臺北高等行政法院判決
102年度訴字第930號
102年11月21日辯論終結
原 告 華信汽車有限公司
代 表 人 張鴻榮（董事）住同上
訴訟代理人 魏大千 律師
被 告 交通部公路總局新竹區監理所
代 表 人 張朝陽（所長）住同上
訴訟代理人 古德帝
上列當事人間公路法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠被告機關代表人於起訴時為柯武，訴訟繫屬中變更為張朝陽 ，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘 明。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之 請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第2 款分別定有明文。本院查： ⒈原告起訴時訴之聲明為：「一、請求被告應將其於102 年 5 月24日以發文字號竹監車字第1021001924號函，就原告 處以停止代檢驗工作2 個月並獲不續約2 年度之處分予以 撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」嗣原告於本院102 年 10月3 日準備程序中先變更訴之聲明為：「一、請求撤銷 原處分。二、請求被告不得依據交通部公路總局新竹區監 理所委託檢驗合約書對原告處以停止代檢驗工作2 個月， 及不予續約2 年之處分。三、訴訟費用由被告負擔。」復 撤回其有關撤銷訴訟之訴之聲明，並經被告同意在案，有 本院102年10月3日準備程序筆錄可稽（見本院卷第111 、 114頁）；嗣原告又於本院102年11月21日言詞辯論中減縮 其訴之聲明為「一、請求被告不得依據交通部公路總局新 竹區監理所102年5月24日竹監車字第1021001924號函，停 止對原告104 年度交通部公路總局新竹區監理所委託檢驗 合約之續約。二、訴訟費用由被告負擔。」依上開規定， 應予准許，合先敘明。
⒉而按「……『汽車委託檢驗實施辦法』第12條至第16條中
固明定與違約登記相關之裁罰，然此僅係抽象規定，受委 託檢驗汽車業者與監理機關間尚繫於雙方訂立委託檢驗合 約書，始發生具體之權利義務及應受違規登記及減少汽車 檢驗量之效果，此與道路交通管理處罰條例中對於不特定 之職業駕駛人，無繫乎契約關係，有違反法定規定即明定 給予違規記點處分自有不同。本件上訴人之得以檢驗汽車 ，係因被上訴人與上訴人締結汽車委託檢驗契約，將汽車 檢驗之公權力事項委託上訴人行使，故該委託檢驗合約性 質上自屬行政契約……。」「……公路法第63條第3 項已 規定對受委託檢驗業務之廠商之監督管理等事項之辦法， 由交通部定之，交通部據以訂定汽車委託檢驗實施辦法… …屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度， 進行監督管理所必要，且係屬主管機關基於法律授權發布 命令就汽車定期檢驗委託民間代檢所訂合約應載事項、查 核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定 ，核與法律保留原則無違。再者，本件違約處罰係公法契 約之爭議，被上訴人……並非對上訴人施以行政罰，而僅 係依契約所定將其委託上訴人行使公權力之內容作量之減 縮，作為違反契約約定之處罰，要與被上訴人本於高權所 為之行政處分有別……。」最高行政法院96年度判字第13 17號及99年度判字第409 號判決分別著有明文。 ⒊依上開規定及判決意旨，被告102 年5 月24日竹監車字第 1021001924號函（下稱系爭函）係被告認定原告有違反兩 造間委託檢驗契約此一行政契約，而依據該契約作成之違 約處罰，與行政機關本於高權作成之處分有別。原告追加 之訴之聲明二「請求被告不得依據交通部公路總局新竹區 監理所委託檢驗合約書對原告處以停止代檢驗工作2 個月 ，及不予續約2 年之處分」，係請求本院命被告不得依兩 造委託檢驗契約作成違約處罰，核該違約處罰既非屬行政 處分，已如上述，則原告追加之訴之聲明二並非屬課予被 告不作成一定行政處分之課予義務訴訟，而為命被告不為 一定行為之一般給付訴訟，既無須經訴願前置程序，且其 請求之基礎仍為兩造間委託檢驗合約書，依首揭規定，即 應予准許。
二、事實概要：
