響，構成前揭條文所禁止 之聯合行為。是以，被告所指原告正隆、榮成公司之一級廠 與另名原告永豐餘公司一級廠間⒈之行為，及前2 名原告二 級廠間⒉之行為，時間並非相同（一為98年11月至99年3 月 ，一為99年1 月至3 月），合意共同決定之商品價格互殊（ 一為原紙價格，一為二級瓦楞紙板價格），可能受各該行為 影響供需功能之國內工業用紙市場亦有區別（一為一級工業 用紙市場，一為二級工業用紙市場），從而自應評價為2 個 不同之違反公平交易法第14條第1 項規定行為，且依前引行 政罰法第25條規定，被告就其認定原告正隆與榮成公司一級 廠所為⒈之聯合行為及二級廠所為⒉之聯合行為，應予分別 處罰。然原處分就其所指原告正隆及榮成公司⒈、⒉2 項違 反同一行政法上義務之行為，係於理由第五項合併審酌公平 交易法施行細則第36條所定各款因素後，處原告正隆公司罰 鍰500 萬元、原告榮成公司罰鍰300 萬元，未就該2 名原告 之2 個違法行為，各自斟酌前揭公平交易法施行細則所列事 項後，分別裁處罰鍰，自與行政罰法第25條規定有所違背。二、被告就其指稱原告3 者之一級廠於98年11月至99年3 月間調 漲原紙價格，及原告正隆與榮成公司之二級廠於99年1 至3 月間調漲二級瓦楞紙板價格，具有一致性之外觀，且原告間 之意思聯絡為其所指外部行為一致性之唯一合理解釋等情， 未盡舉證責任，其據此認定原告3 者之一級廠及原告正隆與 榮成公司之二級廠有違反公平交易法第14條第1 項規定之聯 合行為，以原處分予以裁罰，自屬違法：
㈠次按公平交易法第7 條第1 至3 項規定：「（第1 項）本法 所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與



有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數 量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束 事業活動之行為而言。（第2 項）前項所稱聯合行為，以事 業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或 服務供需之市場功能者為限。（第3 項）第1 項所稱其他方 式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘 束力，事實上可導致共同行為者。」第14條第1 項前段規定 ：「事業不得為聯合行為。」據此可知，公平交易法上所謂 事業之聯合行為，係指水平競爭關係之廠商，為謀求其共同 利潤之極大化，避免彼此因競爭而引起之不確定性，以合意 採取共同行為，且足以影響市場供需功能者。又公平交易法 對於是否為聯合行為，係採實質認定方式，除以契約及協議 達成合意者外，尚包括因意思聯絡而事實上足以導致一致性 行為（或稱暗默勾結行為）之「其他方式之合意」（前引公 平交易法第7 條第3 項參照），故兩個或兩個以上之事業， 在明知且有意識之情況下，以意思聯絡之方式就其市場行為 達成不具法律拘束力之「共識」或「瞭解」，形成外在行為 之一致性者，自屬該法所規範之聯合行為態樣。被告指述原 告3 者於一級工業用紙市場一致調漲原紙價格，及原告正隆 公司、榮成公司於二級紙板市場聯合調漲二級瓦楞紙板價格 ，違反公平交易法第14條第1 項聯合行為禁制之規定，對原 告等裁處罰鍰，即係以原告等透過彼此間無法律上拘束力之 暗默協調，而達到外部行為之一致性，為其論據；而基於依 法行政下之行政合法及合要件性之要求，行政罰之要件事實 之客觀舉證責任歸於行政機關，則被告對於原告等在外觀上 有一致性之市場行為、其外部行為之一致性係出於彼此間之 意思聯絡而形成，及該行為足以造成限制競爭之結果要件等 符合公平交易法第7 條聯合行為構成要件之事實，應負舉證 責任，否則經法院依職權調查結果，此等事實如陷於真偽不 明，其不利益即應歸於被告。其中，關於原告間有無聯合行 為「合意」一事，因囿於兩造間之「資訊不對稱」，即聯合 行為之相關事證有偏在處分相對人之特性，被告固非不得依 間接證據（如誘因、經濟利益、類似之漲價時間或數量、不 同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及 其一致性等）認定之，被告援引之美國法院American Tobacco Co.v.U.S. 案(328U.S.781 ）(1946)、歐盟法院於 ICI and Othersv. Commission Cases ，48-57/69〔1972〕 ECR619:CMLR557 、The Sugar Cartel Case,〔1975〕ECR 1916: 〔1976〕1C MLR405 等案例，亦持相同論點，惟上述 間接證據必須足以判斷事業間具有意思聯絡，且為其外部行



為一致性之唯一合理解釋者，方可據以認定該等事業間存有 聯合行為，否則難認被告舉證已達「沒有合理可疑」蓋然性 程度之確信，此際如經法院依職權調查證據，仍有待證事實 真偽不明之情狀，被告即應負擔敗訴之風險。
㈡原處分指述原告3 者之一級廠於98年11月至99年3 月間有合 意提高原紙價格之聯合行為部分，有下列違誤之處： ⒈原告3 者之一級廠於上述期間調漲原紙價格之行為，於外觀 上難謂具有一致性 ：
⑴被告認定原告3 者之一級廠於98年11月至99年3 月間提高原 紙價格之外部行為具有一致性，係以原告等於該段期間原紙 之發票價調價時間相近且幅度一致，即98年11月每公噸11,0 00元、12月每公噸11,000元、99年1 月每公噸12,000元、2 月每公噸14,000元、3 月每公噸16,000元，為其論據。原告 等雖一致主張：發票價僅為原告等一級廠定價制度之參考標 準之一，在認定價格計算之準據時，應以最終議定之實收價 、而非發票價，作為判斷漲幅及價格之基準等語；惟發票既 原告等所開立，其上價格係由渠等決定，如原告3 者於上述 期間開立之發票價出現一致性，此種不為競爭之外觀，自為 判斷其間是否成立聯合行為之重要憑據，參諸最高行政法院 102 年度判字第67號判決廢棄本院前審判決之發回意旨：「