原告與被告簽訂有委託檢驗合約書（下稱系爭合約），約定 自102 年1 月1 日起至12月31日止，原告受被告委託辦理汽 車檢驗。嗣被告查核認定原告於100 年8 月1 日、101 年1 月18日及7 月25日辦理車牌號碼000-00自用大貨車，以及於 100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日辦理車牌號碼
000-00自用大貨車（以上自用大貨車合稱系爭車輛）定期檢 驗時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，違反系爭合約第21 條第1 項規定，以及汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 款（ 按：系爭函誤載為第1 項，下同）規定，被告遂以系爭函核 定原告違約登記100 年度3 次、101 年度3 次，合計6 次； 又因原告違約合計達6 次，依據汽車委託檢驗實施辦法第13 條第1 項第1 款規定，自102 年7 月1 日起至102 年8 月31 日止，停止代檢驗工作2 個月，並依系爭合約第21條第7 款 規定，決定103 年度與104 年度不與原告續約。原告不服， 遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
㈠依汽車委託檢驗實施辦法第13條規定，依據系爭合約所得作 成之處罰上限為停止代檢工作1 年。另依系爭合約第21條第 7 款規定，次一年度不予續約等同於停止代檢工作1 年，就 此規定觀之，亦符合汽車委託檢驗實施辦法第13條規定之授 權，並無疑問。故系爭函說明三記載「次一年度（103 年） （104 年）均不予續約」顯違反前揭處罰上限，違反法律授 權，被告自不得逾越法律授權而以錯誤之系爭函停止兩造間 104 年度委託檢驗合約之續約。
㈡被告認定原告違規達6 次，故103、104年度均不與原告續約 。惟依系爭合約21條第7 款規定：「乙方全年度違約登記達 3 次以上者，次一年度不予續約。」而汽車委託檢驗實施辦 法並未有任何規定表示違約達3 次以上者，處分機關可以依 違約登記之次數來計算不予續約之年度。故依汽車委託檢驗 實施辦法及系爭合約，均僅規訂及約定當違約登記達3 次以 上時，次一年度不予續約，換言之，縱使違約登記達6 次以 上，被告亦僅能103 年度不與原告續約，惟系爭函竟記載10 3 年度及104 年度均不予續約，被告擴大解釋汽車委託檢驗 實施辦法及系爭合約，認事用法顯有違誤。
㈢按行政罰法第24條第2 項定有一事不二罰原則，被告已對本 件違規行為人張鴻榮給予停止車輛檢驗工作18個月並另案廢 止其汽車檢驗員證照之處罰，應足以達其行政目的，故被告 另對原告處以停止2 個月檢驗工作之處分，又於103 年度即 104 年度不與原告續約，顯有重複處罰之虞，有違行政罰法 第24條規定。
㈣退步言之，被告對原告所為處分實屬過重，違反行政程序法 第7 條比例原則。被告過往對於本件類似違規情事，大多係 採取減少該代檢廠檢驗車輛數量之處罰，本件原告違規者僅 係車重登載不實，並非重大項目違規，被告除停止原告代檢 工作2 個月外，竟於103及104年度均不與原告續約，實屬侵
害人民權益之重大處分，與原告違規情狀與其他類似違規之 處罰相較，可謂比例嚴重失衡。
㈤原告並非於違規接受處罰後，仍執迷不悟持續違規致遭查獲 。本件實情被告接獲系爭車輛101年7月25日及6 月15日定期 檢驗違反規定之檢舉後，要求原告檢送近2 年保留之汽車檢 驗光碟，再回溯調查系爭車輛101年1月18日、100年8月1 日 及100 年12月16日之定期檢驗是否亦有違反規定之情事，被 告如此要求實屬要求原告提供自己違規犯罪之證明，與行政 罰法規定有所不符，且於1次查獲後即刻給予6次處罰，自有 違比例原則等語。並求為判決被告不得依據系爭函停止對原 告104 年度交通部公路總局新竹區監理所委託檢驗合約之續 約。
四、被告答辯略以：
㈠依公路法第77條之1 第4 項規定：「未依第63條第2 項、第 3 項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期 改善、停止其辦理車輛檢驗業務1 個月至1 年，或廢止其辦 理車輛檢驗業務之證照……。」依上揭辦法之授權，訂定汽 車委託檢驗實施辦法，其第10條第1 項前段及第2 項規定： 「前項由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位合約書至少應 載明下列事項：……五、檢驗單位違規之處罰……。」另於 第12條至第16條明定受委託辦理檢驗單位違規應受之處罰。 原告與被告依前揭汽車委託檢驗實施辦法規定，訂有委託檢 驗合約書，由原告據以辦理汽車委託檢驗業務。故其受委託 辦理車輛代檢，性質上係屬行政契約行為。
㈡原告主張依行政程序法第39條及第102 條規定，被告應給予 陳述意見之機會，以及停止對原告進行車輛檢驗工作之權利 ，屬限制或剝奪原告權利之行政處分，違反規定部分未通知 原告陳述意見或提出答辯部分，新竹區監理所桃園監理站依 行政程序法第39條規定於102年2月25日以竹監桃字第102100 0260號函通知原告就系爭車輛是否涉及檢驗不實提出說明， 原告已於102 年3 月1 日將說明理由回覆桃園監理站在案。 ㈢原告主張原處分實屬過重，違反行政程序法第7 條比例原則 ，車重登載不實而已之訴求，並非如原告僅就車重登載不實 違規如此單純失衡情況視之，本件實屬大型貨車安全管理定 期檢驗之一環，對受檢車輛於車身、噸位顯有變更且與原紀 錄未符之情形下，仍給予簽證合格，顯已違反道路交通安全 規則未依規定辦理檢驗，其行為亦嚴重衝擊道路交通管理及 行車安全確保，以及就公共安全管理應施予車輛定期檢驗之 積極作為與防護機制；另考量公眾利益須凌駕於私益之上， 被告依據合約執行所為之處罰，並無違反比例原則。就原告
違反規定達6 次，故103年及104年不予續約部分，被告係依 據系爭合約第21條第7款「乙方全年度達違約登記3次以上者 ，次一年度不予續約」及第24條「以前年度合約中有尚未執 行之處罰或違反規定於本年度發現者，於本合約持續期間得 繼續執行之，並以本合約簽訂之委託車檢線條數，作為違反 合約執行之處罰。」據此，原告因100 年及101 年均違約3 次，須執行2 次不予續約之處罰，故103 年及104 年均不予 續約。
㈣原告主張停止車輛檢驗有重複處罰之嫌云云，惟對於原告違 反行政契約所為之處分，係依據汽車委託檢驗實施辦法第13 條第1 項第1 款規定，以及102 年度系爭合約第21條第1 款 規定核處，與行為人從事不實檢驗違反相關規定，係依公路 法第77條之2 第1 項及汽車檢驗員汽車駕駛考驗員檢定及管 理辦法第12條第1 項第3 款核處，二者適用法令規章不同， 自無原告所稱重複處罰之情事。另依行政罰法第24條規定， 違反行政法上義務之行為，依所違反之規定，除處罰鍰外， 另有沒入或其他種類行政罰時，得採用不同之處罰方法以達 行政目的，故依同法第31條第3 項前段規定，一行為違反數 個行政法上義務，應受沒入或其他種類行政罰者，得由各該 主管機關分別裁處，再按同法第25條規定，行為人數行為所 違反之數個不同行政法上規定，或數行為違反同一規定，與 單一行為不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別 處罰，此亦無違司法院釋字第503 號解釋意旨。 ㈤有關原告主張回溯調查及查獲1次逕予計算6次處罰有違比例 原則云云，依系爭合約第20條「甲方調閱錄影、報表等資料 ，乙方應於7 日內提供。」、系爭合約附件汽車代驗廠作業 規範第6 條之6 「檢驗紀錄表應保存2 年」及車輛檢驗全程 數位錄影暨遠端監控系統作業要點第1 條「攝錄影資料應有 備份（光碟片），並保存2 年以上，以供查核。」之規定， 被告如發現涉及檢驗不實車輛，均依上揭規定辦理查核以釐 清案情，並非如原告所稱係要求原告自己提供違規之證明， 與行政罰法尚無不符。且原告於101 年7 月25日、101 年1 月18日及100 年8 月1 日就車牌號碼000-00車輛定期檢驗紀 錄表，以及101 年6 月15日、100 年12月16日及100 年8 月 1 日就車牌號碼000-00車輛之定期檢驗紀錄表，該等紀錄均 呈現車輛車體顯有變更改裝設備，原告卻未責令系爭車輛改 善後複驗或將系爭車輛駛至監理機關依規定辦理變更檢驗登 記，原告所僱用之行為人竟仍給予檢驗合格之簽證（行車執 照暨檢驗紀錄表簽證，並將該檢驗資料傳輸至監理系統更新 達6 次），據此，原告受託辦理汽車檢驗未依契約規範為之
，分別於不同時間、檢驗車次、簽證及受檢資料傳輸違反規 定，事證明確。而原告雖稱對行為人處罰已足以達行政目的 ，對原告處罰並無必要且有重複處罰之虞云云，惟因對原告 所為處分係因原告違反行政契約，與其所僱用之行為人檢驗 不實違反相關規定，所適用之法令規章不同，並無原告所稱 違反一事不二罰之情事等語。並求為駁回原告之訴。五、本件兩造主要爭點厥為：被告審認原告辦理系爭車輛檢驗違 反汽車委託檢驗實施辦法第12條第1 項規定，而依系爭合約 第21條第1 款、第7 款規定，以系爭函通知原告104 年度不 與原告續約，是否適法？
六、本院判斷如下：
㈠按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或 個人辦理。」「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅 之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行 政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定 者，依其規定。」行政程序法第16條、第135 條及第139 條 分別定有明文。次按「汽車修理業、加油站具備完善之汽車 安全檢驗設備，經公路主管機關查驗合格發給證照者，得受 委託為汽車定期檢驗。」「第2 項及第3 項受委託檢驗業務 之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用 、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法 ，由交通部定之。」「未依第63條第2 項、第3 項規定受委 託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善、停止其 辦理車輛檢驗業務1 個月至1 年，或廢止其辦理車輛檢驗業 務之證照。」公路法第63條第3 項、第6 項、第77條之1 第 4 項前段亦定有明文。又按「辦理汽車定期檢驗，由公路監 理機關與受委託辦理檢驗單位簽訂合約辦理。」「前項由公 路監理機關與受委託辦理檢驗單位合約書內至少應載明下列 事項：……⒌檢驗單位違規之處罰。」「公路監理機關對於 受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查。」「公路監理機 關得依前項定期或臨時檢查之優劣調整其汽車定期檢驗每條 檢驗線之車輛數。」「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一 者，該管公路監理機關得予以違約登記1 次且依合約減少每 條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路 主管機關備查：……二、登記、查驗、簽證、印鑑、各種報 表、代收規費、罰鍰或檢驗範圍、檢驗時間未依規定辦理者 。」「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監 理機關得依合約停止其代檢工作1 個月至1 年，並報請該管 公路主管機關備查：一、違反前條規定1 年內受違約登記達 3 次者。」汽車委託檢驗實施辦法第10條第1 項前段、第2
項第5 款、第11條第1 項、第2 項、第12條第1 項第2 款、 第13條第1 項第1 款分別定有明文。
㈡查本件原告與被告簽訂有系爭合約，約定自102 年1 月1 日 起至12月31日止，受被告委託辦理汽車檢驗。嗣被告查核時 發現原告於100 年8 月1 日、101 年1 月18日及7 月25日辦 理車牌號碼000-00自用大貨車，以及於100 年8 月1 日、12 月16日及101 年6 月15日辦理車牌號碼000-00自用大貨車定 期檢驗時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，而有違反系爭 合約第21條第1 款規定，以及汽車委託檢驗實施辦法第12條 第1 項規定情事，被告遂以系爭函核定原告違約登記100 年 度3 次、101 年度3 次，合計6 次；又因原告違約合計達6 次，依據汽車委託檢驗實施辦法第13條第1 項第1 款規定， 自102 年7 月1 日起至102 年8 月31日止，停止代檢驗工作 2 個月，並依系爭合約第21條第7 款規定，決定103 年度與 104 年度不與原告續約。原告不服，遂提起本件行政訴訟之 事實，有系爭合約、原告檢驗系爭車輛之照片16張、檢驗系 爭車輛之光碟片、桃園監理站臨檢照片8 張等分別附原處分 卷第18-25 、26-27 頁及卷首足稽，復為兩造所不爭執，堪 認為真實。而原告對被告於上開時地查獲其檢驗系爭車輛有 違反系爭合約第21條第1 項規定，及汽車委託檢驗實施辦法 第12條第1 項規定之事實，並不爭執（見102 年10月3 日準 備程序筆錄，本院卷第113 頁），是原告有於100 年8 月1 日、101 年1 月18日、100 年7 月25日，以及100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日，前後共6 次辦理系爭車輛 定期檢驗時，未詳予丈量系爭車輛查核即予簽證合格之違規 行為，即洵堪認定。
㈢按私人公司並非行政機關，其依上開公路法及檢驗辦法規定 與被告簽訂汽車委託檢驗合約，而獲被告授與行使辦理車輛 檢驗之公權力，是以該委託檢驗合約性質上自屬公法之行政 契約。被告認原告違反系爭合約第21條第1 款及汽車委託檢 驗實施辦法第12條第1 項第1 款規定，遂依合約第21條規定 ，以原處分函知原告違約合計達6 次，停止代檢驗工作2 個 月，並依系爭合約第21條第7 款規定，決定103 年度、104 年度不與原告續約。原告對之不服，自為行政契約之爭議， 在此敘明。原告主要爭執者原為：被告審認原告辦理系爭車 輛檢驗違反系爭合約第21條第1 款，以及汽車委託檢驗實施 辦法第12條第1 項規定，而以系爭函通知原告，依系爭合約 第21條第7 款規定，決定104 年度不與原告續約，是否適法 ？查，按系爭合約第21條第7 款規定：「甲方依據『汽車委 託檢驗實施辦法』對乙方實施定期或臨時抽查，並依下列各
款辦理：……㈦乙方全年度違約登記3 次以上者，次1 年度 不予續約。」是知，依兩造系爭合約，如果原告某一特定年 度違約達3 次以上者，即生次1 年度不予續約之結果，係以 違約行為之「特定年度違約次數」為核算基準，且此所謂「 次1 年度」，依系爭合約意旨，應認如查獲發現當時之年度 雙方已續約者，則於茲所謂次1 年度，即應順延至次1 年度 。而本件原告係於100 年8 月1 日、101 年1 月18日及7 月 25日以及於100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日定 期檢驗系爭車輛時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，違反 系爭合約第21條第1 項規定，以及汽車委託檢驗實施辦法第 12條第1 項規定，係違約登記100 年度3 次、101 年度3 次 ，合計6 次，有如上述。是原告違約年度分別為100 年度3 次，101 年度3 次，揆諸系爭合約第21條第7 款規定，「次 1 年度不予續約」，本係分別指「101 年及102 年」，惟因 雙方於查獲之102 年度仍有續約情形，基上說明，則在此所 謂「次1 年度不予續約」者，自係指「103 年度及104 年度 均不予續約」而言。原告主張，因被告係於同一年度一次發 現查獲6 次違約情事，於茲所謂「次1 年度不予續約」者， 應僅係指「103 年度」而已，不包含「104 年度」，容有誤 解系爭合約第21條第7 款規定之意旨，難謂有據，無法憑採 。
㈣綜上所述，原告既於100 年8 月1 日、101 年1 月18日及7 月25日以及於100 年8 月1 日、12月16日及101 年6 月15日 定期檢驗系爭車輛時，未經詳細丈量查核即予簽證合格，違 反系爭合約第21條第1 款規定，以及汽車委託檢驗實施辦法 第12條第1 項規定，係違約登記100 年度3 次、101 年度3 次，合計6 次，被告因而據以決定103 年度與104 年度不與 原告續約，即屬有據，並無不合。
七、從而，被告依據系爭合約所為處置並無違誤，原告之訴為無 理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯， 已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 12 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊
法 官 陳 鴻 斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 12 月 12 日 書記官 林 俞 文
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